Председательствует

Председательствующий. Доброе утро! Уважаемые коллеги, я просил бы для начала проверить все ли у нас в порядке с техникой для перевода. Это касается, видимо, пока наших иностранных партнеров.

И далее. Я думаю, что мы с вами можем продолжить проведение нашей конференции. Я хотел бы напомнить, что вчера, как представляется организаторам этой конференции, состоялась очень интересная дискуссия, весьма и весьма актуальная для России тема. Это и распределение полномочий между уровнями власти, и анализ достаточности ресурсов, полномочий для местных властей в Российской Федерации, и анализ законодательства в этой области.

Также во второй половине дня вчера был рассмотрен очень серьезный вопрос, тем более в преддверии принятия бюджета на 2002 год: как можно эффективно реализовать свои полномочия органам местного самоуправления на основе тех финансовых механизмов и принципов межбюджетных отношений, которые существуют в Российской Федерации.

Сегодня в первой и второй половине дня весь день посвящен очень конкретной, любимой нашей душе теме – это механизмы контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Тема на самом деле очень важная. Если мы хотим соответствовать вызовам времени по-настоящему содержательно, то мы должны ответить на этот вопрос: как же может отвечать местная власть за свои действия? И, видимо, здесь предстоит нам посмотреть на эту проблему более широко, нежели чем привычное нам административно-командное видение этой проблемы.

Еще одно замечание. Вчера, когда мы обменивались и своими впечатлениями об итогах прошедшего дня, участникам конференции показалось, что времени для дискуссии, ответов на вопросы оказалось недостаточно. Участники конференции были весьма активны, за что мы признательны. И, нам кажется, живая дискуссия – это то, ради чего мы здесь собрались.

Поэтому я прошу всех выступающих соблюдать заявленное время для выступлений, и тогда мы с вами сможем плодотворно обсудить темы в свободной дискуссии. Спасибо.

Я предоставляю первое слово господину Чибисенкову Валерию Сергеевичу, заместителю руководителя Департамента местного самоуправления Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политике Российской Федерации. Прошу.

Чибисенков В.С. Уважаемый господин председатель, члены президиума, уважаемые коллеги!

Вопросы контроля и механизм контроля за деятельностью органов местного самоуправления, безусловно, является важным и, наверное, очень своевременным с точки зрения выявления реальных механизмов контроля, что контролирует, в каком объеме и в какой степени.

В последнее время в связи с трудной ситуацией в различных регионах Российской Федерации, особенно в области электроснабжения, жилищно-коммунального хозяйства, водообеспечения, энергообеспечения и так далее поступают очень много критических замечаний. И в прессе, и в письмах к нам, и по телевидению очень часто можно слышать явное недовольство и даже стремление сказать то, что местное самоуправление не справляется, что оно не нужно, что необходим государственный механизм в управлении жилищно-коммунальным хозяйством, который был бы чисто административным и с точки зрения некоторых политических деятелей, представителей партий… Вчера, например, Жириновский сказал, что вообще нужно назначать губернаторов, это будет самый лучший вариант, а постепенно можно будет назначать, и такие точки зрения уже высказываются, и глав администраций, и руководителей органов местного самоуправления. Я думаю, что вот эта критика и стремление как бы ввести сверху контроль над всем тем, что происходит, наверное, связано в какой-то степени с восстановлением властной вертикали. Все это правильно, но, с другой стороны, вот за те короткие… в августе этого года будет шесть лет с момента принятия закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», за этот короткий период времени в историческом плане и для такой огромной страны как Россия, ведь немало было сделано для развития, для становления и развития местного самоуправления, для развития местной демократии.

В то же время, естественно, предстоит еще очень много сделать. Но это не значит, что этим не нужно заниматься и что местное самоуправление не имеет будущего и перспектив в Российской Федерации.

Парламентские слушания, которые состоялись где-то в конце прошлого года и в начале этого года прекрасно обсуждали многие аспекты деятельности органов местного самоуправления, которые сейчас, вот на этой конференции, рассматриваются. И председатель Комитета по местному самоуправлению Владимир Семенович Мокрый, я цитирую, сказал буквально, что, к сожалению, мы еще очень мало сделали для действительного становления реального метода самоуправления в Российской Федерации.

Есть положительные примеры, безусловно, возьмите Новгородскую область, многие другие, но есть отрицательные примеры – возьмите, например, тот факт, что опыт Новгородской области мало кто знает в Российской Федерации. Недавно были мы в городе Воскресенске в связи, так сказать, с предстоящими… с новыми выборами Главы администрации города Воскресенска, они ничего не знают о, скажем, положительном опыте работы Новгородской области в области развития местного самоуправления и создания адекватной бюджетно-финансовой базы.

Когда мы говорим о контроле, то нам представляется, что есть как бы два пути что ли - это федеральный контроль, который может осуществляться по следующим направлениям деятельности органов местного самоуправления - реализация органами местного самоуправления конституционных прав граждан в части здравоохранения, образования, обеспеченности жильем, достижениями культуры, безопасности, благоприятной окружающей среды, социальной поддержки занятости населения, исполнение отдельных полномочий Российской Федерацией, возложенных на органы местного самоуправления, соблюдение законности в деятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, федеральный контроль может охватывать практически всю деятельность органов местного самоуправления, потому что когда мы говорим о ЖКХ – это тоже, фактически, важнейшая область деятельности государства, жизнеобеспечения населения, потому что без этого просто-напросто нормально жить невозможно.

Контроль может осуществляться как структурами Президента Российской Федерации, как гаранта конституционных прав граждан, в том числе полномочными представителями Президента в федеральных округах, прокуратурой, которая осуществляет общий надзор за общим соблюдением законодательства, судами, федеральными, отраслевыми, надзорными органами, при этом контроль будет неэффективен без применения санкций, внесения протестов, предписаний, признанием судами актов органов местного самоуправления противоречащими законодательству, досрочное прекращение полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, сокращением установленных сроков судебного разбирательства.

И второй путь, который мне представляется наиболее эффективным, потому что, учитывая размеры наши страны, контролировать деятельность органов местного самоуправления, а сейчас их насчитывается 12 тысяч, скажем, из центра или даже представителям Президента в федеральном округе, вряд ли реально и на 100 процентов эффективно. Я бы, например, пошел по пути Швеции. Их опыт… Швеции, Финляндии как раз показывает, что наиболее эффективным как механизмом контроля за деятельностью органов местного самоуправления является представительный орган власти местного самоуправления. По нашему закону об общих принципах представительный орган власти, местного самоуправления обязателен. Без этого нет местного самоуправления.

Более того, в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления, согласно нашему федеральному закону, находится следующее: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования. Я бы даже сказал, не предметы ведения, потому что предметы ведения - весьма растяжимое понятие, я бы сказал, компетенция, функции.

Можно даже вернуться в каком-то смысле к закону 1991 года, где были четко расписаны функции местного самоуправления. И под эти функции им выделялись средства и, естественно, можно проконтролировать постатейно.

Далее. Утверждение местного бюджета и отчет о его исполнении. Когда представительный орган власти принимает этот бюджет, он постатейно может его контролировать. Администрация органов местного самоуправления, скажем, Швеции не может практически начинать действовать без решения местного совета. То есть представительного органа местного самоуправления.

Далее. Принятие планов и программ развития муниципального образования и утверждение отчетов об их исполнении, установление местных налогов и сборов. То, о чем мы много говорим и у нас не очень хорошо с этим, это получается. Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Собственность, правда, отягощает, это бремя. Многие муниципальные образования стремятся побольше набрать этой собственности. Но потом приходится тратить большие деньги на ее содержание.

То есть собственность должна быть, эффективно использоваться. Только такую собственность и следует, наверное, принимать в актив муниципальных образований, ставить на баланс.

Шестое. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

И, наконец, представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

Я думаю, если вот этот механизм будет задействован, то мы сможем решить вопросы как, скажем, бюджетно-финансовой самостоятельности органов местного самоуправления или адекватности к бюджету. Ведь, в основном… вы знаете, что бюджетов нет, есть только сметы, спускаемые из органов госвласти в субъекты Федерации. О какой самостоятельности можно говорить в этом случае?

И последнее. У меня время заканчивается. Вот, если посмотреть внимательно федеральный закон, в статье 4, 4 и 5, то здесь видно, что у органов госвласти Российской Федерации и органов госвласти субъектов Российской Федерации полномочий в области местного самоуправления больше, чем достаточно, для реального контроля над деятельностью органов местного самоуправления.

Важно разделить функции четко, выделять соответствующие финансовые средства и действовать строго в рамках закона.

Не секрет, что у нас общефедеральное правовое поле частенько нарушается. Это тоже мешает деятельности органов местного самоуправления. Низкая правовая культура населения тоже мешает деятельности органов местного самоуправления.

Не случайно мы в министерстве в декабре 1999 года подготовили и утвердили на Правительстве новую Программу федеральной государственной поддержки местного самоуправления.

Такая программа крайне необходима. Правда, мы сейчас испытываем трудности с ее финансированием. Пока есть финансирование на этот год, на следующий год не известно: будет или нет, но мы надеемся, что оно будет.

С нашей точки зрения, сейчас очень важна информационная поддержка органов местного самоуправления, обучение кадров органов местного самоуправления, научно-методическая работа. Постепенно вот это вот информационное количество перерастет в необходимые качества. Без этого трудно будет достичь положительных результатов.

Большое спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Валерий Сергеевич. Мы послушали мнение профильного министерства.

А теперь я приглашаю на трибуну Луиса Роппе первого заместителя Председателя Институционального Комитета Палаты местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы. Представитель Бельгии.

Пожалуйста, господин Роппе.

Г-н Роппе Л. Поэтому у нас нет структуры федерального правительства. У нас есть только федеральные законы. Но сейчас все это меняется, это также будет регионализировано с тем, чтобы каждый регион мог принимать законы относительно системы местного управления.

Размеры муниципалитетов на севере и на юге различаются. На севере они крупнее, на юге меньше, по французскому образцу.

Для того, чтобы упростить отношения между федеральным и региональным правительством, потому что наше центральное правительство…

Потому что у нас между ними есть еще провинциальный уровень, то есть провинции. На севере во Фландрии есть пять провинций. И пять провинций на юге. И в Брюсселе также существуют провинциальные структуры. У них есть общие полномочия, у них есть также избранные советы и избранные органы исполнительной власти.

Работа и связи между различными муниципалитетами координируются постольку, поскольку у них именно есть функции по контролю и наблюдению за деятельностью таковых. Муниципалитеты, коммуны мы их называем, строятся таким же образом и у них есть такие же полномочия.

Очень маленькие муниципалитеты имеют одинаковые полномочия с полномочиями больших городов таких, как Гент. Каким образом муниципалитеты, структура муниципалитетов строится? Каждые шесть лет проводятся местные выборы и избирается совет.

В зависимости от размера города советы различны по своей численности. Выборы проходят по партийным спискам, аналогичным тем спискам, по которым проходят выборы в национальных масштабах. С этим, после того, как советы избраны большинством в совете, абсолютное большинство бывает редко в советах, но, тем не менее. Затем, большинством, партийное большинство в совете предлагает кандидатуру мэра. И затем мэр назначается королем.

Король, вы сами понимаете, играет лишь протокольную функцию, потому что по существу назначение этого кандидата происходит на основании решения Правительства. Таким образом, мэр не избирается напрямую, как вы понимаете, а мэр выдвигается, кандидатура мэра выдвигается партией большинства в совете. И кандидаты, как правило, это руководители различных партий, которые представлены в совете.

Затем, создается, так называемый, колледж мэров и старейшин-"олдерменов". В моем городе 17 тысяч человек, у нас 39 членов совета и 8 членов такой коллегии старейшин, плюс к этому мэр. Общая численность такого совета 9 человек. Затем, различные гражданские служащие составляют секретариат.

Мэр председательствует в совете и в этом колледже или в совете старейшин. Важно отметить, что исполнительный орган, то есть вот эта коллегия старейшин – это исполнительная власть. И, кроме того, я должен подчеркнуть, что, таким образом, это коллегиальный орган.

У мэра есть определенные полномочия, которые отличаются от полномочий совета, например, правопорядок, полиция, пожарные команды. Это конкретные обязанности мэра и полномочия мэра соответственно.

Со средних веков сохраняется традиция, по которой совет избирает еще один совет, который отвечает за вопросы социального, как мы говорим, благосостояния или социального вспомоществования. То есть все вопросы, вязанные с социальной жизнью, они решаются этим советом.

По бюджету проходит голосование. Откуда мы получаем деньги?

Во-первых, местные налоги. Скажем, на кошек, на собак мы вводим, затем на мощность двигателей. Это лишь несколько примеров того, что мы облагаем налогом.

Есть также и федеральные налоги. Например, на собственность, на личный доход. Есть федеральные налоги, и муниципалитет может добавить свой процент к этим федеральным налогам. Например, 10 или 6 процентов в дополнение к федеральному уровню налога.

Затем различные муниципальные службы оказывают различные услуги. То есть они распределяют газ, электричество, воду. Причем у муниципалитетов монополия даже на распределение электричества, газа и воды. Но, видимо, эта монополия скоро кончится.

И в соответствии с определенными критериями создается Фонд коммуны. И содержание этого фонда используется исходя из различных потребностей, которые возникают. Например, если мы видим, что у человека не хватает доходов, то он может рассчитывать на помощь из коммунального фонда.

Есть, кроме того, Фонд инвестиций для конкретных капиталовложений. Опять же здесь существуют определенные критерии, в силу которых средства из этого фонда могут направляться на те или иные нужды.

Затем важным источником доходов или поступлений – это очень интересный капиталистический способ – примерно 150 лет тому назад муниципалитеты между собой создали банк, совместный банк муниципалитетов. Этот банк предоставляет займы. Причем процентная ставка значительно ниже, чем ставка других банков. Эти займы предоставляются только лишь муниципалитетам. Раньше этот банк назывался банком муниципалитетов. И муниципалитеты имели 100 процентов акций в этом банке. Но по истечении времени этот банк оказался открытым и для других жителей, не только для муниципалитетов, то есть различные предприниматели начали пользоваться услугами этого банка. Сегодня это третий по величине банк в Бельгии.

Затем этот банк вступил в союз с французским муниципальным банком. Они объединили свои активы, и они стали котироваться на бирже. Затем они часть своих активов продали. Но тем не менее он продолжает котироваться на бирже. И должен сказать, что котируется он хорошо. И в настоящее время примерно 15 процентов этого нового объединенного банка, который называется «Дексиа», сохраняется под контролем муниципалитетов. По сути дела, муниципалитеты контролируют большинство, большую часть этого основного капитала, составляющего 15 процентов первоначального объема средств в распоряжении того объединенного банка, о котором я говорил.

Кроме того, существует страхования компания, которая тоже была создана муниципалитетами. И страхование осуществляется не только различных муниципальных объектов, но и граждане могут воспользоваться страховыми услугами. Таким образом, вы видите, что здесь структура поступлений довольно-таки сложная.

Важно отметить кроме этого существование различных услуг, которые предоставляются на межмуниципальной основе. Например, как здесь уже отмечалось, если существует какая-то маленькая деревня, этой деревне трудно предоставлять услуги своим жителям на том же уровне, на котором услуги предоставляются в городах, то, например, скажем, по переработке отходов или по распределению электричества, тогда руководство этой деревни вступает в какие-то отношения с другими муниципалитетами. Или же, скажем, образование. Скажем, нет никаких законодательных препятствий для того, чтобы тот или иной город создавал свой университет или же строил и содержал больницы. Кстати, самые крупные госпитали в Бельгии это больницы, госпиталя, которые принадлежат муниципалитетам. Затем существуют различные компании, которые занимаются переработкой отходов, это тоже муниципальные учреждения.

У нас в различных школах и больницах в нашем городе с 17 тысячами населения 2,5 тысячи, как мы называем, гражданские служащие. Это включает в себя персонал не только муниципалитетов, но как я уже сказал, различных предприятий, занимающихся предоставлением служб и прочее, прочее. Во Фландрии 308 таких муниципалитетов.

Существуют определенные объединения функционального характера на базе взаимодействия между муниципалитетами и региональными органами руководства. Скажем, они создают свои объединенные транспортные компании. И такого рода смешанные компании, они оказывают услуги населению.

Еще одним важным вопросом в данном контексте является управление недвижимостью. Это вопрос очень важный. И речь идет не только о государственной собственности, но и о частной собственности в городе. Потому что муниципалитет может покупать и может продавать землю, и есть определенные моменты в жизни, когда идет развитие строительства в том или ином районе, и муниципалитет может купить эту землю, затем после строительства дорог он может перепродать эту землю. И таким образом поступления от этой сделки опять же получаются муниципалитетом.

Теперь более конкретно относительно надзора и контроля. Контроль и надзор осуществляется региональными правительствами, а иногда также и руководством или правительством провинции. Прежде всего, законность решений муниципалитета контролируется, законность. Это соответствует Европейской хартии. Но в Бельгии кроме того существует и странный нюанс, осуществляется также контроль за соответствием решений муниципалитетов общественным интересам. Об этом речь не идет в Хартии, но тем не менее у нас такова практика. И вы сами понимаете, что эта функция очень редко применяется. Почему? Потому что здесь очень много субъективных мнений может быть, потому что всегда может возникнуть вопрос: почему этот орган управления или орган власти считает, что это не соответствует интересам населения. Очень трудно здесь найти аргументацию для того, чтобы доказать ту или другую сторону зрения. Но для этого существуют административные суды. И любой гражданин, любой гражданский служащий может обратиться в административный суд со своей жалобой.

