Д.О. ЕЖЕВСКИЙ
Административное и муниципальное право", 2008, N 1
Ежевский Дмитрий Олегович - доцент Московского института экономики, менеджмента и права.
На рубеже тысячелетий в общественной жизни и политическом устройстве Европы произошли коренные изменения. В ее западной и центральной части, независимо от того, являются государства членами Европейского союза или нет, существует ярко выраженная тенденция к интеграции в рамках ЕС, вплоть до создания единого европейского государства <1>.
--------------------------------
<1> Именно такое направление и стремление к созданию европейской федерации с общей валютой и президентом Европы намечено Единым европейским актом 1986 г. и Маастрихтским договором 1992 г.
Подобное развитие событий не может не оказывать существенного влияния на развитие местной демократии, основы построения и функционирования местного самоуправления, а также на то, как определяется и реализуется государственная политика на национальном, региональном и местном уровне. В западноевропейских странах наблюдается постоянное столкновение интересов по поводу того, в каком направлении пойдет развитие ЕС, его базовых ценностей и балансе власти внутри него. От решения этих и других вопросов зависит будущее местного самоуправления и местных сообществ в каждом из европейских государств.
Анализ интеграционных процессов на европейском континенте дает основание специалистам утверждать, что XXI век будет веком регионализма, демократизации и децентрализации. Дальнейшая децентрализация власти в государствах, которые построены по модели национальной государственности - насущная необходимость, способ выживания этой модели. Одним из критериев децентрализации любой политической системы служит институт местного самоуправления, субъектом которого выступает негосударственный орган власти и управления, каким является муниципалитет. Хотя каждому государству присущ институт местного самоуправления, насчитывающий опыт веков, однако конец XX - начало XXI веков ознаменовались кардинальной реформой почти во всех странах в данной области <2>, в том числе и в Португалии. Основная проблема при осуществлении реформ местного самоуправления заключается не в том, чтобы сделать выбор между централизацией (одним из главных элементов которой является местное самоуправление) и децентрализацией, а в том, чтобы установить оптимальный баланс между ними, максимально адекватный, соответствующий условиям той или иной страны.
--------------------------------
<2> Исключением из этого не является и Россия вместе со странами СНГ.
В последнее десятилетие XX века наметились тенденции сближения и формирования новых правовых систем, таких как европейское право (право Европейских сообществ) и право Совета Европы. Право ЕС, имея наднациональный характер, инкорпорируется в национальные правовые системы государств - участников соответствующих интеграционных объединений. Нормы этого права имеют прямое действие и обладают верховенством по отношению к нормам права, создаваемым самим национальным государством <3>.
--------------------------------
<3> Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Норма, 2000. С. 17.
Сближение правовых систем в рамках Европейского сообщества позволяет некоторым ученым сделать вывод о формировании европейской системы местного самоуправления и местного управления <4>. В такой системе главенствуют внутрисистемные нормативные акты, издаваемые соответствующими организациями. Так, в Европе интегрирующую роль играет Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. и открытая для ратификации членами Совета Европы <5>. Португалия была в числе первых стран, подписавших Хартию, которая служит одним из основных источников муниципального права всех европейских государств и содержит в себе европейские стандарты развития местного самоуправления. С 1988 г. подписание Хартии является условием вступления в Совет Европы. Однако этот документ подписан с оговорками или не ратифицирован такими государствами, как Франция, Бельгия, Нидерланды, Австрия, Дания" <6>. Поскольку с 1996 г. Россия стала полноправным членом Совета Европы и ратифицировала Хартию, европейские основополагающие принципы местного самоуправления распространяются и на наше государство.
--------------------------------
<4> Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление и местное управление зарубежных стран и государств - участников СНГ. Сравнительно-правовой анализ. М.: Нота Бене, 2005. С. 53; Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: план преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2002. С. 192.
<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.
<6> Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран. Правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. С. 15.
Хартия в достаточно гибкой и способствующей применению форме устанавливает базовые принципы, лежащие в основе демократической системы местного самоуправления. Данные принципы должны выступать в роли известного стандарта для всех плюралистических демократий Европы, однако создание Объединенной Европы требует определенной адаптации этих принципов к специфическим условиям Евросоюза, приведения законов ЕС в соответствие с основными положениями Хартии.
