Российская пенсионная реформа широко разрекламирована. Из внесённого Правительством Российской Федерации "пенсионного пакета" два закона ("Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в Российской Федерации") вступили в силу. Ещё два проекта того же пакета приняты Государственной Думой в первом чтении. На основании этих документов уже можно судить о направлении, в котором движется российская пенсионная система. Но для того, чтобы получить ориентиры и критерии оценки, полезно сначала рассмотреть богатый зарубежный опыт в этой сфере.

Зарубежный опыт

Необходимость пенсионной реформы осознаётся не только в России. Как ни странно, эта проблема, стоит и перед благополучными странами запада. Дело в том, что в большинстве стран мира до сих пор преобладает пенсионная система, основанная на принципе "солидарности поколений", когда пенсии пенсионерам выплачиваются из обязательных платежей, которые в настоящее время платят работающие граждане. Эта система на западе именуется "Pay as You Go" (PAYG), что можно перевести как "выплата по ходу". PAYG составляет "первую опору", существующих в разных странах пенсионных систем. Проблема заключается в том, что эта "первая опора" становится всё более ненадёжной. Она подтачивается ухудшающейся демографической ситуацией - старением населения, в результате чего уменьшается соотношение числа работающих и количества пенсионеров. Рост среднего уровня жизни требует установления всё более "щедрых" пенсий. Это приводит к увеличению обязательств государства перед пенсионерами, к вынужденному увеличению обязательных пенсионных отчислений, к росту расходов на финансирование пенсионной системы PAYG, которые даже в самых благополучных странах достигают 10% ВВП (таблица 1). Образуется порочный круг, который в рамках этой системы разорвать невозможно. Решением проблемы является переход к более современным и эффективным системам - "второй опоре", основанной на взносах предприятий и возможности инвестирования этих активов, а также к добровольным пенсионным накоплениям граждан - так называемой "третьей опоре" пенсионной системы.

Реформы в каждой стране проводятся по-своему - с учётом демографических культурных, социальных, политических, финансовых особенностей и возможностей. Реформы имеют цену, и вопрос состоит в том, кто и когда платит, насколько открыто или, напротив, замаскировано, они проводятся. Страны, недавно ставшие на путь капиталистического развития имеют даже некоторое преимущество: "цена перехода" может быть ниже благодаря сравнительно низкому исходному уровню пенсий и более высоким темпам экономического роста. Это в принципе позволяет более эффективно использовать для пенсионных накоплений рыночные инструменты. Пенсионные активы, в свою очередь, становятся важным источником роста рынка капитала.

Опыт многих стран мира позволяет сформулировать основное направление реформ пенсионных систем, которое можно представить в виде графика, где вертикальная ось показывает движение от "управления обязательствами" к "управлению активами", а ось горизонтальная указывает источник поступления средств. На начальном - самом низком этапе - "спонсором" выступает государство, которое озабочено лишь управлением обязательствами. Средства, уплачиваемые гражданами в государственный пенсионный фонд, не инвестируются в экономику, а сразу идут на выплату пенсий. Эффективность работы этой пенсионной системы можно сравнить с трудом мифологического Сизифа, безуспешно толкавшего камень в гору. Более высокий уровень представляет система, где в качестве источника пенсионных накоплений всё более активно выступает предприятие, а управление обязательствами постепенно заменяется управлением активами. Эта более мощная система подобна Ахиллу - непобедимому, но имеющему одно слабое место. Большая зависимость пенсионных накоплений работника от деятельности предприятия в случае его банкротства поставит под угрозу и будущую пенсию работника. Наиболее эффективной признаётся сегодня система, основанная главным образом на накоплениях самого заинтересованного лица - будущего пенсионера, который принимает решение о передаче своих средств для управления в специализированные рыночные институты. Эта система - своего рода древнегреческий Икар, свободный и поднимающийся всё выше.