Важно также, что существует личная ответственность мэра и старейшины за осуществление своих исполнительных функций. Если мэр или старейшина нарушил эти свои обязанности, то, скажем, коррупция, преступление совершил он, то тогда, опять же, суд принимает решение.

Затем взаимоотношения, сотрудничество между коммунами очень развито в Бельгии. И в особенности это очень важно для малых коммун. И другим аспектом является наша ассоциация, это добровольная ассоциация между различными городами, крупными и малыми городами. Все муниципалитеты являются членами этой ассоциации и эта ассоциация сильная, она защищает интересы местных органов управления, она проводит лоббистскую деятельность в различных органах правительства, на различных уровнях. Она, кроме того, предоставляет консультационные услуги различным органам, муниципалитетам и прочее. Она помогает людям, она проводит обучение, подготовку персонала.

Два или три года тому назад мы заключили пакт. Пакт был заключен между центральным региональным правительством и местным правительством. И этот пакт определил характер взаимоотношений между ними в будущем, потому что каждый раз когда выражалось неудовольствие законом или когда в области финансов не все было так как всем бы хотелось, то возникали конфликты. Поэтому в этом пакте были определены полномочия тех или иных органов власти. И мы решили заключить этот пакт для того, чтобы четко определить на будущее возможные пути разрешения различных споров. И ассоциация, естественно вполне, это организация, в которой представлены региональные органы, администрация, как местная, так и региональная, и этот орган, он предоставляет консультативное обслуживание различным органам управления.

Естественно, внутри всегда бывают споры между центральным правительством по различным вопросам, связанным с полномочиями и с различиями органы власти на более низком уровне. И вопрос заключается в чем? Как четко определить границы этих полномочий? Каким образом предусмотреть делегирование власти? Конечно, власть – это источник коррупции, как говорят англичане, поэтому необходимо распределить эту власть между как можно большего числа инстанций для того, чтобы, когда власть не абсолютная, то тогда и коррупция, и угроза коррупции не велика. Поэтому у нас больше вопросов решается на основе консенсуса между различными органами власти. Но процесс этот постоянно развивается, мы находимся в процессе постоянной эволюции, также как и вы в России. И если мы можем чем-то вам помочь, я буду очень рад это сделать, но я желаю вам большого успеха в вашей эволюции, в развитии ваших органов местной власти.

Председательствующий. На самом деле удивительно, но в весьма коротком выступлении вы успели рассказать и об очень интересной структуре властей в Бельгии, рожденной веками. Рассказать о том, чего у нас на самом деле, что мы рассчитываем получить вскорости, о том, как решаются споры. Эта база административные суды - очень важная вещь, мне кажется, она относится уже к компетенции судебной реформы в Российской Федерации. И вот очень интересная идея прозвучала о заключении некого документа между местными властями, если это возможно, скажем, в России, и между центральной властью. Мы об этом серьезно подумаем, мне кажется, что это опыт очень-очень хороший. Спасибо вам большое.

Я предоставляю слово господину Замотаеву Андрею Александровичу, начальнику отдела по проблемам местного самоуправления главного территориального управления Администрации Президента Российской Федерации.

Прошу обратить внимание, что на сегодняшний день в Российской Федерации во власти президентской это главный и самый высоко ранжированный человек. Прошу любить и жаловать. Андрей Александрович Замотаев.

Замотаев А.А. Спасибо за столь роскошное представление. Я думаю, что все-таки в России достаточно много весьма и весьма высоко квалифицированных людей, знающих местное самоуправление, здесь вот в этом президиуме сидят люди, мягко говоря, далеко не последние в этом ряду. Тем более приятно слышать такие комплименты от них.

Тема нашего сегодняшнего заседания – государственный контроль. Но, во-первых, позволю себе несколько крамольный вопрос. А может мы вообще зря это обсуждаем, может, не нужен никакой государственный контроль. Достаточно популярная, между прочим, позиция, которая аргументируется примерно в таком плане, что вот местное самоуправление у нас от государства отделено, так чего там можно контролировать? Они сами там внутри себя пускай и варятся. Тезисы, которые нанизаны на некоторое поверхностное такое прочтение Конституции Российской Федерации, а потому не просто не верное, а принципиально не верное.

Ну, во-первых, местное самоуправление – это элемент российского государственного устройства, хотя бы с той точки зрения, что оно гарантируется главным правовым актом Российской Федерации – Конституцией.

Во-вторых, в Конституции нет нормы весьма популярной, которую воспроизводит часто публицист, что местное самоуправление отделено от государства. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, дословно говорит статья 12 Конституции Российской Федерации. Это означает только то, что нельзя назначать, снимать, так сказать, произвольным образом должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти. Поэтому говорить о государственном контроле не только можно, но и должно, и государственный контроль – это структура, которая существует в государстве, которая обязана соблюдать законы, это опять-таки норма Конституции Российской Федерации, это совершенно нормальное требования, поэтому, я думаю, что как раз тема достаточно нормальна, актуальна.

Но тут сразу возникает следующий вопрос. Что контролировать, в каких пределах контролировать? На этой конференции, не только на этой конференции регулярно поднимается вопрос, совершенно справедливый, о том, что контролировать можно только то, что та или иная структура, то или иное должностное лицо обязано делать. Для этого нужно разграничение предметов ведения и полномочий. Для этого нужно, чтобы каждая структура, каждый орган местного самоуправления имел четкий перечень собственных полномочий, за который, собственно, он и должен нести ответственность. Вот, с моей точки зрения, первая часть проблемы государственного контроля и вообще, более широко, просто контроля, поскольку контроль может быть, естественно, не только государственным, как вы сами понимаете, эта проблема разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти, а их у нас 3 в России: федеральной, региональной и муниципальной и разграничение предметов ведения полномочий внутри муниципалитета между различными органами местного самоуправления, между различными должностными лицами местного самоуправления. Проблема разграничения между уровнями власти, это проблема, в первую очередь, федеральная, эта проблема должна решаться на уровне федерального законодательства. Вторая проблема, это проблема, которая может быть решена вполне и достаточно часто решается не плохо на уровне уже уставов муниципальных образований, внутренняя проблема муниципалитетов.

Теперь все-таки каковы пределы государственного контроля? Потому что достаточно часто у нас государственный контроль воспринимается как такие необъятные полномочия органов государственной власти по принятию решений по существу за муниципалитеты, то есть, такой контроль в режиме начальник-подчиненный. Так вот местное самоуправление не есть структура, подчиненная государственной власти. Вот об этом как раз говорит статья 12 Конституции. Есть и достаточно четкие, по-моему, формы Европейской хартии местного самоуправления, документ, который России ратифицировала и в силу этого он является неотъемлемой частью российской правовой системы, причем частью весьма и весьма высокой.

Как вы знаете, международные обязательства обладают приоритетом у нас, международные обязательства России обладают приоритетом над нормами законов, то есть в иерархии правовых актов Европейской хартии местного самоуправления стоит сразу же за Конституцией Российской Федерации, все законы, в том числе и федеральные конституционные законы должны ей соответствовать. Хотя есть, конечно, некоторая правовая коллизия, поскольку ратификация международных договоров проходит по процедуре обычного федерального закона, а федеральный конституционный закон вроде бы предполагает более серьезное одобрение со стороны федерального парламента. Но, тем не менее, из Конституции, с моей точки зрения, следует именно так.

Так вот, Европейская хартия местного самоуправления говорит, что, там называется административный контроль, ну, тут есть еще некоторые нюансы перевода, так вот, что административный или государственный контроль, он может и должен осуществляться, но он должен осуществляться за законностью, во-первых.

А, во-вторых, он должен осуществляться за целесообразностью в тех случаях, когда переданы определенные полномочия, то есть контроль за целесообразностью исполнения делегированных, чужих, не муниципальных полномочий. Это все очень хорошо вписывается в нормы нашей с вами российской Конституции, которая говорит о том, что органы местного самоуправления обязаны соблюдать закон, а коль обязаны, значит, нужно и контролировать, как они их соблюдают.

И, во-вторых, что органам местного самоуправления могут быть переданы отдельные государственные полномочия, и исполнение этих отдельных государственных полномочий подконтрольно государству. Так что в данном случае нормы Конституции, и нормы международных обязательств в полной степени друг с другом корреспондируются, если не совпадают.

Вопрос о возможности применения каких-либо санкций к органам местного самоуправления. Вот с моей точки зрения это как раз тот момент, вокруг которого больше всего сломано копий. А достаточно типично было, во всяком случае, сейчас это потихонечку вычищается, когда в законах субъектов Российской Федерации фиксировалось, что, скажем, губернаторы или Законодательное Собрание вправе отменять или хотя бы приостанавливать акты органов местного самоуправления. Вот с Конституцией эта ситуация явно совершенно не стыкуется.

Но, вместе с тем, как вы знаете, если мы говорим о том, что у нас местное самоуправления элемент государственного устройства, как правило, речь идет о некоторой аналогии с правом Президента, приостанавливать исполнительно-распорядительные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, впредь до разрешения этого вопроса судом. Мне представляется, что стоило бы обсудить. Я не готов сказать, что это моя идея, которую надо будет отстаивать, но, тем не менее, сама по себе мысль об этом мне представляется достойной обсуждения.

Речь идет вот о чем. Предоставить право федеральной власти, то есть, видимо, Президенту Российской Федерации аналогичное право в отношении исполнительно-распорядительных актов органов местного самоуправления, то есть приостанавливать их до разрешения вопроса судом. Почему я считаю, что это если обсуждается, то можно только про федеральную власть?

Поскольку речь в данном случае идет не просто о некоем произвольном приостановлении, а приостановлении в целях защиты прав и свобод человека и гражданина. А защита прав и свобод человека – это прерогатива федеральной государственной власти. То, что в данном случае речь идет о вмешательстве в вопросы местного самоуправления с компетенцией местного самоуправления.

Да, это абсолютно верно, но в свое время знаменитая статья 49 Закона «Об общих принципах» была предметом рассмотрения Конституционного Суда, и там еще целый ряд статей, в которых также нормы федерального закона вмешивались в определенной степени в компетенции местного самоуправления. И Конституционный Суд признал, что такое вмешательство, в принципе, допустимо именно в тех случаях, когда оно является не произвольным, а обосновано необходимостью защиты прав и свобод человека и гражданина.

Теперь, что касается возможности усиления, скажем так, полномочий субъектов Российской Федерации по контролю за муниципалитетами. Вот мне представляется, что эта идея сама по себе достаточно сомнительна. Почему? Потому что есть профессиональный контроль, профессиональный контроль за законностью осуществляется прокуратурой. Я не буду эту тему подробно развивать, я знаю в перечне выступающих есть представитель Генеральной прокуратуры, я думаю, это будет достаточно подробно расписано.

Так вот, постановка вопроса как звучит, прокуратура не успевает. Значит, если профессионалы не успевают, давайте им поможем непрофессионалами, мне кажется, логика должна быть другая. Если профессионалы не успевают осуществлять достаточный объем контроля, надо эту профессиональную структуру усилить, чтобы она более эффективно, более подробно, более качественно в большем объеме осуществляла контроль. Но когда профессиональные функции возлагают на непрофессионалов, а при всем уважении к органам государственной власти иным, кроме прокуратуры, Минюста, они не могут осуществлять контроль за законностью профессиональный именно в силу того, что там недостаточное количество юридических служб. Специалисты юридических служб осуществляют контроль за законностью. Вот вопрос за исполнением государственных полномочий, вот это в самом деле необходимо делать. Но для этого нужно, чтобы субъекты Российской Федерации принимали законы о передаче своих государственных полномочий. И тогда получается уже взаимная, между прочим, обязанность, поскольку закон «О передаче отдельных государственных полномочий» требует, чтобы были зафиксированы обязательства уже субъекта Российской Федерации по обеспечению этих государственных полномочий, то есть передача материальных средств, финансовых средств. И уже в качестве второго шага контроль за исполнением этих обязательств, за целесообразностью актов органов местного самоуправления, за целесообразностью использования тех средств, которые переданы именно под исполнение данных государственных полномочий.

Теперь есть еще один момент, с моей точки зрения, то, что достаточно неурегулированный, тоже относится к проблеме контроля. Любой контроль предполагает наличие достаточной информации. Вот на сегодня сложилась ситуация, когда муниципалитет в принципе в праве отказать любому государственному должностному лицу по предоставлению какой-либо информации о деятельности муниципалитета. Мне представляется это не вполне корректным. Поэтому, мне кажется, что на уровне федерального законодательства имеет смысл зафиксировать, что муниципалитет обязан предоставлять требуемую информацию в органы государственной власти, губернатору, федеральным органам власти и так далее, и тому подобное. Но речь идет именно о предоставлении информации. На основании этой информации за ради Бога любое должностное лицо имеет право обратиться в прокуратуру, имеет право обратиться в суд. Иметь такую информацию с моей точки зрения и губернатор, и депутаты Законодательного Собрания субъекта Российской Федерации не только вправе, но и должны. Должны инициировать это, поскольку они являются людьми избранными всем населением данного субъекта Российской Федерации и им естественно интересно, не только интересно, а по должности положено обладать всей этой информацией, с тем, чтобы предпринимать те или иные действия в пределах закона, естественно.

Далее. Еще один последний момент. Так, время мое уже истекло, я тогда не буду злоупотреблять в дальнейшем, хотя тут было несколько моментов. Я хотел бы сказать несколько слов по поводу договорных отношений. Вот сейчас идея эта прозвучала и Олег Николаевич совершенно справедливо отметил, что это очень важный момент.

Есть постановление Конституционного Суда по Курску, относительно недавнее, те, кто не читал, рекомендую почитать, получите кроме профессиональных знаний, чисто эстетическое удовольствие, прекрасно написано, где говорится о том, что передать вопросы местного значения на уровень государственной власти нельзя, договором в том числе. Таким образом, договорные отношения по передаче полномочий недопустимы. Но там есть очень хорошая оговорка о том, что возможны договорные отношения между уровнями власти, в рамках которых эти уровни власти будут согласовывать некие механизмы совместных действий в интересах населения по решению, как государственных вопросов, так и муниципальных вопросов. Поэтому сама по себе идея заключения договора между уровнями власти не по распределению полномочий, а по совместным действиям в интересах населения, не только в принципе допустима с точки зрения идеи, но и юридически допустима с точки зрения позиции Конституционного Суда.

Благодарю вас. (Аплодисменты.)

Председательствующий. Спасибо.

Я думаю, что Андрей Александрович еще у нас будет сегодня выступать во время дискуссии. Почему? Потому что он является не только специалистом, но и лицом, который сейчас впрямую влияет на формирование политики в отношении местного самоуправления. А для этого у нас будет совершенно точно время.

Слово предоставляется господину Андре Жомини – руководитель Секретариата Федерального Суда Швейцарии. Прошу вас. Страна, к которой у нас по этой части сейчас есть неподдельный интерес.

Г-н Жомини А. Спасибо, господин председатель. Уважаемые господа! Я очень кратко сообщу о некоторых юридических и судебных гарантиях, которые содержатся в Европейской хартии местного самоуправления 1985 года. Я надеюсь, что вы мне простите несколько юридический подход к вещам, но это связано с моей профессией. Я действительно работаю в Конституционном Суде в высшем судебном органе Швейцарии. Господин Роппе сказал, что его страна маленькая, 10 миллионов жителей, Швейцария еще меньше, но, правда, не просто размером местными органами власти.

В Хартии местного самоуправления в преамбуле делается упор на, с одной стороны, защиту и укрепление местного самоуправления, и реализацию принципов демократии, с другой стороны. В европейских странах, в правовых государствах важность местного самоуправления связана с тем, что уделяется особое внимание конституционным законным правилам конституционного и другого плана. Об этом говорили в начале конференции. И важность местного самоуправления выражается в том, что создаются соответствующие институты и процедуры для защиты автономий. Гарантируется юридическая защита местных органов власти, местного самоуправления и есть соответствующие механизмы финансовые и другие.

В Российской Федерации на национальном уровне по основным принципам местного самоуправления законодательство, Конституция уже имеются несколько лет, приняты несколько лет назад и, конечно, потребуется очень долгая работа в такой огромной стране, где много разных видов местного самоуправления. Процесс еще совершенно незакончен. И мы слышали различные критические замечания относительно нынешнего законодательства, говорилось о поправках, которые предлагаются и к закону об основных положениях. И необходимо иметь политические, юридические средства для обеспечения защиты прерогатив местного самоуправления. Иногда даже само существование местного самоуправления приходится защищать. И необходима возможность защиты против политики, которая приводит к исчезновению в некоторых регионах местных властей.

Но мы подходим несколько под другим углом зрения к вопросу защиты. Проблематика контроля и защиты местных властей касается определенных конкретных случаев регламентации, применения права в областях, где национальное право уже признает за местными властями соответствующие полномочия, когда тем более имеются средства для осуществления этих полномочий.

Можно, конечно, говорить о различных видах практической деятельности. Говорили об урбанизме, градостроительстве, социальном обеспечении с инфраструктурой школ и так далее. Существование контроля над местными властями, высшими властями – это риск для местного самоуправления, потому что если этот контроль осуществляется слишком активно, он может выхолостить местное самоуправление, хотя формально местные власти сохраняют компетенцию, как они определены Конституцией или законом.