В основу Европейской хартии местного самоуправления положен классический принцип субсидиарности, который разрабатывался в европейской социальной философии с середины XIX века. Суть "субсидиарной" философии заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго ограниченных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Тем самым органы более высокого уровня власти обязаны помогать органам низшего уровня выполнять свои задачи. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано следующим образом: "Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам".
В части первой Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, определяются сферы его компетенции, гарантии и механизм правовой защиты местного самоуправления, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования. В части второй Хартии устанавливаются обязательства государств, ее подписавших. В части третьей Хартии разъясняются некоторые вопросы ее подписания, ратификации и вступления в силу.
Регулирующую роль в развитии европейских стандартов местного самоуправления играют также Европейская декларация прав городов, принятая постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы в 1992 г., и Европейская хартия городов, принятая во исполнение положения Европейской декларации прав городов и придающая им нормативное содержание. В Европейской хартии городов констатируется, что в настоящее время город все больше отождествляется с понятием муниципалитета как автономной административной единицы, образуемой сообществом жителей с определенными интересами, как населенного центра с организованным строительством, коммунальным обслуживанием и своей собственной администрацией.
Современные конституции европейских государств регламентируют организацию местного самоуправления в разном объеме. Данное обстоятельство зависит от формы политико-территориального устройства того или иного государства.
Так, в Португалии, согласно Конституции 1976 г., выборные органы местного самоуправления создаются на уровне приходов, муниципий и административных областей. В приходах и муниципиях уже давно функционируют формируемые на демократических основах органы местного самоуправления, административные же области до сих пор не созданы. Вместо них Португалия, как сказано в Конституции, временно, до образования административных областей поделена на округа. В округах управление осуществляется назначаемым правительством страны гражданским губернатором, и вместе с тем действует ассамблея, сформированная из представителей ассамблей муниципий. На окружном уровне имеются лишь элементы местного самоуправления граждан, проживающих на соответствующих территориях, однако в полной мере принцип самоуправления на уровне округов не реализуется <7>.
--------------------------------
<7> Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление и местное управление зарубежных стран и государств - участников СНГ. Сравнительно-правовой анализ. М.: Нота Бене, 2005. С. 56.
Существенное изменение, произошедшее в Португалии и некоторых других европейских странах в конце XX в., - формирование третьего уровня территориальной организации. В некоторых государствах трехуровневое административно-территориальное деление является традиционным, но в большинстве случаев создание новых крупных территориальных единиц связано с новыми факторами. Во-первых, старые административно-территориальные единицы оказались слишком маленькими для эффективного экономического планирования, которое становится важным аспектом деятельности государства с 1950-х гг. почти во всех странах. Во-вторых, в результате децентрализации власти созданные ранее искусственные территориальные единицы (департаменты, районы, провинции) получили право на самоуправление. В этих условиях государство часто стремится создать более крупные территориальные образования для контроля над самоуправляющимися территориями и координации их деятельности. Наконец, в странах Западной Европы создание регионального уровня территориальной организации стимулировано вмешательством наднациональных органов Европейского союза (и, ранее, Европейского сообщества). Многие европейские программы в обязательном порядке предполагают наличие регионов, отвечающих определенным географическим характеристикам. В итоге появляются новые или воскрешаются старые территориальные единицы: регионы в Португалии, Франции, Италии, а также периферии в Греции и управленческие округа в землях ФРГ.
Территориальная основа местного управления развивается не только вверх (в сторону создания более крупных территориальных единиц), но и вниз, в сторону формирования более мелких. Во-первых, это связано с решением проблемы отдельных поселений: реформы по укрупнению муниципальных образований привели к тому, что в большинстве западных стран, в первую очередь в Португалии, несколько небольших поселений может входить в состав одного муниципального образования. В этом случае возникает проблема с представленностью интересов жителей отдельных деревень и поселков; кроме того, многие вопросы целесообразнее решать именно на уровне отдельных деревень и поселков. Во-вторых, за последние тридцать лет усилилась тенденция к демократизации и децентрализации местного управления не только в Португалии, но и во всей Европе. Дело в том, что классические местные органы давно уже не являются органами самоуправления населения в буквальном смысле: зачастую городская или окружная администрация ничуть не ближе к населению, чем государственная. Отсюда необходимость развивать реальное самоуправление на уровне отдельных поселков, городских кварталов и т.д. Поэтому во многих странах формируются органы общественного самоуправления, без собственных полномочий и бюджетов, на микроуровне, внутри муниципальных образований (например, приходы в Великобритании, сельсоветы в немецких землях).