В официальных документах европейского экономического сообщества для осуществления описанного перехода установлены конкретные цели, охватывающие период с 1998 по 2020 год. Предполагается, что за этот период доля в пенсионных выплатах PAYG ("первой опоры") снизится с 84% до 64%, намного возрастёт роль "второй опоры" (с 12% до 29%), а незначительная сегодня доля "третьей опоры" утроится (с 1,5% до 4,5%). При этом сумма частных пенсионных активов возрастёт с 2 до 11,8 млрд. евро в 2020 году. Таким образом, реформа заключается в переходе от преобладающей сегодня "первой опоры" ко второй и активное содействие развитию системы "третьей опоры".

Если общее направление реформ достаточно ясно, то с конкретными способами достижения поставленных целей дело обстоит несколько сложнее. Эксперты европейского сообщества на основании известного в мире опыта определяют четыре возможных "широких подхода". Первый подход - контроль растущих обязательств государства - включает в себя сокращение излишней щедрости пенсионных выплат в рамках PAYG, увеличение возраста выхода на пенсию (наиболее эффективная, но и самая болезненная мера). По этому пути пошли Франция и Германия. Второй подход - ослабление "социального контракта": постепенная передача ответственности за предоставление пенсии от государства гражданину, создание налоговых льгот для добровольных пенсионных накоплений (Швеция). Здесь главная проблема - степень обязательности пенсионных взносов в частные пенсионные фонды. Без жёсткой обязательности таких взносов, какая существует, например, в Швейцарии, либо без серьёзных налоговых стимулов, подобных тем, что действуют в США, новые пенсионные системы развиваются медленно (Испания, Италия).

Третий подход - "освобождение активов" - имеет целью повысить доходность пенсионных накоплений путём снятия ограничений для вложения средств в рамках пенсионных схем "второй" и "третьей опоры". Так, в Бельгии в 1999 году отменена обязательность по инвестированию 15% активов в государственные ценные бумаги, разрешено для депозитарных услуг привлекать организации - в т.ч. банки - в любой из стран Евросоюза. Возможно, именно благодаря такой политике Бельгии лидирует по доходности пенсионных активов. В Дании и Португалии с 1998 года значительно расширены возможности инвестирования в акции. В Испании пенсионным фондам разрешено до 20% активов передавать для управления иностранным компаниям.

Наконец, четвёртый подход, который можно назвать полномасштабной пенсионной реформой, включает дополнение PAYG системами, финансируемыми за счёт рыночных механизмов (Венгрия, Польша, Италия, Швеция, ряд стран Латинской Америки). Преимуществами такого подхода является системность и ясность в отношении цены реформы. Во многих странах до сих пор действует только традиционная система PAYG, и совсем не используется инвестирование пенсионных активов (Греция, Франция). Для таких стран открывается возможность (либо не остаётся шансов) начать реформу "с чистого листа". Любые варианты новой системы, как правило, связаны с отчислением рабочими части своей зарплаты в частные пенсионные фонды. Степень обязательности отчислений может быть различной. Например, в Венгрии для тех, кто имеет рабочий стаж, перечисление средств в частный пенсионный фонд осуществляется на добровольной основе, но для начинающих трудовую карьеру такие взносы обязательны. В Чехии и Словакии подобные отчисления добровольны, а в Швеции, Австралии и Чили - обязательны. В таблице 1 приведены данные о существующих в европейских странах пенсионных системах, которые в разной степени используют все три "опоры".

Таблица № 1

Обзор пенсионного рынка Европы

Условные обозначения:

Д – доминирующая;
П – имеет промежуточное положение;
С – сравнительно слабая.

Источники: Salomon, Smith, Barney, Merrill Linch.