Поэтому необходимо обеспечить средства защиты и есть судебные возможности обращения в суд, когда речь идет о посягательстве на автономию.

Для иллюстрации этих проблем часто будут использоваться примеры в области планов землепользования, определения в местных правилах, предоставление лицензий на строительство, разрешение применения норм, то есть это область, где муниципалитеты пользуются автономией и имеют соответствующую компетенцию.

Можно констатировать, что в административной практике – это область, где местные власти имеют соответствующую компетенцию и автономию, потому что хорошее решение в области урбанизма, оборудования инфраструктуры, землепользования требуют очень глубокого знания местной ситуации. Потом соответствующая политика необходима для привлечения предприятий, модернизации существующих предприятий. Это также связано с урбанизмом, с проблемами градоустройства.

И многие страны уделяют большое внимание этим полномочиям местных властей.

Констатирую также, что вот в этой области, но, по крайне мере, в моей стране, коммуны, муниципалитеты сталкиваются с проблемами в отношениях с высшими властями и им тут приходится настаивать на своих прерогативах в области автономии. Это, наверное, связано с изобилием регламентаций и регламентирующих актов. Можно представить себе, что местные власти в России в области градоустройства имеют и нормативные задачи принимать регламентацию и исполнительные задачи – выдача разрешений на строительство, обустройство дорог, строительство дорог и так далее… Это очень сложный вопрос, потому что обычно это связано со столкновением разных, противоречивых интересов, это связано с необходимостью разработки инфраструктуры, не нарушая ландшафтов, природу, уважая окружающую среду, уважая интересы соседей и так далее… Все это приводит к тому, что такие решения достаточно сложны. Здесь есть и конкретные сложности, есть и сложности юридического плана. Очень часто по одному проекту градостоительства необходимо применять целый ряд законодательных актов одновременно. Может быть, и федеральное законодательство по охране природы, региональное законодательство по строительству дорог и муниципальную или местную регламентацию.

И вот такое множество регламентаций, интересов очень часто приводит к тому, что перехлестываются полномочия различных властей. И если мы попытаемся добиться определенной эффективности действий государства, необходимо сделать так, чтобы применение всех этих норм было бы скоординировано.

Я думаю, что вот этот перехлест компетенций, необходимость эффективности, это, конечно, все связано с деятельность в рамках федерального государства. И надо принимать во внимание все соответствующие интересы в каждой ситуации.

Вот почему в рамках такой сложной ситуации местные власти, если даже и имеют соответствующие полномочия, не могут действовать совершенно независимо. Есть власти, которые принимают регламентации, есть исполнительные власти и действия государства по контролю за действиями местных властей, могут оказаться необходимыми. Это, конечно, не контроль типа опеки, но это не политический контроль. Это должен быть контроль, который обеспечивал бы координацию, лучшую глобальную эффективность действий государства.

Вот в таком свете я представляю себе контроль государства федерального, регионального уровня над деятельностью местных властей в какой-то конкретной области.

Если вернуться к Европейской Хартии местного самоуправления, то мы констатируем, что базовая гарантия свободы, автономии местных властей не исключается контроля. Может быть, превентивный контроль, может быть, контроль принятых решений и бывают различные формы контроля. Но, может быть, одобрение текстов, принимаемых на местных уровнях, и так далее…

Восьмая статья устава говорит об административном контроле. Административный контроль актов, принимаемых местными властями, должен быть четко ограниченным в национальном плане, должен осуществляться в соответствующем юридическом пространстве, предусмотренном Конституцией и законами.

Национальное законодательство должно также определить и пределы контроля. В принципе, контроль должен ограничиваться законностью и конституционностью актов местных властей и только в исключительных случаях стоит говорить о необходимости тех или иных принимаемых актов. И местных власти, относительно некоторых решений, могут быть просто исполнительными органами права более высокого уровня.

Восьмая статья Хартии говорит об административных инспекциях и внешние власти должны уважать принцип пропорциональности. Это общий принцип, которым должны руководствоваться все представители государства. И принцип пропорциональности без этого не имел бы особого значения.

В 1985 году, таким образом, были установлены рамки административного контроля. Но, я думаю, необходимо в связи с этим также привести рекомендацию Комитета министров Совета Европы. Это рекомендация от 18 сентября 1998 года, которая касается, в частности, контроля местных властей и, где рекомендуется государствам-членам, в основном, рассматривать исключительно контроль легальности, контроль соответствия законам. Эта рекомендация касается и механизмов альтернативного контроля административному контролю. Но у нас просто нет времени для рассмотрения вот этого альтернативного контроля: посредников и так далее.

В связи с тем, что пределы административного контроля должны устанавливаться по закону, каждое злоупотребление государства должно рассматриваться как нарушение прав местного самоуправления. В частности, в связи с тем, что контроль законности и правил, когда речь идет не просто о делегированных полномочиях, весь контроль, помимо контроля законности, когда речь идет уже о необходимости тех или иных актов, этот контроль уже является сам по себе злоупотреблением и противоречит праву.

В швейцарской системе мы констатировали, что риск таких злоупотреблений особенно велик в области градостроительства. Потому что есть искушение контролировать не только законность, но и необходимость того или иного проекта, строительства и так далее. И в таком случае выхолащивается просто само понятие независимости или автономии местных властей.

И административный контроль, в том, что касается административного контроля, есть контроль и делегированных полномочий. Но это не значит, что местные власти должны быть лишены любой возможности избегать злоупотребления такого контроля.

Европейская Хартия признает за местным самоуправлением свободу выполнения этих задач в применении к местным условиям. Даже в выполнении делегированных полномочий есть определенная свобода действий для местных властей, что связано с лучшими знаниями местных условий. И из этой системы также вытекает, что, если лишить местные власти вот этой свободы адаптации, оценки, то это является злоупотреблением правом контроля и нарушением права автономии.

И, конечно, можно посмотреть: насколько легко провести разграничение собственных и делегированных полномочий, особенно в том, что касается урбанизма и землепользования.

Профессор Марк в своем докладе вчера днем говорил о трудностях проведения четкого различия между обязательными собственными полномочиями, которые обычно четко регламентированы и делегированными полномочиями. Но, как бы то ни было, независимо от характера полномочий, необходимо уважать свободу оценки местных властей, потому что свобода должна существовать в любом случае.

Потому что, как говорится в 8 статье Хартии: проводится лишь административный контроль государства, когда существует гарантия защиты после контроля. Если в 8 статье об этом ничего не говорится, это связано с тем, что в 11 статьей говорится о системе юридической защиты местных властей. Местные власти должны иметь право обращаться в суд в случае посягательства на свободу действий местного самоуправления. Это 11 статья устава. Это право не означает, что обязательное обращение в суд, может быть, обращение в другой государственный орган. Например, может быть в Высший совет местных властей и так далее. И речь идет о законности контроля, о компетенции судов, обычных судов или административных судов и может быть обращение в Конституционный Суд. Это связано, это может быть связано с конфликтом между местными властями и контрольными органами. И вопрос может касаться интерпретации права, толкования права в качестве федерального. И в таком случае логично предусмотреть и право обращения в Конституционный Суд.

11 статья непросто говорит о формальных нарушениях или посягательствах относительно независимости местных властей. Это связано и с другой базовой конвенцией Совета Европы, Европейской конвенции прав человека. Эта конвенция защищает права граждан, а не защищает права государственных образований. Но в 13 статье о праве обращения в суд, то право обращения в суд открыто для людей, чьи права были нарушены. И если я ссылаюсь на это положение, то это потому, что … это положение соответствует 11 статье Хартии.

Юриспруденция Страсбургского суда по 13 статье Конвенции по правам человека, то вот это право обращения в суд или право апелляции, оно не может быть неограниченным. Необходимо применять и определенные пределы в рамках толкования 11 статьи и Хартии местного самоуправления.

Эффективное обращение в суд должно отдавать национальным властям возможность ознакомиться с содержанием спорной ситуации и исправить эту ситуацию. Это было принято Европейским судом. Это не должно быть просто юридической консультацией. По праву необходимо, чтобы это привело к исправлению ситуации с тем, чтобы она соответствовала праву.

И, наконец, в соответствии с юриспруденцией Страсбургского суда действия не должны являться попустительством действий государства. То есть не должно быть препятствий в осуществлении этого права обращения в суд или апелляции. Это связано с характеристиками эффективного обращения или эффективности обращения в том, что касается 11 статьи Хартии местного самоуправления. И совершенно нормально, что в целом доступ в Конституционный Суд связан с определенными ограничениями. Но в случае серьезных ситуаций злоупотребления административным контролем местные власти должны иметь возможность беспрепятственно обращаться в суд для рассмотрения их жалоб. И в этой рекомендации Комитета Министров от 1998 года, о которой я говорил ранее, судебный контроль не может быть контролем необходимости действий. Он также должен ограничиваться контролем законности действий. И это напоминается в рекомендации Комитета Министров.

Что касается права доступа местных властей в суды, в Конституционный Суд, то была поправка к статье 46 Закона "Об основных принципах местного самоуправления, это касается также 93 статьи закона по Конституционному Суду. Это связано с правом обращения местных властей в Конституционный Суд. Только граждане могут иметь основные права в том, что касается местного самоуправления, это вынуждало в некотором смысле местные власти надеяться на то, что некоторые личности будут защищать их интересы.

Новая статья 46 совершенно четко и это решение, по-моему, позволяет удовлетворить требованиям 11 статьи Европейской Хартии.

Мы говорили о возможных злоупотреблениях в области административного контроля, которые являются формальным посягательством на местную автономию. Но может быть риск и материального посягательства. Ну, например, когда высшие власти не выполняют должным образом законодательные положения по муниципальному праву, по другим видам права. В частности, в том, что касается прерогатив и полномочий местных властей. И такое материальное нарушение прав местных властей в европейских странах рассматривается обычно административным судом, куда могут обращаться местные власти относительно законности принятия решения местными властями.

И контрольный орган, административный суд, должен действовать в четких рамках своих полномочий и не нарушать право местных органов власти.

Риск материальных нарушений весьма велик. Это случается достаточно часто и в этом случае необходимо давать местному самоуправлению также право обращения в суд, потому что без вот этого обращения в суд можно выхолостить само значение и сущность местного самоуправления.

И все больше и более частое вмешательство судов в решение административных вопросов также проистекает из положений Европейской Хартии, решений страсбургских органов, начиная с 70-ых годов. Особенно это касается градостроительства, урбанизма, социального обеспечения прав граждан на какие-то выплаты, гражданские права. И об этом также часто говорят в судах.

Местные власти могут в таких судебных процедурах, должны иметь возможность обращаться и к более высоким инстанциям с тем, чтобы воспользоваться своим правом на защиту своих прав и полномочий, защиту своих прерогатив и права на автономию.

В административной процедуре или в обычных судах необходимо, чтобы национальное законодательство давало возможность муниципалитетам выступать в качестве стороны процесса и давать, таким образом, местным властям право юридического лица публичного права. И, я полагаю, что в области юридической защиты должны быть очень четкие процедурные правила с тем, чтобы местные власти могли бы эффективно обеспечивать защиту своих прерогатив, компетенции которые они осуществляют, как собственные компетенции, полномочия, так и делегированные полномочия.

И эти правила, связанные с формальной защитой от злоупотреблений, от нарушений прав местного самоуправления. На мой взгляд, это гарантия такая. Судебная защита – это некая необходимость, для того чтобы местные власти не были выхолощены, если можно так сказать.

Говоря обо всех этих вопросах процедуры и прав доступа, я понимаю, что как только суд выносит решение, как только он защитил права местных властей, встают также вопросы осуществления на практике этого решения. Все процедуры, судебные процедуры исполнения решений имеют особые свои собственные проблемы и сложности, потому что они зависят уже не от судов, а зависят от администрации. И это сама по себе проблема, которую у нас нет времени обсуждать, к сожалению, сейчас. Поэтому я думаю, то же самое можно сказать о том, что это очень крупный вопрос.

Я благодарю вас за внимание.

(Аплодисменты.)

Председательствующий. Большое спасибо, господин Жомини.

…мы предоставим слово представителю Генеральной прокуратуры Галине Александровне Абузовой, помощнику Генерального прокурора. Как у нас получается, после швейцарского суда у нас выступает российская прокуратура, что становится делом для нашей действительности, в общем-то, обыденным. Но мы рассчитываем на то, что все-таки будем говорить про местное самоуправление.

И я попрошу всех, поскольку далее после выступления представителя прокуратуры будет живая дискуссия, вам будет предоставлена возможность задать вопросы и получить на них ответы от выступающих, мне кажется, что это будет достаточно интересно.

Ждем вас в этом зале в 12 часов 45 минут. Спасибо.

Кофе на первом этаже.

В 11.45.

(Перерыв)

(После перерыва)

Председательствующий. Я прошу всех присаживаться. Продолжим нашу работу.

Прежде всего, я хотел бы от имени организаторов нашей конференции извиниться за более длительную паузу во время кофе-брейка. Это было связано, прежде всего, с тем, что была длительная встреча с Председателем Государственной Думы представителей Совета Европы. Геннадий Николаевич Селезнев чуть позже подойдет и подключится к работе нашей конференции. Ну а мы с вами давайте продолжим работу по обозначенной теме: «Механизмы контроля за деятельностью органов местного самоуправления».

Я хочу предоставить слово Галине Александровне Обузовой – помощнику Генерального прокурора Российской Федерации, заместителю начальника Управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.

Обузова Г.А. Уважаемые участники конференции!

На протяжении последних неполных 8 лет с момента закрепления в Конституции Российской Федерации положения о местном самоуправлении предметом прокурорского надзора охватываются не только вопросы соответствия регионального законодательства Конституции России и федеральному законодательству, но и различные правовые стороны самого процесса муниципального строительства.

Обеспечение законности в деятельности представительных и других органов местного самоуправления носит двойственный характер. С одной стороны, органы местного самоуправления обязаны строго и точно соблюдать требования законов в собственной повседневной работе. С другой стороны, они должны добиваться исполнения закона всеми другими субъектами отношений местного самоуправления.

Здесь справедливо отмечали многие выступающие, что в России в основном создана законодательная база, соответствующая международным стандартам, в частности, Европейская хартия местного самоуправления. Но также справедливо подчеркивалось, что законы выполняются плохо, часто допускаются отступления от норм Конституции и федерального законодательства, что самым негативным образом затрагивает права и интересы местных сообществ.

Результаты прокурорских проверок также показывают, что в регионах окончательно сформирована основа муниципального права. Однако данный процесс сопровождается многочисленными нарушениями федерального законодательства и здесь еще все далеко неблагополучно.

Диапазон выявляемых прокурорами нарушений необычайно широк: от несоответствия правовой базы субъектов Федерации федеральному законодательству о местном самоуправлении до ограничения действия федеральных законов на территории отдельных муниципальных образований. Причем ограничения прав местного самоуправления в ряде регионов начинается с основополагающих правовых актов: Конституции и устава.

Яркие тому примеры: Устав города Москвы и Конституция Татарстана, которые находятся в прямом противоречии с Конституцией страны. Так в Уставе столицы закреплено совмещение в одном лице органов госвласти и местного самоуправления, а в Конституции Татарстана вся система местного самоуправления и вовсе подменена государственными структурами.

В Карачаево-Черкесской Республике, в Краснодарском крае, в Калужской, Кемеровской, Тамбовской, Рязанской областях и других регионах органами прокураторы опротестованы и обжалованы в суд правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, которые в нарушение Конституции и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» вторгались в сферу построения и деятельности органов местного самоуправления, определение административно-территориальных единиц. По вопросам землепользования, приватизации, управления муниципальной собственностью устанавливался отличный от федерального порядок принятия органами местного самоуправления решений, лишая тем самым население муниципальных образований права самостоятельно определяться с проблемами местного значения.

Прокурорами многих регионов выявлены факты неправомерного вмешательства в процесс распоряжения муниципальной собственностью, в организацию закупок в порядке муниципального заказа, в бюджетный процесс и другие формы ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований.

Вмешательство органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправление иногда принимало нелепые формы. Например, в Ивановской области был установлен запрет на обращение глав муниципальных образований в Законодательное Собрание области без согласования вопроса с главой областной администрации.

И наконец, самый больной и характерный для многих субъектов Федерации вопрос – это ограничение в региональных законах в тех или иных формах права граждан на выборы органов и должностных лиц местного самоуправления. Так законодатели Северной Осетии, Санкт-Петербурга, Тверской, Челябинской областей право на осуществление местного самоуправления поставили в зависимость от численности населения.

В Республике Ингушетия система органов местного самоуправления вообще не сформирована. Выборы в местные органы власти не проводились. С октября прошлого года парламент Ингушетии не исполняет решения суда по иску прокурора республики о признании противоречащим федеральному законодательству закон о местном самоуправлении в Республике Ингушетия.

В настоящее время, когда истекает установленный федеральным законом срок для приведения закона республики в соответствие с федеральным законодательством, Генеральная прокуратура готовит письмо на имя Президента Российской Федерации с предложением о предупреждении законодательного органа Ингушетии об ответственности за неисполнение решения суда.