Срок полномочий депутатского корпуса органов местного самоуправления Португалии (а также Испании, Великобритании, Дании, Голландии и некоторых земель ФРГ) - 4 года. Например, в ряде кантонов Швейцарии он составляет 3 - 4 года, в Швеции, Норвегии, Ирландии, Турции, Италии, на Кипре - 5 лет, в некоторых землях ФРГ, Австрии - 5 - 6 лет, в Бельгии, Франции, Люксембурге - 6 лет.
Численный состав органов местного самоуправления Португалии различен: как правило, от нескольких депутатов до нескольких десятков. В муниципальные советы столиц государств, как правило, избирается более ста советников. Выборные муниципальные советы юридически возглавляют муниципальный аппарат управления, который осуществляет оперативную работу по руководству всей деятельностью муниципалитета.
Как известно, в странах, входящих в ЕС, наблюдается большое разнообразие типов органов местного самоуправления - от небольших, объединяющих отдельные населенные пункты, до сверхкрупных городов, включающих в себя и местный, и региональный уровень управления. Между странами есть существенные различия в полномочиях между центром и местами, между различными уровнями местного и регионального управления. Однако при всех различиях существуют общие интересы и проблемы, которые создают необходимость органам местного самоуправления Объединенной Европы концентрировать свои усилия, координировать свою деятельность, устанавливать более тесное сотрудничество друг с другом.
Международные организации институтов местного самоуправления выступили инициаторами создания соответствующих совещательных органов, среди которых наиболее влиятельным долгое время являлась Постоянная конференция местных и региональных властей Европы, работающая с 1959 года и объединившая 27 европейских стран, поддерживая в то же время тесные связи с Европейской комиссией и Европарламентом.
Необходимо отдельно сказать о Европейском комитете регионов, который был основан в соответствии с Маастрихтским договором исключительно для выработки рекомендаций Европейской комиссии по внедрению законодательства регионов в законодательство Союза.
Отметим, что формальное признание субсидиарных принципов Маастрихтского договора подтвердило политическую тенденцию в направлении отхода от централизации власти на всем континенте. При этом появление возможностей защиты региональных интересов вне рамок национального государства значительно усилило позиции националистических движений. Например, в качестве одного из своих лозунгов шотландская национальная партия объявила: "Шотландия - независимое государство в рамках Европы". Следует отметить, что общеевропейская тенденция "размывания" суверенитета государств-наций за счет передачи его части наднациональным и региональным институтам, на наш взгляд, сыграла немалую роль в изменениях, имеющих место сегодня в европейских государствах.
Определенный интерес представляет институт городов-побратимов, зародившийся в Великобритании. Посредством этого института также осуществляются международные связи, устанавливаемые между местным органом самоуправления в Португалии и аналогом за рубежом, например с британским городом или городами стран Латинской Америки. Все связи налаживаются через Международный комитет местного самоуправления, который является связующим звеном между городами-побратимами <8>.
--------------------------------
<8> Значительный опыт сотрудничества с городами других государств накоплен также российскими городами. Подробнее см.: Политика и общество. М.: Нота Бене, 2006. N 5. С. 57 - 71.
Активно занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы создал особый орган, занимающийся исключительно развитием местного самоуправления в европейских государствах. Важную роль в том, чтобы принятые документы воплощались в жизнь, играет Конгресс местных и региональных властей Европы. Этот консультативный орган, созданный в 1994 году, заменил Постоянную конференцию местных и региональных властей Европы. В нем представлены местные и региональные органы государств-членов Совета Европы, Португалия была одной из первых стран-участниц Конгресса и в настоящее время играет активную роль в работе Конгресса. Наряду с европейскими государствами в Конгрессе работают 18 российских представителей, 12 из которых направляются в Страсбург Государственной Думой РФ, а 6 - Советом Федерации.