Пенсионная система и рынок капитала

Средства пенсионных накоплений инвестируются на долгий срок и, как правило, не могут быть изъяты. Кроме того, объём активов этих "длинных денег" весьма значителен. Сумма накопленных активов частных пенсионных фондов во многих странах весьма внушительна и сравнима с их ВВП (см. таблицу 1). Неудивительно, что доля частных пенсионных фондов в акционерном капитале весьма велика. Например, в Великобритании она составляет 34%, в Ирландии - 29%, в США 28%, в Голландии - 13%, в Дании - 11%. Интересно, что, согласно международной статистике, увеличение государственных пенсионных расходов "подавляет" рынок капиталов: чем они выше, тем ниже капитализация рынка. Для Великобритании, США и Австралии, где государственные пенсионные расходы составляют порядка 5% ВВП, капитализация рынка достигает соответственно 110%, 90% и 65% от ВВП этих стран. Напротив, для стран, где доля государственных расходов на пенсионные выплаты велика - Италии (17% от ВВП), Испания (12%) Австрия (10%) капитализация рынка едва превышает 20% ВВП. Очевидно, что решение дилеммы в безотлагательном и массированном создании финансируемых пенсионных схем.

Практически во всех зарубежных странах активно обсуждается или уже реализуются меры по совершенствованию их пенсионных систем. Важно отметить, что в каждом случае эти реформы абсолютно уникальны, рассчитаны на определённый уровень развития экономики, степень прозрачности рынка капиталов, учитывают уровень образования населения и искушённость граждан в деятельности на фондовом рынке. Так, в Германии сохраняется щедрая система PAYG. Но одновременно для постепенного замещения системы "первой опоры" вводится 4% отчисления в частные пенсионные институты (с переходом от добровольных взносов к обязательным). В Швеции введено обязательное отчисление 2,5% зарплаты для капитализации накоплений; предоставлены широкие возможности для инвестирования накапливаемых средств, для минимизации издержек при инвестировании создано Управление дополнительного пенсионного обеспечения (Premium Pension Authority - PPA), которое выступает как брокер и передаточный пункт для перечисления взносов в управляющие компании. В Великобритании для расширения дополнительного пенсионного обеспечения работников с низкой зарплатой и "самозанятых" гражданам вводятся "пенсии для акционеров". Опыт Великобритании с её крупнейшим в Европе "пенсионным рынком" заслуживает отдельного рассмотрения (см. статью в этом номере "Эксперта" "Велика Британия пенсионной системой").

Что получается в России

До вступления в силу новых пенсионных законов в России действовала простая система: из 35,6% единого социального налога, которым облагалась заработная плата, 28% поступали в Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР). Из этих средств и выплачивалась пенсия (как известно, со всё большим трудом). Иного нельзя было ожидать от этой типично "сизифовой" системы (по международной классификации - PAYG или "первая опора").

Что же мы получили в результате принятия законов по пенсионной реформе? Единый социальный налог остался тем же. Взносы в ПФР (в среднем условно те же 28%) разделены на три части. 14% направляются в федеральный бюджет и используются для выплаты "базовой" государственной пенсии. От 8% до 12% зарплаты подлежат уплате на "страховую часть трудовой пенсии" в зависимости от возраста, причём молодёжь платит минимум, а чем человек старше, тем он платит больше. Из этих денег выплачиваются пенсии, размер которых определяется в зависимости от стажа работы и размера заработной платы. Причём эти активы не инвестируются, а подлежат выплате сегодняшним пенсионерам. От 2% до 6% зарплаты взимается для формирования "накопительной части трудовой пенсии" (здесь минимум платят самые старшие граждане). Эти средства должны накапливаться и инвестироваться в соответствии с отдельным законом, принятым пока в первом чтении. Согласно проекту, до 2004 года частные пенсионные фонды к этим средствам не допускаются, их управлением занимается узкий круг избранных управляющих компаний. К проекту об инвестировании средств мы ещё вернёмся. Но прежде рассмотрим - с учётом мирового опыта и, конечно, здравого смысла -уже сформированную новую российскую пенсионную систему в целом.