Пользуясь пробелами в федеральном законодательстве, органы власти субъектов Федерации передают отдельные государственные полномочия на муниципальный уровень, не обеспечивая их бюджетным финансированием. Нарушение установленного порядка органам местного самоуправления передаются полномочия, относящиеся к исключительной компетенции органов государственной власти.

Под знаком явного административного произвола происходило формирование уставов в муниципальных образованиях. Содержащиеся в них нарушения законодательства можно разделить на две группы – это такие как неурегулированность в уставе тех вопросов местного значения, которые в обязательном порядке должны в нем найти закрепление. И наличие положений, прямо противоречащих действующему законодательству. Вместо конкретизации важнейших вопросов жизнедеятельности органов местной власти, в уставах содержатся отсылочные нормы на законодательство различного уровня.

Нарушение статьи 48 федерального закона в большинстве муниципальных образований не определен механизм ответственности местных властей перед населением.

В ряде уставов муниципальные образования явочным порядком присваивают полномочия государственных органов, ограничивают избирательные права граждан, относят к своему ведению предметы федерального значения, в том числе налогообложение, распоряжение природными ресурсами и другие вопросы.

Многочисленные нарушения законодательства установлены прокурорами и при регистрации устава муниципальных образований. Многие муниципальные образования до настоящего времени вообще не имеют уставов и таким образом не легитимны. Так из 65 муниципальных образований в Республике Дагестан имеют зарегистрированные в установленном законом порядке уставы 40 образований. В Магаданской области из 60 образований имеют уставы только 21. Такие примеры можно проводить и далее.

Федеральному законодательству противоречат и иные правовые акты органов местного самоуправления. В частности, прокурорами выявлены нарушения бюджетного, природоохранительного, административного, градостроительного, жилищного, трудового законодательства. А также законодательства муниципальной службы, законов, предоставляющих льготы отдельным категориям граждан. Такие нарушения распространены практически повсеместно.

Социальную опасность представляют нарушения прав и свобод граждан. На территориях ряда муниципальных образований не реализуется гарантированное государством право отдельных категорий граждан на льготы по проезду в общественном транспорте, на получение медицинской помощи и лекарственных средств.

Прокуроры выявили массу нарушений в сфере налогообложения. Это установление налогов и сборов, непредусмотренных действующим законодательством. Именно таким незаконным способом местные власти пытаются закрыть брешь в местных бюджетах.

По-прежнему многочисленные нарушения связаны с предоставлением индивидуальных льгот по уплате налоговых платежей. Выявлены и факты освобождения налогоплательщиков от федеральных законов. Нередки случаи предоставления отсрочки по уплате задолженности по налогам на сроки, многократно превышающие установленные Налоговым кодексом.

Все отмеченные нарушения, естественно, находятся в поле зрения прокуроров. Нами своевременно и правильно намечаются цели и задачи, реализация которых позволяет говорить о реальном вкладе органов прокуратуры в дело укрепления законности на данном участке.

Многие прокуроры выработали довольно четкую систему надзора, достаточно активно и принципиально вмешивались в правотворческую деятельность муниципальных образований, добиваясь устранения нарушений. За последние 2 года в районных, городских и сельских представительных органах выявлено более 21 тысячи нарушений законов, опротестовано около 8 тысяч незаконных правовых актов. Еще большее количество правонарушений вскрывается в деятельности местных администраций. Здесь за этот же период прокурорами установлено 280 тысяч фактов отступления от требований закона, принесено 47 тысяч протестов, возбуждено более 300 уголовных дел.

Значительная часть надзорной деятельности прокуроров приходится на работу по оспариванию правовых актов органов местного самоуправления и их должностных лиц. Причем немалое число нарушений закона устраняется путем обращения прокурора в суд с заявлением о признании таких актов незаконными. Анализ статистической информации о судебном рассмотрении споров с участием органов местного самоуправления свидетельствуют о высокой степени влияния органов прокуратуры на правотворческую деятельность муниципальных образований. 95 процентов споров о незаконности правовых актов органов местного самоуправления рассматривается судами по инициативе прокуроров.

В ходе изучения практики судебного обжалования нормативных правовых актов органов местного самоуправления установлено, что такие дела рассматриваются в основном с участием прокурора. Требования прокуратуры удовлетворяются по абсолютному большинству дел, то есть, более 96 процентов. Вопрос исполнения законодательства о местном самоуправлении находится на постоянном контроле в Генеральной прокуратуре. Только в прошлом году на ее коллегии заслушивались итоги работы прокуроров по надзору за исполнением законодательства «Об использовании муниципальной собственности», «О финансовых основах местного самоуправления». Проверено и вынесено на обсуждение коллегии состояние надзора за исполнением законов деятельности административных комиссий органов местного самоуправления.

К активизации работы прокуроров на данном участке подстегнуло состоявшееся в конце прошлого года решение коллегии о состоянии прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства. Состояние законности и прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства о местном самоуправлении в мае текущего года было обсуждено так же на заседании коллегии Генеральной прокуратуры, и о выявленных нарушениях мы готовим информации Президенту и Федеральному Собранию Российской Федерации.

Необходимо отметить и важную роль прокуроров на стадии подготовки рассмотрения проектов региональных законов. Благодаря их своевременным действиям, многие незаконные положения были исключены из законопроектов, причем в значительной мере была устранена допускаемая при разработке правовых актов путаница в понятиях, терминах, в определениях. В целом роль органов прокуратуры в указанный период трудно недооценить.

Вместе с тем неясность и изложение правовых норм, возможность неоднозначного их толкования снижает эффективность прокурорского надзора. В силу своего должностного положения прокурор обязан по каждой возникшей перед ним проблеме принять конкретное решение, которое влечет за собой ощутимые последствия. К сожалению, в нынешней ситуации органы прокуратуры, в том числе и Генеральная прокуратура, поставлены в условия, когда непосредственно надзор за исполнением законов о местном самоуправлении нередко превращается в их толкование, что не свойственно прокурорам. Например, Генеральной прокуратуре пришлось инициировать рассмотрение в судебном порядке спорных позиций по статье 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». До этого Генеральная прокуратура предлагала Государственной Думе путем внесения изменений в закон уточнить порядок вступления в силу устава муниципального образования, что сделано не было. Только президиум Верховного Суда Российской Федерации поставил точку в этой проблеме, признав регистрацию устава необходимым условием вступления его в силу.

Практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о местном самоуправлении показывает, что характер правонарушений в деятельности его органов и должностных лиц из года в год меняется. Если 4 года назад прокуроры сталкивались, в основном, с проблемами регулирования организаций местного самоуправления, избирательного процесса в них, то в настоящий период приоритеты поменялись. Перевод органов местного самоуправления на, так сказать, самостоятельные рельсы, одновременно ликвидировал какой-либо контроль за их деятельностью, и данное обстоятельство привело к резкому увеличению незаконных решений, принятых как представительными органами местного самоуправления, так и главами местных администраций.

Однако процедура правового воздействия на органы местной власти очень сложна и долговременна, не позволяет оперативно устранять нарушения закона и поэтому требует совершенства.

С нашей точки зрения, необходима разработка действенного механизма контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления, в части соблюдений ими законодательства и исполнения государственных полномочий, законности принимаемых органами местного самоуправления правовых актов. Также необходим контроль со стороны населения за эффективностью деятельности муниципальной власти, ответственности самой муниципальной власти перед государством и населением. Благодарю за внимание. (Аплодисменты.)

Председательствующий. Спасибо большое, Галина Александровна.

Уважаемые коллеги и уважаемые участники конференции! Завершились все доклады и все сообщения, которые должны были быть сделаны сегодня по данной теме. И мы с вами можем перейти к дискуссии, к обсуждению не только обозначенной темы, но и итоговой резолюции, итогового проекта заключительной декларации нашей Международной конференции. Я надеюсь, что все вы получили или при регистрации, или во время работы уже сегодняшнего дня конференции. И поэтому я просил бы всех, обсуждая и выступая по теме сегодняшнего дня, по возможности обменяться мнениями, посмотреть материалы и высказать замечания по проекту заключительной декларации.

Поступило уже обращение с просьбой предоставить слово, и я хочу это сделать. Вальков Сергей Вадимович, депутат Ивановского Законодательного Собрания областного, председатель комитета по местному самоуправлению и связям с общественностью. Пожалуйста, Сергей Вадимович.

Вальков С. В. Уважаемые коллеги, я с 1990 году депутатствовал сначала в городском Совете и Законодательном Собрании, областном Совете, затем в городской Думе, и вот сейчас в Законодательном Собрании. У меня приличный стаж работы с местным самоуправлением, и в местном самоуправлении. Вот в связи с этим я бы и хотел именно в теме сегодняшней конференции высказаться по тем проблемам, которые вот я не услышал сегодня. Я сегодня приехал из Иваново специально.

Проблема одна из основных, которая стоит перед организацией местного самоуправления, именно со стороны госвласти, она прямо очерчена той практикой, которую я имею, и той хартией Европейской третьей статьей, частью второй этой статьи, которая до сих пор у нас реально не реализована, а прямо нарушается. Это часть вторая этой третьей хартии говорит, что право местного самоуправления осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов избранных, путем свободного тайного равного прямого и всеобщего голосования, и эти советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы.

В реальности, как вы, наверное, большинство знаете, у нас на практике местное самоуправление осуществляется так называемыми главами местного самоуправления, которые одновременно, как правило, командуют и представительными органами, и всей исполнительной ветвью местного самоуправления. Вот это главная, в общем-то, беда нашего самоуправления местного. Почему?

Да, потому, что отсюда вытекает, что или этот глава слабый человек и тогда им вертят те, кто посильнее, это и, допустим, вышестоящая областная власть, и криминалитет, и всякие другие друзья, подруги. И или с другой стороны, если он сильный человек, но почему-то, как правило, у него наклонности опять же селе в карман возникают, тогда он просто сам опять-таки гребет чего-нибудь куда-нибудь, опять же не всегда в интересах, вообще говоря, всего населения.

И вот в этом плане, как здесь уже правильно совершенно звучало и в выступлении сегодняшнего первого докладчика, и вот в выступлении последнем представителя Генеральной прокуратуры, совершенно правильно, должна быть контролирующая сила проявляться местного населения, ну, и соответственно представительного органа.

Таким образом, с одной стороны нужно просто в соответствии с хартией привести нынешний Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», где исключить возможность главы, так называемого местного самоуправления, одновременно командовать и тем, и другим, и третьим.

Это вообще нонсенс. В Европейской хартии такой личности вообще быть не должно. Европейская хартия подразумевает парламентскую систему местного самоуправления. И совершенно правильно, кстати, потому что, когда человек имеет прямой доступ к деньгам, материальным ресурсам, земле и так далее, и может всем этим командовать, и над ним никого нет, заметьте, никого нет, кроме прокуратуры, которая опять же может следить только за законностью, заметьте, а то, кому он дал и почему он этому человеку дал участок под микрорынок, или под рынок, или под автостоянку, или бензоколонку и прочее, а кому, почему другому не дал, простите, прокуратура это ведь проверить не может. Это одна сторона.

Вторая. Безусловно, необходим контроль, во-первых, представительного органа, который, если он будет сверх и он коллегиальный будет, в коллегиальном органе всегда есть противоречия интересов, и поэтому взаимный контроль. И возможность коллегиального органа уворовать возможно только тогда, когда в этом коллегиальном органе, ну, допустим, пять человек, они еще могут между собой договориться, ну, семь, там 10, они могут сторговаться. Но если в органе человек 30, 50, 100, 200, как это было, простите, вначале демократии с 1990 года по 1993, то там, простите, уворовать и, кстати, подкупить всех депутатов или хотя бы большинство, заинтересовать их квартирами, микрорынками и автостоянками, это в общем-то сложно, как это делается сейчас. Поэтому задача еще такая, должно быть обязательно ограничение в законе, чтобы представительные органы были не меньше определенной численности, просто не меньше, они должны быть вообще по численности даже больше, чем сейчас раза в два-три, как минимум. Это обязательно, иначе то же самое будет, даже если мы им дадим полную власть, которой пока у них нет.

И второе, что тоже было уничтожено нашей, к сожалению, Государственной Думой с помощью так называемого закона «О референдуме». Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» предписывает право населению отзывать выборных лиц, если они ведут себя неправильно, не в интересах населения. Однако, Государственная Дума, приняв закон «О референдуме», установила такой порядок, что она запретила отзыв населением, прямо запретила, это там прописано, отзыв населением путем прямого голосования выборных лиц, в том числе глав местного самоуправления и депутатов. В результате, когда мы попытались в свое время нашего мэра Троеглазова, кто-то может быть читал о нем в «Комсомолке», который просил начальника ОВД области, дайте мне спокойно поворовать четыре года, у меня всего четыре года, он намекал, что он избран на четыре года, его, правда, сейчас уже не избрали…

Председательствующий. Сергей Вадимович, время у нас ограниченное, иначе ваше выступление превращается в доклад.

Вальков С.В. Спасибо, я сейчас заканчиваю. Как раз этот момент.

Так вот, когда мы попытались его отозвать населением и было действительно, массовое такое движение возникло, прокурор, как раз сославшись на появившейся на тот момент закон «О референдуме», по суду извлек из устава вот это положение - о возможности отзыва населением главы. И он спокойно четыре года, так, как ему хотелось, и провластвовал у нас.

Поэтому необходимо вот эту норму изъять, запрещающую населению как раз вот то, о чем здесь говорилось, осуществлять контроль за деятельностью выборных лиц и привести законодательство в соответствие с Европейской хартией со статьей 3 и просил бы просто записать. Я почему так вышел. Здесь в резолюции в заключительной декларации, к сожалению, ничего нет об усилении роли представительных органов и их полномочий, что вообще-то прямо вытекает из 3 статьи Европейской хартии, которую надо, простите, наше законодательство приводить в соответствие с ней, раз уж мы ее ратифицировали. Я бы просил это внести. Тем более, что мы это направляли от Законодательного собрания и вот на конференции в Тюмени, которая была, с такой же рекомендацией, но здесь, к сожалению, пока это не отражено. Прошу это отразить. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо большое, Сергей Вадимович.

Я бы просил всех участников нашей дискуссии придерживаться Регламента, потому что мы должны уложиться в срок проведения нашей конференции. И просил бы выступающих не злоупотреблять временем. Не более пяти минут - это максимально.

Пожалуйста, есть ли другие желающие выступить? Пожалуйста, Анатолий Иванович Салтыков. Анатолий Иванович Салтыков, член Совета Федерации, в прошлом мэр Ижевска. Участники конференции уже вчера слышали его выступление, но я полагаю, что Анатолий Иванович у нас обладает, наверное, один из немногих мэров городов России, опытом судебной защиты местного самоуправления и в Верховном Суде, и в Арбитражном Суде, и даже Конституционном Суде Российской Федерации.

Салтыков А.И. Спасибо.

Многоуважаемый председатель, уважаемые дамы, господа! Когда мы говорим о контроле, мы должны говорить о контроле, который бы осуществлялся в части, допустим, местного самоуправления полностью не только на местном уровне, но и на региональном уровне, и на федеральном уровне. На федеральном уровне я полагаю, что контроль тоже будет нужен, потому что мы с противоречиями в законодательстве и с нарушением конституционных прав органов местного самоуправления сталкиваемся постоянно.

Я могу для примера привести Федеральный закон «О банкротстве», согласно пункту 4 которого, статья 104, жилищный фонд социального использования, детские дошкольные учреждения, объекты коммунальной инфраструктуру подлежат передаче соответствующему муниципальному образованию в лице уполномоченных органов местного самоуправления. При этом в соответствии с пунктом 5 этой же статьи передача указанных объектов осуществляется по фактическому состоянию без каких-либо дополнительных условий. И их финансирование производится из соответствующих, то есть фактически местных бюджетов. То есть обанкротилось предприятие, решением Арбитражного Суда признано банкротом и местные органы должны принять всю инфраструктуру. При этом нет никакого возмещения всех затрат, связанных с эксплуатацией этого жилого фонда социальных и коммунальных объектов.

Есть Указ Президента по порядку передачи жилого фонда, где четко написано: «Не подлежат передаче в муниципальную собственность аварийный и ветхий жилой фонд». Тем не менее, решениями арбитражных судов все передается. Мы должны сносить весь этот аварийный фонд, нести колоссальные затраты без возмещения этих затрат из каких-либо других источников.

Я думаю, что эта норма не соответствует ни принципам Европейской Хартии, ни соответствует конституционным нормам и эти затраты подлежат возмещению органам местного самоуправления теми органами, кто издал соответствующую норму, то есть это должно предусматриваться в федеральном бюджете и органы местного самоуправления должны иметь право на возмещение этих затрат.

До того, как сформировалась система уполномоченных представителей Президента, там много пришлось заниматься вопросом приведения законодательства регионов в соответствие с федеральным законодательством. Есть большая судебная практика по этому поводу и я думаю, что вот эта судебная практика она должна иметь место для других… для всей судебной системы России. У нас, как правило, вот какой-то случай произошел в одном регионе, состоялось судебное решение. Никто об этом не знает, начинается такой же процесс в другом регионе и идет бесконечно.

Вот то, о чем мы спорим в части назначения, в части территорий, в части создания органов государственной власти это достаточно описано уже в постановлениях и Конституционного Суда, и Верховного Суда России, и судов, расположенных в субъектах Российской Федерации.