В то время как Совет Европы рассматривает основные задачи в целом, Конгресс местных и региональных властей занимается лишь одним направлением - правом на местное самоуправление. Его главной целью является обеспечение участия местных и региональных властей в процессе объединения Европы и работе Совета Европы. К приоритетным задачам Конгресса относится содействие развитию демократии на региональном и местном уровнях, укрепление межрегионального сотрудничества, помощь новым демократическим государствам в формировании эффективных административных структур на местах.
В рамках Европейского парламента весьма активно действует Группа местных и региональных парламентариев - членов Европарламента, тесно сотрудничающих с местными и региональными властями по проблемам городов, безработицы и т.п., куда входят и португальские представители.
Установлению партнерских отношений между Европейской комиссией и местными властями способствует Консультативный совет местных и региональных властей, созданный в 1988 г. Консультативный совет является официальным совещательным органом при Европейской комиссии, действующей под непосредственным руководством Генерального директора по региональной политике.
Повышенное внимание органов местного самоуправления Португалии к Европейскому союзу объясняется не только заинтересованностью в получении дополнительного финансирования или необходимости оказания влияния на разработку законов ЕС. Местные власти Португалии все больше начинают видеть в общеевропейских институтах определенного гаранта своих прав, более того - противовес возможному произволу со стороны национального правительства. Последнее объясняет стремление сторонников демократического процесса на местном уровне придать Европарламенту более существенные законодательные функции, поскольку в этом случае он сможет выступать в роли естественного канала влияния местных сообществ на формирование европейской политики. Лишь благодаря активной и хорошо сбалансированной политике органы местного самоуправления как Португалии, так и западноевропейских государств смогут занять надлежащее место, являясь неотъемлемой составной частью системы управления будущей европейской федерации.
Некоторые исследователи муниципальных институтов считают, что "в современных условиях большое значение приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития" <9>. Качество правового регулирования муниципально-правовых отношений обеспечивают, с одной стороны, международные акты о местном самоуправлении, с другой - такого рода общественные отношения регулируется конституциями, а также иными нормативно-правовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами. В любом случае правовое регулирование сферы местного самоуправления и местного управления направлено на закрепление и упорядочение имеющихся на местном уровне общественных отношений, и в этом аспекте оно выступает как фактор охраны и защиты сложившихся правоотношений. Следовательно, создаются оптимальные правовые условия для эффективной организации и деятельности местного самоуправления <10>.
--------------------------------
<9> Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 49.
<10> Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Издательство "НОРМА", 2001. С. 157.
В современных государствах нередко региональные элиты или центральная власть (которые зачастую куда менее демократичны и гораздо более эгоистичны) стремятся интегрировать местные органы в свой властный механизм, заставить их функционировать по правилам, не всегда совместимым с канонами демократии <11>. Португалия здесь не является исключением <12>.
--------------------------------
<11> Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юрист, 2001. С. 127.
<12> Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа "ФОРУМ-ИНФРА-М", 1998. С. 38.
Конечно, не во всех странах муниципальные органы рассматриваются в качестве составной части государственного механизма. Однако во всех странах за ними признаются определенные властные полномочия, что отражено в национальном законодательстве и юридической доктрине: в одних странах речь идет о местных органах государственной власти, в других - о местных органах публичной власти, в третьих - об органах местной власти (конкретно Португалия), в четвертых - об органах местного самоуправления (Россия с 1993 г.).
В соответствии с Римским договором в ряде сфер общественных отношений законодательство ЕС находится на более высоком уровне по отношению к национальным законодательствам, вследствие чего возможны ситуации, в которых прямо или косвенно законы ЕС будут ущемлять права местных и региональных органов власти в отдельных странах. Чтобы избежать подобной практики, руководящим органам ЕС предлагается официально признать Европейскую хартию о местном самоуправлении в качестве составной части общеевропейского законодательства. Однако особого прогресса в этом вопросе до сих пор не достигнуто. Последнее связано с возражениями ряда руководящих деятелей ЕС, считающих, что в Римском договоре вообще никак не затрагивается вопрос о его возможном влиянии на местное самоуправление. Думается, что возражения подобного рода контрпродуктивны, поскольку огромное количество решений, принимаемых на уровне ЕС, непосредственно затрагивает деятельность органов местного самоуправления, сферу их компетенции. Официальное признание Европейской хартии о местном самоуправлении на уровне ЕС остается одной из главных задач, стоящих перед Постоянной конференцией местных и региональных властей Европы.