Прежде всего, удивляет сохранение запредельно высокого единого социального налога. Известно, что высокий уровень налогов провоцирует уклонение от них. В российских же условиях этот социальный налог просто "самоедский", поскольку заставляет уводить зарплату "в тень", разрушает собственную базу. Принимая во внимание, что и взносы на страховую часть трудовой пенсии (8%-12%), и взнос в федеральный бюджет (14%), подлежат выплате "с колёс" сегодняшним пенсионерам, можно утверждать, что у нас сохраняется преимущественно система "солидарности поколений" (PAYG). Причём теперь эта "первая опора" значительно ослаблена (снижены отчисления), и, смеем утверждать, несправедлива. Дело в том, что вся тяжесть переходного периода возложена на старшее поколение, которое в полтора раза больше молодёжи платит в страховую часть, да ещё 2% в накопительную часть, выгод от которой не получает. Более льготный налоговый режим для молодёжи просто разрушает базовый принцип системы "солидарности поколений". Из-за уменьшения собираемости реальная гарантированная минимальная пенсия будет ещё меньше.

Обратим внимание на расплывчатость норм относительно обязательств государства по выплате пенсий. Полномочия по установлению размера пенсий делегируются правительству, а потому рассчитать сегодня будущую пенсию просто невозможно. Аргументы о трудности таких расчётов несостоятельны. Мы знаем, что в современных пенсионных системах обязательства государства установлены законом. Да и вряд ли справедливо возложение на граждан конкретных обязанностей без предоставления столь же чётких прав.

Новое российское пенсионное законодательство представляет государственные пенсии как результат "пенсионного страхования". Международный опыт свидетельствует: понятие "страхование" к государственному обеспечению не применимо в принципе. И дело не только в том, что страхование предполагает чёткие права и обязанности сторон (чего, как мы убедились, нет). Страхование, даже если оно обязательно в силу закона, подразумевает договорные отношения. Между тем, предоставление государством пенсии есть его конституционная обязанность во всём мире, в т.ч. и в России. Произошедшая в новых законах подмена понятий противоречит пункту 1 "ж" ст.72 Конституции Российской Федерации. Кстати говоря, согласно этой конституционной норме социальное обеспечение отнесено к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов, что новая пенсионная система полностью игнорирует.

Декларированное выделение из 28% пенсионных взносов 14% на "страховую часть трудовой пенсии", по существу, ничего не меняет в прежней системе, поскольку эти средства, как и прежде, не попадают на рынок капитала. Здесь "реформа" свелась к перекладыванию средств из одного кармана ПРФ в другой. Поэтому никакой "второй опоры" в российской пенсионной системе не создаётся.

Условия для "третьей опоры" нашей пенсионной системы, вроде бы, должен создать проект закона "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации". Можно сказать, что этот проект является основным во всём "пакете", поскольку в нём заложен главный интерес разработчика и лоббиста - Пенсионного фонда Российской Федерации. Согласно проекту средства накопительной части трудовой пенсии объявляются собственностью государства и передаются в управление ПФР. Последний как представитель собственника получает право распоряжаться этими деньгами, передавая их избранным на конкурсной основе управляющим компаниям. Граждане имеют право выбрать "инвестиционный портфель" (хотя что это такое проект не разъясняет), а в будущем - и инвестиционную компанию. Предлагаемый ПФР "портфель" имитирует свободу выбора, но возлагает на гражданина ответственность за этот выбор. Окончательное же решение о переводе активов в инвестиционную компанию принимает ПФР. Отметим, что нигде в мире чиновнику не позволено принимать решение о выборе инвестиционной компании за гражданина. В тех странах, где взносы в частные пенсионные фонды являются обязательными, такое решение принимает либо сам гражданин (Великобритания, Швеция, Чили), либо спонсор-работодатель (Австралия).

Возможность передать накапливаемые средства в один из негосударственных пенсионных фондов проект фактически закрывает, относя это к некоему будущему закону. ПФР не отягощён никакими определёнными обязательствами по выплате пенсий из "накопительной части". Сказано только, что право на выплаты из этих денег гражданин получает только по достижении пенсионного возраста. Хитрость в том, что размер выплат будет определяться делением накопленной суммы на число месяцев - так называемый "срок дожития", который устанавливается и изменяется отдельным законом.