Сегодня наша работа посвящена организации контроля и в этой части у меня есть тоже несколько моментов, которые бы я хотел осветить и которые бы нашли отражение в нашей декларации.

Да, мы сейчас заговорили о контроле. И здесь господин Замотаев тогда изложил свои принципы. Я их поддерживаю, и большинство выступающих с этим согласилось. Надо четко определить: а что контролировать? Контролировать надо соблюдение законодательства. В этой части право дано органам прокуратуры. Прокуратура я думаю, что до 1996 года эти вопросы смотрело очень слабо после того, как состоялось известное решение Конституционного Суда о системе органов государственной власти, и пошел по всей стране вот такой вот довольно постоянный контроль, то мы увидели: да, система начала работать, надзор есть за соблюдением законодательства.

Значит, сегодня местные органы контролируют вместе с прокуратурой, Министерством юстиции еще порядка 40 территориальных федеральных органов и это их компетенция, это их право и я не знаю такой сферы, которая сегодня не контролируется государством на местах.

Надо, наверное, больше сказать и об исполнении нормативно-правовых актов местного самоуправления. Вот в этой части у нас пока работа не налажена. Кто контролирует исполнение нормативно-правовых актов местного самоуправления? Мы говорим о порядках в городах, принимаем правила застройки, принимаем правила благоустройства, но для того, чтобы эти правила работали, должна работать система контроля и понуждения исполнения этих нормативно-правовых актов.

К сожалению, сегодня и у прокуратуры руки не доходят, и МВД уходит от этих вопросов.

Я думаю, что в связи с рассмотрением закона «О милиции» надо эти вопросы еще раз посмотреть, иначе мы порядка значит, в наших городах и других поселениях просто не наведем.

Тот эксперимент, который проводился по муниципальной милиции, он был благополучно завален и мы сегодня, местные органы, остались, по сути, без какой-либо структуры, которая бы имела законное право наблюдать за исполнением актов органов местного самоуправления.

Да, сегодня больше мы говорим, и волнует всех вопрос о финансовом контроле, прежде всего. И сегодня этот вопрос встал, наверное, наиболее остро только потому, что во всех политических разборках это очень удобный козырь, когда надо скомпрометировать своего оппонента, когда можно дискредитировать действующего Главу самоуправления и так далее…

Вот сейчас говорят: надо разделить полномочия мэра и председателя Городской Думы. Да, но пусть это сделает тот представительный орган, который этим занимается. Согласно Уставу он именно и определяет… Городская Дума определяет полномочия мэра. Что она ему даст в полномочия, то у него и будет, те полномочия он и будет осуществлять. Другие-то не дано право ему осуществлять.

И если есть нормальный прокурорский надзор, а у нас он, например, есть, то здесь возможностей выхода и осуществления каких-то иных полномочий, присвоения каких-то полномочий, просто невозможно.

Мне кажется, что здесь нам больше надо работать над нормативно-правовой базой местного самоуправления, то есть создавать такие правила и нормы, при которых бы лишать чиновников права принимать решения по своему усмотрению.

Мы, например, приняли уже более 150 нормативно-правовых актов, которые регулируют многие отношения, в том числе, приняли правила аренды муниципальной собственности, правила отвода земельных участков, определен порядок формирования и исполнения бюджета, перешли на казначейское исполнение бюджета, то есть вот этими нормами мы уводим чиновников от того, чтобы они принимали какие-то самостоятельные решения и создавали условия для того, чтобы брать взятки и так далее…

Значит, я думаю, что сегодня можно организовать в рамках действующего законодательства с его развитием довольно… относительно, скажем, эффективную систему контроля за движением средств на каждом его уровне.

Мы создали в свое время Контрольную палату Городской Думы и Контрольная палата Городской Думы подотчетна только Городской Думе, и она осуществляет контроль прохождения финансов на уровне города, то есть на уровне управления финансами. Все, что касается бюджетополучателей, контролируется уже непосредственно Ревизионным управлением Управления финансов. И эта система, в общем-то, уже позволила наладить контроль за прохождением средств.

Конечно, очень важным является то, чтобы были открытые бюджеты. Чтобы были открытые бюджеты, мы начали проводить публичные слушания перед принятием бюджета, еженедельно публиковать в газете, сколько поступило денег, на какие цели они направлены. Мы определили перечень бюджетополучателей и закрепили этот перечень решением Городской Думы,

то есть отрезали доступ к бюджету других структур, которые претендуют на получение средств городского бюджета.

Кроме того, непосредственно сама разработка бюджета практически отдана на откуп депутатам, когда идет построчное формирование, постатейное и построчное формирование всего бюджета и расписываются расходы до последней копейки довольно подробно.

Председательствующий. Анатолий Иванович, время. Я прошу завершать.

Салтыков А.И. Спасибо.

Вот, на мой взгляд, все-таки можно было бы прописать, да и нужно прописать законом необходимость контрольных органов, можно так назвать, контрольной той же палаты представительного органа местного самоуправления. И дать ей необходимый статус в плане контроля за местными бюджетами.

И… то есть в проекте заключительной декларации я бы хотел еще предложить два момента. Есть 4 пункт, который говорит о введении справедливой системы в финансирование местных властей. Вот данная модель должна гарантировать местным властям независимые и сбалансированные бюджеты. И я бы предложил добавить все-таки: «И соответствовать статье 9 Европейской Хартии».

Поскольку здесь идет оценка только на 3 статью, а 9 статья, которая гарантирует финансы, у нас не поминается.

И я бы предложил еще в конце, после 12 пункта, где участники конференции предлагают, в том числе Конгрессу местных региональных властей Европы продолжить это изучение вопросов, связанных с развитием законодательства. И я бы просил добавить: «И провести в 2002 году в России международную конференцию по проблеме соразмерности полномочий и финансовых ресурсов». Тогда бы мы увидели: насколько мы подвинулись вот в тех идеях и тех положениях, которые сегодня обсуждались и будут приняты в заключительной декларации.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо большое, Анатолий Иванович. Есть ли еще желающие выступить? Пожалуйста.

Васильев. Васильев. Институт законодательства и строительства Российской Федерации.

Я хотел бы в рамках отведенного времени коснуться той проблемы, которая обнародована или объявлена как основная тема Международной конференции. Тут я читал, когда я шел на заседание, я о многом рассуждал. Как же быть, чтобы местная демократия стала основой демократической системы и как законодательство должно быть улучшено для того, чтобы усилить аспекты местной демократии в Российской Федерации?

Конечно, очень важно то, о чем сегодня и вчера говорили относительно финансовых, межбюджетных отношений, относительно контроля и так далее. Все это, конечно, связано с демократией.

Но, мне кажется, что проблема демократии имеет, так сказать, относительно самостоятельное значение. Тем более, что и по этому поводу один или два оратора выступали, в том числе и сегодня.

Вчера выступал господин Роппе, если не ошибаюсь, да, господин Роппе, который тоже затронул эту тему и я с ним в этом смысле тоже совершенно согласен.

Так сначала состояние местного самоуправления, которое, с моей точки зрения, будучи действительным, реальным, будучи самим собой и обеспечивает местную демократию.

Недавно закончили свой трехлетний проект, посвященный муниципальному менеджменту, специалисты из Совета Европы, которые работали совместно с российскими коллегами.

Было сделано немало, причем, как по определению состояния местного самоуправления, так и в определении путей дальнейшего его развития. Вот, что касается демократического назначения и смысла местного самоуправления, то хотел бы процитировать, по-моему, очень важные несколько строчек из заключительного документа, составленного по итогам проекта. Вот что там говорилось: «Население – это хозяин муниципалитета. Задача населения не в том, чтобы следовать за муниципальными лидерами, наоборот, лидеры и вся муниципальная организация в целом обязаны понимать, то они слуги населения». Формула очень знакомая из дальних времен и мнения, прозвучавшие совсем недавно. «Активные граждане – это богатство муниципалитета. Активность должна уважаться, а не подавляться. Муниципальные образования – это сообщество его жителей, а не чиновников».

Этот тезис никак не проецируется на практику нашего самоуправления. Авторы докладов здесь достаточно деликатны. Но мы-то может и должны сказать откровенно, я согласен с тем докладчиком, который на кануне меня выступал, через одного, что дела у нас обстоят так, что муниципальные образования - это сообщество именно начальников, местных чиновников, а не жителей городов, сел и поселков. И ни о какой демократии в этих условиях говорить не приходится.

Предложение. Первое. Пересмотреть законодательные нормы, регулирующие отношения глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления. Как вы знаете, закон устанавливает два способа избрания руководителей самоуправления: непосредственно населением и депутатами. Сейчас 65 процентов глав избираются населением и 30 процентов – депутатами.

Здесь уже цитировалась Европейская Хартия местного самоуправления, которая в марте 1998 года ратифицировала Российская Федерация. В ней сказано: право граждан на участие в решении вопросов общественной значимости на местах должно реализовываться муниципальными советами, которые могут иметь подотчетные им органы исполнительной власти. Прошу извинить за повторение, но это очень важный тезис, который я хочу тоже сказать, на котором тоже хочу обратить внимание.

Итак, первичен совет как орган населения, вторичен исполнительный орган, как орган совет.

Соответствует ли вот этому тезису Европейской Хартии избрание глав муниципальных образований населения? Я думаю, что любой гражданин, член местного сообщества, может обратиться в суд за защитой интересов местного самоуправления, настаивая на том, что на практике должно применяться правило Хартии, согласно которому исполнительный орган создается советом, а ни избирается населением.

Федеральный закон, с моей точки зрения, «Об общих принципах самоуправления» должен быть приведен в соответствие с Европейской Хартии в этом отношении.

Да, в статье 130 Конституции устанавливается, что местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления. В Федеральном законе в статье 14 определяется, что наличие выборных органов местного самоуправления обязательно. Все правильно. Только пусть этими органами будут представительные органы, а они уже образуют исполнительные. Это для местного самоуправления, для развития демократии нынешней в России, так сказать, программа максимум.

Пункт второй, программа минимум. Она состоит, с моей точки зрения, в том, что если глава муниципального образования будет все же избираться населением непосредственно, необходимо четко определить его роль, правовую природу и в этом смысле то, что исправить закон. В законе сказано: он возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления, точная формула закона. Как это понять? Формула крайне неопределенная, из которой можно сделать вывод, что глава местного самоуправления и является в сущности ведущей фигурой, а Совет, Дума, Собрание – это нечто второстепенное, местное учреждение, так сказать, при нем. Да, в законе установлены исключительные полномочия представительного органа, сказано, что компетенция главы определяется уставом, а устав утверждается депутатами и так далее, и так далее. Но тут же определяется возможность главы войти в состав Совета, Думы, Собрания и председательствовать на его заседании. Как правило, это и делается. Потому что 64,6 процента глав муниципальных, муниципалитетов входит в состав советов и председательствуют на их заседании. Вот вам, так сказать, положение местного самоуправления.

Председательствующий. Я прошу прощения. Время.

Васильев. Заканчиваю. Причем, если в одних случаях уставы муниципальных образований ограничивают полномочия главы муниципального образования, то в других, а таких большинство, наделяют его весьма широкими полномочиями.

Вот пример, Устав Ногинского района Московской области. Глава муниципального образования, входящий в состав местного собрания представителей, организует его работу, вправе созывать и вести заседание собрания, вносить вопрос на повестку дня, вносить протест на решение собрания, выступать с докладами и содокладами. Причем, во внеочередном порядке, давать заключение по проектам решения, отклонять принятое решение по правилу вето и так далее. Фактически вся полнота власти сосредотачивается в руках это лица.

На уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей. И с теоретической точки зрения, конечно, институциональное разделение представительных органов и органов муниципальной администрации необязательно. Однако в современных российских условиях, когда традиционная идеология руководителя одного хозяйства далеко не преодолена, достигнуть демократического баланса при осуществлении нормотворческих и исполнительских функций местного самоуправления невозможно, если допускать соединение их в одном органе, который возглавляется должностным лицом, избранным непосредственно населением.

И, третье. Непосредственно об участии самого населения в решении вопросов местной жизни. Надо сказать, что кое-где устраиваются референдумы или опросы…

Председательствующий. Я прошу все-таки завершать и заканчивать свою мысль покороче. Предложения.

Васильев. Покороче.

Я имею в виду, что, если местное население не будет участвовать в решении вопросов, связанных с вопросами собственности, ни о какой демократии речи быть не может.

У нас в вопросах собственности отчуждение, так сказать. Отчуждение того имущества, которое находится в руках местного самоуправления, приобретение имущества, которое находится в руках местного самоуправления, все находится в ведении органов местного самоуправления. Население к нему никакого отношения не имеет, а между тем муниципальная собственность – это собственность местного населения.

Пока местное население не будет участвовать в решении вопросов хотя бы по поводу отчуждения крупного имущества и приобретения крупного имущества, ни о какой, конечно, демократии речи быть в местном самоуправлении не может. Благодарю, извините, что, так сказать, затянул.

Председательствующий. Спасибо вам большое. (Аплодисменты.)

С просьбой выступить обратилась Любовь Алексеевна, я фамилию не могу прочесть правильно, поэтому не буду называть, начальник Правого управления администрации города Перми.

Пожалуйста, Любовь Алексеевна. Назовите, пожалуйста, фамилию.

Бурылова Л.А. Фамилия моя Бурылова.

Не оспаривая важность контроля и ответственности, я хотела бы обратить внимание на презумпцию добросовестности и компетентности местных властей.

Не надеясь на то, что у законодателя дойдут руки до прописания механизма финансирования собственных и делегированных полномочий местного самоуправления, мы бы хотели, чтобы нам просто не мешали.

В Пермской области имеется положительный опыт развития партнерских отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Федерации. Договор о совместных действиях по исполнению Федерального закона "О ветеранах", где вы знаете, нечетко распределены полномочия между органами государственной власти субъекта и органов местного самоуправления. Договор о совместных действиях в области охраны окружающей среды.

Вы тоже знаете, что статья 6 Федерального закона "Об общих принципах…" определяет в общих чертах нашу функцию, как участие в охране окружающей среды. И в этом договоре мы прописали свои полномочия и полномочия органов государственной власти. Но, формально читая закон, прокуратура опротестовала эти действия органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления. В судебном порядке указания в законе субъекту Федерации на возможность договорных отношений была исключена. И договоры, которые мы заключили с органом государственной власти, тоже были признаны незаконными и отменены.

И в этой связи я хотела бы предложить дополнить наш проект заключительной декларации следующим предложением: "Необходимо дополнить федеральное законодательство ссылкой на партнерские отношения уровней публичной власти, возможность договорным путем урегулировать вопрос, неурегулированный федеральным законодательством". Спасибо.

Председательствующий. Спасибо большое, Любовь Алексеевна.

Пожалуйста, есть ли еще желающие. Пожалуйста. И, если вы не возражаете, и нет больше желающих, мы…

Есть еще. Тогда вот мы дадим двум еще товарищам дополнительно слово и потом дадим слово для заключения тем товарищам, которые уже выступали с докладами, сообщениями, с вопросами, с ответами.

Налетов В.И. Налетов Виталий Иннокентиевич, председатель Кемеровского городского Совета. И вот мой коллега сюда выходил, и тоже с 1990 года работаю в системе органов представительной власти в числе Законодательного Собрания области, последние пять – председателем Горсовета.

Я довольно часто принимаю участие в подобных форумах. И я бы не сказал, что участники этих форумов даже на протяжении 11 лет вообще поняли суть местного самоуправления. Можно больше того сказать, что такое «местное самоуправление» не понимает почти никто. Вот если нашу аудиторию еще лет 10 подержать вместе с экспертами Совета Европы, тогда, может быть, что-то мы и начнем понимать. А сейчас больше того, что не понимаем. Я просто приведу примеры.

Губернаторы, например, не понимают, что местное самоуправление не входит в органы государственной власти. И никогда не поймут. Из этого практически вытекает, что он не может назначать мэра, не может снимать и наказать даже не может. Разрушена административная вертикаль. Конечно, это для них дискомфортно. И не смотря на то, что нас вчера в Совете Федерации пытались уверить в том, что там какие-то другие настроения созданы и все полюбили местное самоуправление – этого не будет. И взамен административной вертикали создается финансовая вертикаль. Совершенно четко и на законном основании через нормативы отчислений подрезается местный бюджет, у нас в Кемеровской области все 19 городов дотационные, в том числе столичный город, примерно на половину.

И вот, используя финансовые рычаги, уже ничего не надо другого делать – все мэры ходят строем. И никому в голову не придет о том, что какие-то права заявлять на самостоятельное осуществление полномочий под свою ответственность и все прочие дела, которые записаны в наших документах. Потому что – я теперь о мэрах – потому что сами мэры еще к этому психологически не готовы: под свою ответственность и прочие дела. Потому что мэров никто не готовит и вообще институт подготовки кадров практически отсутствует. И пришел этот мэр, сел в это кресло, да ему проще работать с губернатором волевым, который дает указания и дает деньги. И ему не надо это местное самоуправление. 90 процентов мэров, я вас уверяю. И только актив столичных городов в основном вот чего-то все добивается в плане осуществления Хартии и всего остального.