Другой важной проблемой, стоящей перед ЕС, в плане его влияния на местное и региональное самоуправление, является проблема финансовой помощи со стороны структурных фондов ЕС наименее развитым территориям и регионам. До сих пор в ряде случаев решающую роль в выделении субсидий и дотаций играют национальные правительства, которые действуют исходя чаще всего из собственных интересов, нежели из интересов конкретной местности или региона, являющегося объектом финансирования. При этом органы местного самоуправления оказываются отстраненными от участия в принятии жизненно важных для них решений. Затрагивая этот аспект, необходимо отметить, что во многих странах политика финансирования регионов недостаточно эффективна. В политическом плане слабость региональной политики ведет к увеличению в европейских странах числа административных единиц среднего звена, в том числе под лозунгом "не даете денег - дайте свободу". За последние годы реформы в этом направлении прошли в Португалии, Испании, Великобритании. Одновременно отмечается тенденция к укреплению коммун, ибо при ограниченности налоговой базы из-за их малых размеров именно коммуны сталкиваются с особенно значительными финансовыми трудностями <13>.
--------------------------------
<13> Atkinson Hugh, Wilks-Heeg Stuart. British Local Government: the end of an era. Sheffeld Hallam University. 2006. P. 145 - 147.
Вместе с тем еще с 80-х годов в ЕС формируется собственная политика регионального развития. В рамках этой политики действуют специальные фонды, финансирующие нуждающиеся регионы за счет общих доходов ЕС от внешнего таможенного тарифа. Это Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд, секция ориентации Европейского фонда ориентации и гарантий для сельхозпроизводства, Финансовый фонд ориентации рыболовства, Фонд сплочения. Португалия выступала одной из наиболее активных стран в создании этих фондов <14>.
--------------------------------
<14> Wilson D., Game C. Local Government in the United Kingdom. Third ed. London: Macmillan Press, 2002. P. 89, 183 - 184.
Рассматривая перспективы развития местного и регионального самоуправления как в Португалии, так и во всей Объединенной Европе, можно высказать некоторые предположения относительно их будущего. Одна общая тенденция несомненна: в подавляющем большинстве современных государств продолжается начавшаяся еще в 80-е гг. диффузия власти, что проявляется в том числе в создании, расширении, изменении функций и полномочий различных органов публичного управления. Местные органы самоуправления могут оказаться жертвой этого процесса (когда он осуществляется в пользу органов прямого государственного управления или независимых административных структур). В любом случае дробление власти, в том числе институциональное, все в большей степени сопровождается тенденцией к интеграции различных органов управления в рамках единой публичной сферы. Особенность процесса в том, что это уже не логика большей или меньшей свободы, предоставляемой государством органам самоуправления в рамках двусторонних отношений, а диалектика взаимозависимости все более сложных и все более различающихся по статусу институциональных структур.
Таким образом, если ранее в Европе происходила децентрализация унитарных государств, то на сегодняшний день значительная часть суверенных полномочий государств переходит к наднациональным институтам Европейского союза, и речь уже идет о так называемой "Европе регионов". Регионы становятся самостоятельными субъектами международных отношений в рамках надгосударственных институтов и получают новые, совершенно иные перспективы. Свидетельством нового исторического этапа развития европейских регионов может служить принятие Ассамблеей регионов Европы 4 декабря 1996 г. Декларации о регионализме в Европе, одним из основополагающих принципов которой является положение, согласно которому статус региона может быть изменен только при согласии и участии самого региона непосредственно <15>.
--------------------------------
<15> См.: Иванов И. Европа регионов // Мировая экономика и международные отношения. М., 1997. N 9. С. 5 - 19; Столяров М. Регионализм в Европе и в Российской Федерации // Международная жизнь. М., 1997. N 9. С. 99 - 104.
Несмотря на противоречия различных моделей осуществления местного самоуправления в Португалии и во всей Европе, видна заинтересованность международных организаций по вопросам местного самоуправления в объединении усилий по выработке общих подходов в осуществлении региональной и местной власти, что свидетельствует о перспективах установления общеевропейских стандартов в области осуществления местного самоуправления.