В российских условиях передача государственному учреждению фактически прав собственника пенсионных накоплений приведёт к самым печальным последствиям. Во-первых, общеизвестно: государство плохо управляет бизнесом, чиновник вороват. Проект же допускает продажу активов ниже, а приобретение - по цене выше рыночной стоимости (пп.9 ст.13). Принципы разумности и предусмотрительности при управлении в проекте не упоминаются вовсе. Расходы же ПФР на собственную деятельность ничем не ограничены (п.4 ст.16), а определить эффективность его затрат будет невозможно. Система и размер оплаты услуг управляющей компании и специализированного депозитария (до 0,9% и 0,1% средней стоимости чистых активов вне зависимости от их размеров) не создают стимулов для эффективного управления. Создание монопольного (вопреки зарубежному опыту) депозитария создаёт условия для роста издержек, облегчает для ПФР манипулирование рынком (об этом речь ниже). Требование о страховании профессиональной ответственности управляющей компании находится за гранью разумного: это, по сути, страхование бизнеса, которое не даёт гарантий, но лишь увеличивает издержки. Вводимая проектом система административного контроля неэффективна, т.к. это попытка заставить одного чиновника следить за другим, имеющим доступ к миллиардам долларов.

Во-вторых, предлагаемая система дезорганизует фондовый рынок России, создавая на нём административную монополию. ПФР от лица собственника заключает договоры с ограниченным числом управляющих компаний (по словам замминистра Минэкономразвития Михаила Дмитриева, таких будет всего 5-6). Эти компании будут полностью зависеть от ПФР, который обладает административно-монопольным положением - перезаключает договора, манипулирует текущими обязательствами управляющих компаний и т.д. Пенсионный фонд РФ, получающий право определять голосование по акциям, которые находятся в управлении этих компаний, имеет возможность манипулировать и политикой акционерных обществ, и собственностью на них. Каждая из подчиненных ПФР управляющих компаний может иметь до 10% акций одного эмитента. Достаточно руководителю ПФР передать свою просьбу в 6 "своих" управляющих компаний, чтобы получить при голосовании в АО большинство. Принимая же во внимание огромные и постоянно растущие (на 1,75% ВВП в год) активы пенсионных накоплений, ясно, что ПФР превратится в монополиста на фондовом рынке России, и уже через несколько лет сможет контролировать львиную долю этого рынка. А это грозит разрушительным воздействием на весь фондовый рынок страны и новым переделом собственности.

Разработчики проекта утверждают, что в качестве примера они взяли самый передовой опыт - новую пенсионную систему Швеции. В том, что это не так, убеждает сравнительный анализ этих двух систем (Таблица 2). Коротко говоря, в российском проекте система вроде бы та же, но она вывернута наизнанку и перевернута вверх ногами во всём главном - начиная с целей системы. Для возвращения в "нормальное" положение проект следовало бы принципиально переработать, поставив в качестве цели защиту интересов граждан. А для этого следует запретить ПФР принимать за граждан решения об инвестировании их средств и выборе управляющей компании, безотлагательно включить в систему частные пенсионные фонды, заменить конкурсы для выбора управляющих компаний на постоянно действующую систему публичного предложения со стороны ПФР. Тогда любая управляющая компания, которая отвечает установленным требованиям, сможет присоединиться к управлению активами, как это происходит в Швеции, где этим занимается более пятисот управляющих компаний.

Попробуем подвести итоги. Они неутешительны, поскольку, как показал проведённый анализ, реформа пенсионной российской системы свелась к косметическим изменениям старой системы, и введением новаций исключительно в интересах ПФР и нескольких избранных компаний. В результате проблемы "сизифовой" системы "первой опоры" государственных пенсий лишь усугубятся. Возможные три "опоры" пенсионной системы железной хваткой ПФР сведены фактически в одну, подчинённую Пенсионному фонду России. Вместо более устойчивой системы мы получаем весьма шаткую конструкцию. Мифологического наименования ей не подобрать: какой уж тут Икар! Разве что баба Яга в ступе - если и полетит, то только в для пользы чиновника-Кощея. Короче говоря, российская пенсионная реформа это пока легенда. Но начинать настоящую надо - и безотлагательно.

Таблица 2.
Сравнительный анализ пенсионной системы Швеции с пенсионной системой России