Представительные органы. Представительные органы, мои коллеги здесь выступали, они вообще никак не поймут, что в местном самоуправлении принцип разделения властей отсутствует. И все предложения, которые вокруг этого, опять вернуть разделение властей и там какие-то особые функции прописать представительного органа. А ведь уже в сегодняшнем законодательстве как раз написано, что примат, вообще говоря, муниципального образования представительному органу, а глава муниципального образования может быть и может не быть. Я здесь, вообще говоря, работая такой срок, не вижу больших проблем, с тем что построить правильные отношения с мэрией и поставить ее под контроль. Достаточно сегодняшних полномочий. У нас часто просто слабые депутаты и сильные мэры и разные комбинации. Но при сильном мэре и слабом депутате все равно ничего не будет. Все равно там, в сторонке, будут сидеть все на освобожденной основе, чего-то писать, чем-то заниматься и контроля все равно не будет. Поэтому здесь это действительно наши внутренние дела и нечего в этом плане жаловаться.

Далее. Мы вообще заявляем сложную систему, в ней трудно разобраться, и она психологически неприемлема. Вот сейчас на этом этапе вроде с Управлением Президента как-то отношения стали более прохладные. С тем Управлением, вообще говоря, мы больше находили опоры. Но там формируют вообще, наверное, мнение представители Президента, которые в округах. Я сам военнослужащий, не хочу их обидеть, они тоже сняли погоны в большинстве и для них, наверное, система представляется сложной и запутанной. Вот если у нас Драчевский по Западной Сибири, он бы приехал в Новосибирскую область, там один муниципалитет в Новосибирске, везде в районах и городах сидят органы государственной власти, в поселениях сидят муниципалитеты, но эти муниципалитеты в сельсоветы делегировали право исполнять бюджет районам – попробуй, разберись. В Кемеровской области – одноуровневый, Алтай вчера выступал, двухуровневый и в каждой системе что-то разное. Тут депутаты неосвобожденные, тут юридическое лицо. Юридическое, я думаю, если бы он этим занялся, через неделю у него бы голова распухла и он бы сказал: все, с этим надо прекращать. И опять вот эти предложения, о том, что надо унифицировать, всех выстроить опять по одной линейке и все прочее.

Я в стенах Думы вот о чем еще хочу дополнительно сказать. Вчера прозвучала вообще такая мысль мажорная, о том, что местное самоуправление в наибольшей степени обеспечено законодательством. Все, мол, ребята, у нас о’кей и в принципе там кое-что надо подправить и все будет совсем хорошо.

Так вот я скажу, после принятия Закона 1995 года «Об общих принципах» все, что делалось по законодательству, это было, формально принималось и мы знаем, можно перечислить эти законы, но все это работало на разрушение местного самоуправления. И вам не надо перечислять примеры, потому что Налоговый кодекс оставил нас без налогов, да, совершенно, и там опять мы будем писать сегодня в эту декларацию о том, что надо вернуть, там источники. Где, какие источники в Налоговом кодексе вы видели? Те, которые там остались, земельные налоги и налог на имущество, и то субъекту Федерации предполагается передать. Вот и все.

Бюджетный кодекс. О каком финансовом контроле здесь можно говорить? Вот прокуратура здесь выступала, вот о том, что надо там контролировать финансовые дела и прочее и прочее. Если раньше дотация, вот то, что в Кемеровской области наполовину пополняют бюджет, была дотация, это были средства областного бюджета, вообще говоря, и область не имела права их распределять, она все равно это все делала. Галина Александровна здесь выступала. Я кемеровскому прокурору говорю, у нас там каждый вечер по местному телевидению идет заставка, называется прозрачный бюджет. И там начинается: губернатор области сегодня распределил на зарплату этим столько-то, коммунальщикам на батареи столько-то, транспортникам столько-то. Я прокуратуре говорю: «Вы что не видите каждый день нарушение закона. Он не имеет право распределять средства местных бюджетов». Они говорят: «Видим. Но мы копим факты». У нас Тулеев второй срок работает, а они все готовят факты.

И теперь еще по прокуратуре я свой пример привел здесь в порядке, поделиться опытом. У нас, вот мы работали последний созыв, 4-ый год идет, ни одного протеста прокурора не было. Почему? Потому что прокуратуре это вроде не надо делать, но за 10 дней я ему посылаю документы в прокуратуру, через неделю … приезжает со всеми проектами. Мы с ним сидим, если там чего-то ему не нравится, это сразу убираем. Но ведь когда по диктатуре закона заговорили, там статистика, цифры перевели, там несколько десятков тысяч, и там тоже возникла потребность чего-то найти. И вот нашли сначала там за 1989 год исполкомовское какое-то решение, мы его отменили, потом нашли наше решение, мы пошли в суд защитили его. И вот последний раз 8 сразу решений опротестовали, и мы согласились, всю эту статистику нам испортили. А знаете что опротестовали? Прокуратура областная, не городская, заставила городского прокурора внести протест по поводу. Мы освобождали по платежам по земельному налогу, и знаете, обычная формулировка, часть средств, поступающих в местный бюджет, то есть на 50 процентов там какие-то субъекты. Они говорят, вы имеете право частично освобождать от налогов, по закону так написано, вы берите свою часть, 50 процентов за 100 процентов и освобождайте в части, а не на 100 процентов. Понимаете, да? Ну мы думаем так, можно было в суде и поспорить, где какая часть. Да чего спорить-то. И мы написали в своих решениях, в восьми, которые он опротестовал, освобождаем от земельного налога на 99, запятая, еще три девятки нарисовали, 99,999, части средств, поступающих, и прокурор успокоился. У них там статистика, эту … статистику Галина Александровна, которая сегодня. Ну зачем это надо, вообще говоря? Потому что гораздо много более серьезных вещей.

И вот здесь можно было бы сказать о том, что вообще-то говоря, все надо переделать. И Владимир Семенович вчера выступал. Они, видимо, в Думе тоже не знают, что делать с тем законодательством, которое до них принимали. Он вчера нам выстроил программу, вообще с нуля все вроде надо делать. Так я вам скажу, не надо ничего сегодня менять пока в этом негодном, вообще говоря, законодательстве. Дайте поработать, дайте субъекту Федерации, так сказать. Пусть у Алтая там двухуровневая система, мучается, мы будем у себя мучаться, потому что у нас одноуровневая в районе, это местное самоуправление. В Новосибирской области, туда прокуратура будет еще, наверное, 100 раз протесты писать, так все и останется, как и в других республиках. Но дайте доработать опыт, не дергайте, не меняйте существенно. И этот закон «Об общих принципах» слишком не ревизуйте, потому что у нас иначе местного самоуправления не будет. И сейчас его никто не любит, кстати, вот Совет Европы только и Конституция, которую трудно пересматривать. Депутаты Госдумы, вы думаете, или Совета Федерации, да они 100 лет уже отменили все это. Но Конституцию чтобы пересмотреть, там три четверти, попробуй-ка сдвинь, и еще Совет Европы исключит. Поэтому давайте при этом нелюбимом местном самоуправлении наработаем опыт, а потом что-нибудь получше сделаем, чем у них в Европе.

(Аплодисменты.)

Председательствующий. Спасибо большое.

Пожалуйста, мы договорились, еще выступающие, пожалуйста. Я единственное, что прошу, кто хотел бы выступить, у нас, к сожалению, очень ограничено время, поскольку у нас даже еще уже заранее объявлена пресс-конференция. Я хотел бы сказать, что это, наверное, дефицит нашего общения, то, что мы в первый день мало отводили время на открытую дискуссию, поэтому сегодня все хотят выступить. Но я полагаю, что это правильно, дать слово всем желающим. Пожалуйста.

Цветков В.И. Помощник депутата Лысенко.

Очень недолго, в порядке обращения вашего внимания на очень большое событие, которое сейчас происходит в городе Москве.

Начну по существу. В марте 2001 года Правительство Москвы своим постановлением приняло очень серьезную концепцию под названием «Дальнейшее поэтапное развитие местного самоуправления в городе Москве». Я надеюсь, что аудитория, присутствующая на сегодняшних парламентских слушаниях, во-первых, состоит из москвичей, с другой стороны, в ее рядах находятся люди, которые активное и практическое внимание принимают в процессе формирования местного самоуправления в России.

Поэтому я и предлагаю вашему вниманию на ближайшее время, то есть, вообще говоря, на лето и начало осени включиться активно в процесс изучения не только этой концепции, но и реального выполнения первого этапа этой концепции под названием «Проект нового устава города Москвы» вместо принятого и работающего с 1995 года. Проект устава, так скажем, находится на стадии вторых депутатских слушаний. Вторые депутатские слушания Московской городской Думы, намеченные на 4 июля 2001 года, то есть сейчас. И цель Московской городской Думы и Московской администрации состоит в том, чтобы старым составом, сегодня действующим, Московской городской Думы, принять этот проект устава к действию. С таким расчетом, чтобы после осенних выборов нового состава Московской городской Думы новая Московская городская Дума начала работать по новому уставу города Москвы.

На что хочу обратить ваше внимание в качестве второго? Много можно говорить о том, что такое местное самоуправление, хочу выделить одно направление в деятельности, базисной, то, что определено Европейской Хартией 1985 года и в чем Россия и Москва, в частности, расписалась. О том, что базисом любого местного самоуправления являются местные сообщества. Этот момент особенно в условиях такого большого города как Москва, хотел бы, чтобы он стал предметом нашего с вами внимания.

Говоря о московском сообществе, надо, наверное, как-то предполагать, что оно какое-то многослойное, то есть вообще это сообщество районное, которое в новом проекте называется «Местные сообщества», городское сообщество. К сожалению, в проекте устава отсутствует понятие - сообщество на уровне административного округа. Такова воля авторов проекта на сегодняшний день. Эта тема вам поэтому и предлагается.

Хотел бы выделить из того, что мы с вами называем сообществом, хотел бы выделить одну такую составляющую общественной большой организации в рамках города Москвы, как например, Московская торгово-промышленная палата. Не хотелось бы слышать вопрос: а зачем. Дело в том, что основной функцией Московской торгово-промышленной палаты является развитие и поддержка предпринимателей. А это, вообще говоря, источник и ресурс финансов для местного самоуправления.

Таким образом, если ориентироваться на опыт работы Европы по Европейской Хартии с одной стороны и на опыт работы передовых торговых палат столиц, например, Германии, Италии, можно обратить внимание сколь активно участие торговых палат Берлина, в частности, в том, что называется местное самоуправление. И сколь активно на сегодняшний день Восточный Берлин, я это видел сам по многочисленным поездкам, развивается по отношению к Западному Берлину.

Думается, что без развития сообщества нельзя вести разговор об активизации деятельности так называемой системы местного самоуправления. То ли это территориально-общественное самоуправление, то ли это местное самоуправление. Поэтому получается, что подобного рода парламентские слушания, которые проводит Дума сейчас очень часто, это и столичные функции - парламентские слушания в Госдуме, это и сегодняшнее собрание. Они должны превращаться в практическую работу среди общественных организаций города Москвы, цель которых - объединение и формирование то, что можно условно назвать территориальным сообществом. То есть вообще надо прицеливаться к практике передовых стран мира, которые хотят выйти на цивилизованный уровень развития и достичь того, что называется хорошая среда обитания и благополучие человека.

Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо больше. Каждый, конечно, имеет право на свою точку зрения. И у нас пошла дискуссия действительно в разных направлениях и абсолютно, я бы сказал, даже выходим за пределы темы. Я хотел бы, пожалуйста, предоставить слово, если больше нет желающих, я хотел бы предоставить слово после уважаемого коллеги, после его выступления, слово нашим докладчикам, а потом завершать и подойти к обсуждению деклараций и к заключительным выступлениям наших участников.

Сушко В.П. Господа, я из Урюпинска. Глава администрации города Сушко Валерий Павлович. Волгоградская область.

Председательствующий. Имя, отчество, пожалуйста.

Сушко В.П. Валерий Павлович. Валерий Павлович Сушко.

Мы, главы, в общем-то, бьемся, как рыба об лед. Мы за все в ответе в городе. И то, что вот здесь мы сейчас обсуждаем, очень важно и здорово, но я скажу, что законы, которые приняты о местном самоуправлении, нормальные законы. Надо честно работать и меньше будут контролировать нас и все. А вот то, что вот был принят закон о налоговом кодексе, это шаг назад в местном самоуправлении, это подорвали нас в этом году. Марк, профессор из Сорбонны выступал очень хорошо, он профессор, но простым языком говорил, в крайнем случае, нам понятным. И он несколько раз повторил, ему не понятно, почему исключили налог на содержание жилищного фонда. Да это же у нас основной налог в местном бюджете, основной. Впереди его нет. Нам дали 5 процентов прибыли. А где мы ее возьмем? Ее же нет, потому что, в основном-то, в малых городах все предприятия, которые имеют налог на прибыль, это энергетики, нефтяники, банки, они же все филиалы и платят налоги на прибыль, где угодно, там, где зарегистрированы, они зарегистрированы не у нас. Поэтому этих налогов мы и не увидим. Поэтому необходимо принять закон, чтобы они были в налоговом чете, состояли именно там, где они получают прибыль, чтобы, раньше же так было, теперь все-таки это отменили.

И далее. У нас работа состоит в том, что мы ищем, где же взять денег на все, здравоохранение – у нас, образование – у нас, жилищно-коммунальное хозяйство – у нас, а эти же федеральные учреждения, все федеральные учреждения, которые у нас, это Министерство юстиции, Министерство внутренних дел, все воинские части, никто коммунальные услуги не платит. Я не знаю, как в других, а у нас, в общем-то, получается так, что мы с них и через суд не можем за коммунальные услуги взять деньг.

И, в общем-то, я хочу сказать, что мы в таком сложном положении, виновата, прежде всего, наша Государственная Дума. Ведь вчера кивали головой на то, что, то Правительство плохой проект предоставило, то Федерация не пропускает закон. Мы вас избрали, так же, как с нас требуют, и поэтому, просьба, работайте на благо народа и нечего на зеркало кивать, когда рожа крива. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо. Я хотел бы предложить слово, пожалуйста, вот товарищ настойчиво тянет руку. Последний выступающий. Я прошу прощения и прошу меня правильно понять. В противном случае мы с вами не сможем завершить тему и завершить конференцию. Пожалуйста, представьтесь.

Раджабов В.Г. Большое спасибо, уважаемый председательствующий. Я буду очень короток. Фамилия моя Раджабов … Газиахмедович. Начальник юридического управления Администрации города Махачкала.

Форум, который проходит сегодня и вчера, это нужный и очень важный форум с участием представителей Европейского Союза, и европейского совета, и Государственной Думы, Совета Федерации Федерального Собрания.

Я затрону буквально один очень важный момент, он касается финансовых гарантий органам местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, это основной закон, имеющий прямое действие на всей территории Российской Федерации, четко прописано в статье 130, что органы местного самоуправления имеют, значит, должны быть обеспечены минимальными бюджетами, и есть у них гарантии финансовой и судебной.

И при реализации органами местного самоуправления решений, принятых органами государственной власти, коими являются и Государственная Дума, принимающая законы, скажем, «О статусе судей», «О прокуратуре Российской Федерации», «О ветеранах» и другие законы, которые обязывают статьей этих законов, обеспечить материально-технически, и жильем. В частности, скажем работников органов прокуратуры, работников судей, то есть судей самих, назначенных на должность во внеочередном порядке в течение шести месяцев.

Исполняя как законопослушные, скажем, граждане эти предписания федеральных законов, мы, к сожалению, до сих пор не получили, предусмотренную действующим законодательством, компенсацию затрат не предусмотренных в местных бюджетах.

Я вот поэтому и спрашиваю. Скажите, пожалуйста, так если мы законы издаем, туда закладываем обязательства органам местного самоуправления, почему же мы не расписываем механизм возмещения, то есть компенсации затрат? Вот сегодня на сегодняшний день у нас есть уже в судебном порядке взысканные из федеральной казны 7 миллионов рублей, это те затраты, которые нам должны были быть возмещены своевременно.

Поэтому на этот момент также я бы попросил уделить внимание Государственной Думе при принятии законов, чтобы четко предписывали из каких источников будут пополняться вот эти затраты, не предусмотренные, собственно говоря, в местных бюджетах.

И также я бы просил, чтобы при принятии бюджета Российской Федерации вот эти затраты обязательно учитывались бы для органов прокуратуры в данном случае или для органов суда, то есть судебному департаменту. Постольку, поскольку эти оба государственных органа финансируются исключительно за счет средств федерального бюджета, потому что судьи, 124 статья Конституции, они должны быть независимы и 52 статья Закона «О прокуратуре» прокуроры. У меня все.

Да, и самое главное, чтобы в нашей декларации я бы просил, этот момент как-то отразить, юридически грамотно сформулировав. Указав, что органы местного самоуправления, они имеют конституционное право, то есть гарантии на возмещение затрат, произведенных во исполнение федеральных законов или иных решений органов государственной власти. Постольку, поскольку мы не входим в систему органов государственной власти. Спасибо большое.

Председательствующий. Спасибо большое. (Аплодисменты.)

Для заключения и возможных ответов на вопросы, я хотел бы предоставить, Андрею Александровичу Замотаеву, начальнику отдела по проблемам местного самоуправления Главного территориального управления Президента Российской Федерации.

Замотаев А. А. Благодарю. Вопросов ко мне, на удивление, практически не было, что вообще плохо или настолько все плохо, что не хочется и спрашивать, или настолько все хорошо разъяснил, что так не бывает. Тем не менее, в ряде выступлений прозвучало несколько позиций, на которые мне хотелось бы обратить внимание в части некоторого, я бы сказал, несогласия с высказанными моментами.

Первое. Значит, было сказано, что отсутствие устава муниципального образования свидетельствует об их не легитимности, во всяком случае, можно было так понять. Мне представляется, не совсем корректна эта позиция. Не в одном законе нет указания того, что наличие устава муниципального образования, это абсолютно необходимые условия для существования такового.

Другое дело, что в условиях отсутствия устава муниципального образования правовое поле становится гораздо более сложным, потому что в этом случае надо ссылаться на некие временные правовые акты, регламентирующие деятельность муниципалитетов, на указы Президента 1993 года, там 16.70, 22.65 и так далее.

Но в принципе само наличие устава муниципального образования, мне представляется, не является совершенно необходимым для того, чтобы муниципалитет существовал. Более того, устав довольно сложный правовой акт, который в самом деле нужно готовить долго, с тем, чтобы он был достаточно качественным. И в этом смысле я позволю себе высказать еще одну идею в отношении того, что устав муниципального образования возможно имеет смысл принимать по частям. Например, какие концептуальные позиции можно, целесообразно даже вынести на местный референдум, а остальные вопросы регулировать уставом муниципального образования. Прецедент такой есть. На федеральном уровне, скажем, большие кодексы принимаются по частям. Это совершенно нормальная практика. Почему бы не распространить на муниципалитеты?

Второй момент о чем тут говорилось, о том, что вот закон «Об основах избирательных прав», он по сути дела запретил отзыв депутатов муниципальных образований. Не верная эта позиция. Дело в том, что тут надо… Значит, референдум не может противоречить выборам. Есть очень хорошее постановление Конституционного Суда, которое говорит о том, что это две разные формы волеизъявления, у которых есть свои предметы правового регулирования. Это совершенно правильно, совершенно нормально. И поэтому референдум в самом деле не может отменить результаты выборов. Но это не значит, что нельзя отменить результаты выборов. Голосование и референдум не единственные формы прямого волеизъявления населения.

Значит, поэтому есть норма об отзыве в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления», о том, что уставом муниципального образования может быть это сделано. Так вот, вы избрали ненадлежащий инструмент для отзыва, сделав для этого местный референдум. Погодите.

. (Не слышно.)

Председательствующий. Сергей Вадимович, мы вам предлагаем остаться после нашей конференции, мы продолжим с вами дискуссию лично.

Замотаев А.А. Я готов с вами поспорить. Вопрос вот…

. (Не слышно.)

Замотаев А.А. Значит, давайте я буду говорить, а вы будете слушать. Когда вы говорили, я слушал.

Так вот, для этого нужно зафиксировать в уставе муниципального образования положение о порядке голосования об отзыве. Другое дело, что в этом случае действительно целесообразно воспользоваться целым рядом норм, заимствованных в организации местного референдума. Это верно, но это разные правовые процедуры.

Третий вопрос, то, о чем говорили, что положение о том, что глава муниципального образования избирается населением противоречит Европейской хартии местного самоуправления. Категорически не согласен. Во-первых, в Европейской хартии местного самоуправления говорится о том, что местное самоуправление осуществляется советами, избираемые населением, которые могут иметь, не обязаны, а могут иметь подотчетные и исполнительные органы. Уже на этом уровне нет противоречия.

Во-вторых. Порядок замещения должности и порядок его взаимодействия с иными структурами это, как говорят в Одессе, две большие разницы. Поэтому сам факт избрания главы муниципального образования населением совершенно не противоречит тому, что он и возглавляемый им орган будет подотчетен представительным органом местного самоуправления. Это все должно быть прописано в уставе муниципального образования.

Далее. Вообще сама должность главы муниципального образования не является обязательной, эта должность может быть. Что касается вопроса о том, что возглавляет всю деятельность, то в самом деле формула достаточно политическая, но любой закон – это акт и юридический, и политический, никуда мы с вами отсюда не денемся. Мне представляется, то, что он возглавляет, говорит о том, что он занимается не только каким-то одним направлением, а имеет возможность влиять, качественно влиять на все направления деятельности. То есть, их достаточно не сложно выделить: нормоустанавливающая деятельность, исполнительная деятельность, контрольная деятельность, ну, возможно при желании специалисты, юристы найдут и другие направления деятельности местного самоуправления.

Значит, глава муниципального образования должен иметь возможность участвовать во всех этих процессах. К слову сказать, для этого совершенно не обязательно входить в состав представительных органов и председательствовать на нем. Если у него есть право вето, если у него есть право нормотворческой инициативы, если у него есть право промульгации более широко, то есть опубликование, подписание, наложение вето, то в принципе это уже достаточно для того, чтобы считать, что он возглавляет и нормоустанавливающую деятельность. Совершенно нормальная схема.

Теперь. На уровне местного самоуправления не применим якобы принцип разделения властей. Не верно. Он не является обязательным к применению - это верно, потому что муниципалитеты есть разные. На уровне муниципалитета миллионного города может быть даже целесообразно, чтобы это было сделано, но это прерогатива самого муниципалитета. А вот на уровне мелкого муниципалитета, где там 150-200 человек всех жителей, есть у нас и такие муниципалитеты, делать там еще систему разделения властей, народу не хватит просто.

Вместе с тем само по себе замечание вполне корректно и в самом деле должны быть механизмы, в том числе, я думаю, и на федеральном уровне о том, что есть определенные ограничения на концентрацию власти в руках одного лица или даже одного органа местного самоуправления. По-видимому, целесообразно зафиксировать, что лицо, которое оказывает ключевое влияние на принятие местного бюджета, не может быть одновременно исполнителем местного бюджета. Лицо, которое оказывает ключевое влияние на принятие положения о порядке распоряжения муниципальной собственностью, не может быть одновременно исполнителем этого правового акта.

Теперь по поводу проекта рекомендаций. Я их внимательно прочитал. Как любого нормального человека я бы, конечно, там кое-что добавил, но поскольку я прекрасно понимаю, что это некий разумный компромисс целого ряда авторов, я могу зафиксировать, что нет позиций, против которых я бы категорически выступал. С этой точки зрения я считаю, что они вполне приемлемы.

Мне искренне жаль, что никто не отозвался на те предложения, которые я говорил о потенциальной допустимости наделения Президентом полномочиями приостанавливать правовые акты, исполнительные, распорядительные акты муниципалитетов и фиксации в федеральном законодательстве обязанности муниципалитетов предоставлять информацию, требуемую органами государственной власти. Что не услышал, - то не услышал. Может быть, попозже услышу.

И самая последняя позиция – это вот о контроле, который нередко воспринимается, как некая презумпция виновности. Вот мне очень понравилась формула Любови Алексеевны насчет того, что давайте исходить из презумпции добропорядочности всех властей. Так вот, когда у нас идет контроль за местным самоуправлением, то, наверное, нужно исходить из того, что вообще-то муниципалитет скорее всего все сделал правильно, но на всякий случай надо проконтролировать. Потому что очень часто формула звучит так: муниципалитет обязательно что-нибудь натворил, надо его за это дело априорно, что называется, ущучить.

Между прочим, именно из этой логики, к сожалению моему, к глубокому сожалению, исходил, мне кажется, Верховный Суд, когда принимал решение об обязательности государственной регистрации Устава муниципального образования как элемента нормотворческого процесса. Как же? Нормотворческий процесс акта, который регулирует собственные вопросы муниципального образования вот в этот процесс в обязательном порядке входит государственная регистрация. Как это стыкуется с 12 статьей Конституции? Для меня тайна.

С другой стороны, в принципе, наверное, правильно, если уже этот вопрос ставить, то нужно делать вопрос о том, что это элемент привинтивного контроля. Есть такое понятие «привинтивного контроля». Господин Жомини говорил о том, что такое практикуется, скажем, в Бельгии. Нормальная схема. Нужно по-честному признаться: это не элемент нормотворческого процесса, а элемент привинтивного контроля. Может быть, и стоит есть вести.

И уж, наконец, самое последнее. Виталий Иннокентьевич говорил о том, что губернаторы никогда не поймут, что такое местное самоуправление. Уважаемые коллеги, давайте с вами все-таки по-честному признаемся: новая Конституция заложила принципиально иную структуру власти. Все мы с вами жили в другой организации власти, в другом принципе разделения властей. У нас была ситуация, когда вся власть принадлежала одной структуре – Верховному Совету в свое время, Съезду депутатов чуть позже. Обратите внимание: теперь нет нигде, ни в одном положении, что вся власть принадлежит кому-то. Вот принципиальная разница… Я не собираюсь давать политические оценки, что хуже, что лучше. Я в данном случае констатирую просто ситуацию. Мы перешли от ситуации, когда вся власть принадлежала кому-то, которую ее потом мог раздавать мелкими или крупными дозами. От ситуации, когда априорно вся власть распределена по уровням.

То, что есть губернаторы, которые это не понимают, давайте, наверное, вместе работать над тем, прекрасно понимая, что это не вина, не их злой умысел, а это та нормальная ситуация, что мы с вами выросли в стране, которая называлась Советский Союз. Как говорят, времена не выбирают, в них живут и умирают.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Андрей Александрович.

Я обязан спросить желание господина Жомини и господина Роппе: хотят ли они сказать? Нет. Спасибо.

Уважаемые участники конференции, нам с вами надо принять проект заключительной декларации или хотя бы не принять голосованием, как это в буквальном смысле у нас существует с вами опыт и практика. Но я хотел бы, чтобы мы с вами высказались, уже некоторые товарищи и мы с вами при принятии заключительной декларации, еще раз обратили внимание: все ли мы согласны с теми или иными позициями.

Уже есть замечания у господина Блэра. Я хотел бы ему первым предоставить слово.

Пожалуйста, господин Блэр.

г-н Блэр. Благодарю Вас, господин председатель!

Я хочу, чтобы вы учли, что при подготовке текста такого, как этот, на конференции, это дело очень сложное и трудное. Это вызывает массу хаоса, и мы должны избегать этого.

И поэтому я бы хотел бы выразить согласие с господином Замотаевым относительного того, что этот текст – компромиссный документ. Но, тем не менее, этот компромиссный документ отражает ход обсуждения по многим вопросам, которые мы обсуждали, и этот текст может быть основой для продолжения работы.

Но, тем не менее, если вы мне позволите, я бы хотел бы высказать несколько предложений для того, чтобы несколько усовершенствовать этот текст, который, на мой взгляд, не вызовет противоречий.

Если позволите, я это сделаю сейчас. Эти мои предложения направлены на то, чтобы отразить те мысли, которые уже прозвучали здесь в выступлениях других ораторов, но которые не нашли отражения в тексте.

Во-первых, я не думаю, что есть какие-то трудности в связи с тем, что принять предложения господина Салтыкова, относящиеся к тому, что в пункте 4 этого проекта нужно сделать конкретную ссылку на статью 9 Хартии, Европейской Хартии, поскольку в пункте 1, речь идет о пункте 3, мне кажется, что против этого вряд ли будут возражения. Я надеюсь, что на это все согласятся, что можно добавить в конце формулировки, в конце текста, где речь идет об обращении к Совету Европы и, в частности, в контексте взаимодействия, сотрудничества по вопросам о местной демократии, о демократии на местах, можно вполне, на мой взгляд, добавить идею о проведении конференции в 2002 году по вопросам о пропорциональном соотношении между финансовыми возможностями и полномочиями местных органов власти. И такая конференция, конечно, я думаю, может быть проведена и конгресс местных и региональных властей. И мой отдел, я думаю, мог бы вполне подумать о том, чтобы заложить бюджет такой конференции в наш бюджет на этот год.

Затем, еще одно предложение по существу, для отражения содержания сегодняшней утренней дискуссии. Целый ряд ораторов указали на проблему отношений между исполнительными органами, мэрами и местным советом. И они говорили о необходимости осуществления контроля со стороны Совета над деятельностью мэра для того, чтобы мэр был подотчетен за ведение своих местных дел перед Советом. И какой бы ни была теория, но практика таковая в некоторых случаях, как я понял, весьма неудовлетворительная.

Поэтому я хочу предложить вам формулировку, а именно, добавить еще один пункт, это пункт будет включен после 11 пункта нашего текста проекта. Я сейчас зачитаю вам формулировку. Я зачитаю ее медленно… медленно зачитаю, а переводчики смогут перевести ее вам в русском переводе. Вы ее сейчас услышите.

Итак, формулировка будет такая: необходимо внести положение, гарантирующее, что исполнительные органы муниципальных образований реально действуют в рамках политики, определяемой городским Советом и, что они должны нести ответственность перед Советом и отчитываться перед ним за управление делами муниципального образования.

Господин председатель, я думаю, что в свете дискуссии, которая сегодня утром произошла, вряд ли это вызовет какие-то возражения. И надеюсь, что Вы сочтете возможным эту поправку внести в текст нашего документа и надеюсь, что этот текст получит всеобщее одобрение.

Председательствующий. Я полагаю, что можно, при небольшой редакции можно согласиться с этим пунктом. Есть ли еще предложения по дополнительным пунктам текста декларации? Я хотел бы сказать, что у нас в письменном виде не поступило никаких замечаний. И, если нет у участников конференции других замечаний, я хотел бы предложить согласиться с проектом декларации, с учетом поправок, которые высказал господин Блэр, господин Салтыков. Да, пожалуйста, господин Налетов.

Налетов В.И. В 3 пункте написано: «Местные власти должны выполнять собственные полномочия под свою ответственность через демократически избранные органы власти». С этим я согласен.

А вторую часть текста: «В этой связи необходимо ускорить согласование и принятие федерального закона «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления». Если речь идет о том законе, который принят и не прошел Совет Федерации, то предлагают эту часть исключить, Геннадий Николаевич, а закон полностью переработать.

Потому что тот закон, который разработан и принят, он, вообще говоря, никуда не годится. Никакого статуса там он не определяет выборным лицам.

Поэтому я предлагаю: вот это убрать просто… участие…

Председательствующий. Виталий Иннокентьевич, можно с Вами не согласиться, потому что речь идет о сути закона, а не конкретике проекта закона.

Налетов В.И. Нет, если речь идет об этом проекте…

Председательствующий. Вот речь идет о том, что нужно принять закон «О статусе выборного лица местного самоуправления». А проект – это отдельная тема разговора.

Налетов В.И. Но тогда, есть председатель комитета и Председатель Думы. Так вопрос снимаю.

Председательствующий. Спасибо, Виталий Иннокентьевич.

Налетов В.И. В пункте 7 я бы предложил добавить слово «собственное». Необходимо увеличить собственную налоговую базу. Слово «собственную».

Председательствующий. Виталий Иннокентьевич, в каком плане, пункте, извините?

Налетов В.И. 7 пункт. Написано: «Необходимо увеличить налоговую базу». Я бы добавил все-таки: собственную налоговую базу.

Председательствующий. Я полагаю, не принципиально. Можно согласиться. Хотя это и предполагается.

Поступило также предложение на четвертой странице верхний абзац, первый абзац, это пункт 2, последняя строка, где мы говорим: «Собственные и обязательные полномочия муниципальных образований должны быть определены законодательно». Есть предложение: оставить только понятие «собственные полномочия», обязательные убрать. Если нет возражений… Пожалуйста.

Федотов. Федотов. Журнал «Проблемы местного самоуправления».

На наш взгляд, констатирующая часть, я хочу сказать по концепции декларации. На наш взгляд, констатирующая часть ошибочно исходит из представления и констатации того факта, что необходимо учитывать мнение населения.

Прежде всего, Конституция предполагает особенности, российские особенности местного самоуправления, заключающиеся в субъекте правоотношений граждан. Граждане осуществляют местное самоуправления в прямых формах. Вот, в чем проблема.

И эта проблема, к сожалению, не развита в этой декларации. Я на эту проблему, это точка зрения не только лишь нашего журнала и моя, это точка зрения ряда депутатов. И я на это обращаю внимание Председателя Государственной Думы и членов Совета Европы о том, что это наша особенность российская, России особенность и она должна быть учтена.

Председательствующий. Спасибо большое, спасибо. Пожалуйста, Анатолий Иванович Салтыков.

Салтыков А.И. Салтыков.

Владимир Семенович, я бы не согласился вот с этой постановкой по собственным полномочиям и обязательным, да? Вот обязательные полномочия, те, которые прописаны у нас федеральным законом и могут быть прописаны законами субъектов Федерации. Но и есть полномочия, которые добровольно берут на себя органы местного самоуправления. Это вопросы местного значения. Федеральный закон это допускает. Можно было оставить эту редакцию.

Председательствующий. Я говорю, что это вопрос компромиссов идет. Потому что и обязательные могут входить в понятие собственные, хорошо, я могу и с этим согласиться.

Если больше нет замечаний и желаний выступить с поправками, я предлагаю принять декларацию с учетом высказанных замечаний и предложений.

Спасибо всем большое за высказанные замечания и предложения.

Я хотел бы сказать, что мы с вами подходим к заключительным минутам проведения нашей международной конференции. И, прежде всего, от имени депутатов Комитета по местному самоуправлению я хотел бы сказать, что для нас, депутатов, небезразлично как будет развиваться законодательство в области местного самоуправления. Этим и вызвана большая работа комитета по проведению парламентских слушаний по финансово-экономическим основам местного самоуправления, по вопросам совершенствования законодательства местного самоуправления. Если бы мы хотели или торопились с изменением существующего федерального законодательства, то уверяю вас, мы могли бы уже за прошедший год принять достаточное количество, большое количество поправок. В этом нет задачи. Наоборот, мы хотим объективно подойти к изменению и совершенствованию законодательства в этой области. И я полагаю, та конференция, которая прошла сегодня с участием экспертов и специалистов Совета Европы, от Конгресса местных и региональных властей, способствовала этой дискуссии и уточнению наших с вами общих позиций.

И я хотел бы высказать свою признательность, прежде всего, специалистам Совета Европы за участие в этой конференции.

Я хотел бы предоставить слово для заключения в нашей конференции трем нашим коллегам, участвующим в нашей конференции, это господину Блэру, господину Роппе и господину Селезневу. Я хотел бы просить прощения, у наших гостей, но я предоставлю слово первому…

Я слово предоставляю господину Блэру директору Департамента сотрудничества в области местной и региональной демократии Совета Европы. Пожалуйста, господин Блэр.

Г-н Блэр Ф. Благодарю вас господин Председатель. Я через несколько минут должен выезжать в аэропорт. Я прошу извинения за то, что я должен отсюда выехать до окончания нашего заседания. Я прошу господина Селезнева также извинить меня за то, что я должен вскоре покинуть нашу конференцию, потому что я должен выразить вам особую благодарность за то, что вы почтили нас своим присутствием. Что свидетельствует о том, что вы большое внимание и большую важность придаете и не только, но и Государственная Дума придает большую важность вопросам демократии на местах. А мы все в течение двухдневного заседания пришли к выводу, что этот вопрос имеет чрезвычайно большое значение, я бы сказал основополагающее значение, как для политического, так и экономического развития этой страны в целом.

И я считаю, что я могу сказать, что мы в течение этих двух дней дискуссии на конференции, провели дискуссию на высоком уровне. На меня большое внимание провел уровень дискуссии на основе и с учетом Европейской Хартии по местному самоуправлению. Мы рассмотрели целый ряд важных европейских норм, которые заложены в этой Хартии. Мы признали, что существуют определенные трудности в толковании этой Хартии. Я хотел бы напомнить всем, кто интересуется этим вопросом и кто хочет дальше продолжать изучать этот вопрос, что есть рекомендации Совета Министров Совета Европы. И одна рекомендация по вопросам субсидиарности, и другая рекомендация по контролю за деятельностью местных властей, а также по системам местных финансов есть рекомендация.

И эти все вопросы являются важными источниками дальнейшей трактовки, дальнейшей интерпретации европейских стандартов. Все государства-члены Совета Европы вместе приняли эти рекомендации, вместе одобрили эти рекомендации. Это касается и местных финансов, в том числе в применении к Российской Федерации. Мне кажется, что мы должны все уважать эти рекомендации, в том числе и в данной стране. И мы будем рады предоставить эти рекомендации, тексты этих рекомендаций всем тем, кто выразили интерес в получении этих документов.

Затем проблема реализации, осуществления норм, предусмотренных в уставе, а также из положения существующего законодательства в этой стране. И здесь еще предстоит немало сделать. И сейчас я хочу пожелать вам всем большого успеха в той работе, которая вам предстоит.

Я хотел бы подчеркнуть, что Совет Европы остается в вашем распоряжении, что он готов сделать и продолжать делать все своими консультативными услугами, и другими способами продолжать делать то, что он делал до сих пор для того, чтобы помочь в решении проблем, связанных с насаждением демократии на местах. Этот вот вопрос имеет много различных сторон, различных аспектов постольку, поскольку местная демократия реализуется по-разному на местах.

Это касается и деятельности местных властей, и услуг, которые предоставляются. И в рамках своих скромных ресурсов мы намерены идти на встречу любых требований, любых запросов о содействии. Мы будем следить внимательно за тем, что вы делаете. И мы убеждены в том, что в свете той дискуссии, которая произошла вчера и сегодня, демократия на местах, местная демократия, по крайней мере, в том, что касается присутствующих здесь, находится в хороших руках. И мы желаем вам всяческих успехов. Желаем вам удачи также.

Председательствующий. Спасибо большое, господин Блэр. Я в свою очередь, хотел бы поблагодарить вас за участие в работе, за организацию работы международной конференции. И надеюсь высказать пожелание на дальнейшее сотрудничество в области совершенствования законодательства местного самоуправления.

Слово предоставляется Председателю Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Геннадию Николаевичу Селезневу.

Селезнев Г.Н. Уважаемые коллеги, товарищи, дамы и господа, зарубежные гости.

Я рад приветствовать вас и благодарен за возможность обменяться мнениями по проблемам развития местной демократии и местного самоуправления в России.

Вы хорошо знаете, что принципиально новый подход к государственному устройству России, определенный Конституцией 1993 года, поставил значительное число новых вопросов.

Неурегулированность взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления относится сегодня к числу наиболее острых проблем формирования государственного устройства России.

Я лично считаю, что это одна сегодня из болевых точек, как в нашем законодательстве, так и в нашем реальной жизни.

Действительно, у нас действует Конституция, которая содержит отвечающие демократическим принципам нормы о построении федеративного государства и местного самоуправления.

В развитие конституционных норм, разработаны и приняты федеральные законы, в определенной мере регламентирующие вопросы государственного строительства. Идет процесс формирования основанных на демократических принципах взаимоотношений между ветвями власти, между федеральным центром и регионами, между государственным и муниципальным уровнем власти. Постепенно развивается региональное и муниципальное нормотворчество.

Россией подписана и ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления. По мнению экспертов Совета Европы, изложенному в докладе о состоянии местной демократии и федерализма в Российской Федерации на 1У сессии Конгресса местных и региональных властей Европы, наш базовый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" соответствует принципам этой Хартии.

Конституционный Суд Российской Федерации считает даже, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развивая положение Европейской Хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления.

В то же время у нас продолжаются споры по поводу принципов, форм и уровней организации местного самоуправления. Все чаще выражается мнение о необходимости восстановления вертикали государственного управления. Эта точка зрения, на мой взгляд, не бесспорна, что, собственно, подтвердили и многие выступления на данной конференции, и даже те, которые я застал.

Институт местного самоуправления, как известно, относится к основам конституционного строя Российской Федерации и является одной из важных гарантий обеспечения прав граждан на участие в управлении государством и целостности государства. Поскольку через органы местного самоуправления наиболее эффективно решаются вопросы жизнедеятельности, повышения уровня благосостояния и социальной защищенности населения.

Особую роль играет этот институт в процессе формирования гражданского общества. Самоуправление является и механизмом формирования гражданского общества, и неотъемлемой его частью. Осуществление населением конституционных прав при принятии общественно значимых решений позволяет наполнять идеи народовластия реальным содержанием.

Считаю, что местное самоуправление, как элемент государственного устройства позволяет оптимизировать использование государственных ресурсов. Этот уровень власти формируется из людей, знающих все детали проблем своей территории, и поэтому способен решать вопросы местного значения в экономически наиболее эффективных формах, с учетом конкретных условий каждого отдельно взятого муниципального образования.

Развитое местное самоуправление реально позволит государственной власти в соответствии с принципом субсидарности сконцентрироваться на решении проблем общегосударственного и регионального уровней, оптимизировать государственное управление. Именно поэтому полагаю, что поддержка развития муниципальных образований со стороны государства должна рассматриваться как составная часть реализации Концепции государственного устройства, ориентированной на обеспечение эффективного и согласованного функционирования всех уровней публичной власти – федерального, регионального и муниципального, в интересах обеспечения прав и свобод граждан.

Более того, как мне представляется, сегодня речь должна идти о кардинальном перераспределении власти на региональном уровне, как закономерном этапе происходящих в государстве процессов. Федеральный центр, проведя в основном такое перераспределение с регионами, должен теперь целенаправленно добиваться последующего перераспределения ее уже на уровне регионы – муниципальные образования. Отсюда вытекает необходимость четких и действенных государственных гарантий местного самоуправления, обеспечивающих возможность органов местного самоуправления реализовать их конституционные полномочия.

Эти задачи и масса других по устранению накопившихся в области местного самоуправления проблем, о которых правильно говорили участники конференции, не могут больше ждать. Нам еще предстоит упорядочить систему регулирования правоотношений и в этой области федеральным законодательством, привести многие федеральные и региональные законы в соответствие с конституционными нормами и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», решить на законодательном уровне вопросы укрепления местных бюджетов территориальной организации местного самоуправления в зависимости от типа поселений, решить другие вопросы.

Понимаю, насколько они тяжелы. Но Государственная Дума рассчитывает на помощь и понимание Правительства Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Надеемся, что нам поможет и тот зарубежный опыт, в частности пожелания, которые были высказаны за эти дни уважаемыми зарубежными и отечественными экспертами и гостями конференции.

Сегодня на встрече с участниками, зарубежными участниками конференции, я напомнил им, что я еще в прошлой Государственной Думе внес – в какой-то степени, может быть, он тогда казался очень революционным – проект закона «О подоходном налоге», чтобы подоходный налог уходил, я написал в полном объеме, но тут можно посмотреть пропорции, уходил туда, где человек живет. Потому что именно там развивается инфраструктура, именно там создаются школьные и дошкольные учебные заведения, именно туда человек приезжает после работы, где у него может течь крыша, где могут быть проблемы с электро- и водоснабжением и где нет никакого бюджета, для того чтобы все эти вопросы решать. Тогда бы мы решили действительно проблему бюджетов органов местного самоуправления.

Тогда Правительство дало отрицательный отзыв на данный проект закона, но в первую очередь, сославшись на то, что не было индивидуальных налоговых номеров у всех наших работников. Сегодня эти индивидуальные номера есть. Я думаю, что придется все-таки вернуться к рассмотрению данного закона, хотя я понимаю сопротивление столичных городов, оно и тогда было ярко выражено. 1 миллион 200 тысяч жителей Подмосковья работают в Москве и весь подоходный налог остается в Москве, а он возвращается в свою Фирсановку или в другой любой поселок, откуда он приехал, там нет денег в муниципальном бюджете на самые элементарные вещи. Но если бы его подоходный налог возвращался туда, где он постоянно обитает, то тогда, наверное, картина была бы совершенно иной. Поэтому здесь я понимаю, что будет и в этой части сопротивление, потому что никто не хочет терять таких огромных денег. Но вместе с тем, если говорить о консолидированном бюджете, все равно эти деньги никуда не уплывают, эти деньги остаются у нас, просто по другому перераспределяются.

Полагаю, что совместными усилиями мы сможем не только обеспечить развитие и укрепление местного самоуправления, но и повысить эффективность деятельности наряду с муниципальной, всех других уровней публичной власти в России.

Спасибо всем участникам конференции за активную, плодотворную работу. Надеюсь, что депутаты Государственной Думы, и, прежде всего, Комитета по вопросам местного самоуправления, сумеют откристаллизовать и переложить на язык законов те самые ценные и полезные мысли, которых здесь прозвучало немало. Но как вы, наверное, многие знаете и чувствуете, наш комитет по местному самоуправлению работает в непростых условиях. Это далеко не самый любимый комитет в Государственной Думе, хотя я всячески стараюсь его поддерживать и возглавляю совет по проблемам местного самоуправления. Поэтому нам нужна помощь общественных структур, нам нужно проводить, я думаю, похожие семинары, в первую очередь, не в нашей палате, а в Совете Федерации. Правильно, там хотели бы вообще на эту тему закрыть глаза очень многие люди. Поэтому я попрошу и Владимира Семеновича продумать, как действительно подобные семинары проводить для очень важных персон, президентов и губернаторов России, которые не замечают этих букашек из органов местного самоуправления, но делать это нужно в обязательном порядке. Уж просвещение сегодня является вопросом номер один. Не просветим, так и будем сталкиваться с тем, что нас не понимают, не хотят понимать, и вообще говоря, да что вы с этой проблемой возитесь, ее в России не должно существовать.

Спасибо вам всем.

(Аплодисменты.)

Председательствующий. Спасибо большое, Геннадий Николаевич. Я хочу поблагодарить Геннадия Николаевича за участие в работе конференции. И в то же время я хотел бы проинформировать вас, Геннадий Николаевич, что вчерашний день мы проводили международную конференцию, вы знаете, в Совете Федерации.

Селезнев Г.Н. Губернаторов много было?

Председательствующий. Губернаторов не было. Но их уже меньше в Совете Федерации, а вот новых членов Совета Федерации, которые хотят помогать проблемам муниципальных образований, становится все больше и больше. И тому подтверждение – совместное проведение подобной международной конференции.

Я хотел бы предоставить слово господину Роппе – первому заместителю Председателя Институционального Комитета Палаты местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы, Бельгия. Пожалуйста, господин Роппе.

Г-н Роппе Л. Благодарю вас, господин председатель.

Очень кратко, поскольку времени у нас уже нет, все уже устали, голодны. Голодны не только в смысле реальной пищи, но также стремятся осуществить то, что они наметили в области местного самоуправления. Я думаю, что мы все согласны в принципе, и если мы договорились о принципах, то мы все хотим больше демократии, способной, внимательной к местным проблемам. Об этом мы слышим на протяжении этих двух дней. Мы согласны, что Европейская хартия о местном самоуправлении является идеальным принципом, которому должны придерживаться все государства-члены, и все государства-члены Совета Европы согласны с этим принципом. Однако осуществление принципа, выполнение этого принципа ставит определенные проблемы. И я считаю, что это нормально для любой демократии, для любого государства-члена Совета Европы. Мы ищем инструменты осуществления принципов, мы смотрим на практику и видим, что существуют финансовые проблемы.

Мы все хотим их решить, но не знаем как. Мы ищем наилучшие пути решения этой проблемы для того, чтобы обеспечить повышение ответственности местного самоуправления. Мы не знаем как, но мы в конечном итоге определим как мы можем избирать способных людей в местные органы самоуправления. Искать необходимые кадры для нашей работы. Мы хотим, чтобы наши структуры были не сложными, а простыми и эффективными, и чтобы они служили интересам наших людей.

Мы все хотим эффективной юридической защиты, правовой защиты для наших местных органов самоуправления. Мы хотим, чтобы они сами выполняли все те законы и положения, которые содержатся в Конституции. Мы стремимся добиться обеспечения контроля, я говорю не только контроля за местным самоуправлением, но и контроля за всеми уровнями управления.

И я считаю, господин председатель, уважаемые коллеги, дамы и господа, что эта конференция, которая состоялась вчера и сегодня показывает точно как может развиваться партнерство между уровнями управления, между законодательными органами, и большие или малые образования могут работать сообща и мы это точно знаем, это постоянная работа, постоянная эволюция.

Мы отметили значение местных органов для того, чтобы они могли объединиться и создать одну ассоциацию местных органов самоуправления и для того, чтобы иметь своего представителя в местных органах власти и в региональных органах власти и защищать права своего населения. Мы теперь понимаем, я надеюсь, что Конгресс региональных и местных властей Совета Европы следит за своими государственными членами и кандидатами, государственными кандидатами в плане соблюдения положений о местной демократии. Потому что во всех странах положения меняются, принимаются новые законы, которые могут расходится с положениями Хартии. Постоянное наблюдение, постоянный мониторинг, это мониторинг, это не контроль, не надзор, - это диалог между партнерами по реализации большего уровня демократии.

Я думаю, что такое сотрудничество, такое партнерство было продемонстрировано не только между различными уровнями правительства, управление здесь в России, но и международных органах, которые защищают местную демократию. И я благодарю вас, господин председатель, и всех заинтересованных лиц, те, кто готовил эту конференцию за то, что они внесли свой вклад в работу этой конференции. Я благодарю всех участников от имени Конгресса местных и региональных властей Европы за то, что они помогли России, и Международному Европейскому Сообществу в продвижении по этому долгому пути к расширению местной демократии. Мы убеждены в общей задаче, которая стоит перед нами на этом длительном пути, обеспечение более устойчивой местной демократии.

Благодарю вас за то, что вы внимательно меня слушали, за то, что вы присутствовали на этой конференции до самого ее конца.

Председательствующий. Спасибо большое, господин Роппе. Я хотел бы в свою очередь поблагодарить вас и всех представителей Конгресса местных и региональных властей Европы, Совета Европы за возможность совместно обсуждать развитие законодательства в Российской Федерации, за высказанные предложения и обмен опытом.

Я хотел бы в свою очередь также поблагодарить вас всех, участников нашей двухдневной конференции за внимательное, небезразличное участие в этой конференции. И поверьте нам, что она действительно важна для понимания процессов, происходящих в области развития местного самоуправления и совершенствования законодательства.

Я хотел высказать слова благодарности за организацию членам Совета Федерации Попову Сергею Александровичу и Салтыкову Анатолию Ивановичу, которые и выступали и вели активно на протяжении двух дней, и я полагаю, что настроение в Совете Федерации будет меняться в сторону местного самоуправления благодаря таким депутатам, таким членам Совета Федерации. Я хотел бы высказать слова благодарности Конгрессу муниципальных образований Российской Федерации и ее Президенту Олегу Николаевичу Сысуева за организацию и участие в работе. Я хотел бы высказать слова благодарности всем представителям государственных органов и учреждений, кто не безразлично относится к проблемам развития местного самоуправления.

Спасибо всем за участие в работе. Я желаю удач и успехов нам всем.

(Аплодисменты.)

Первый день конференции 18 июня 2001 года