Вводное слово зам. Председателя Государственной Думы ФС РФ Г.В. Бооса;
Вводное слово Председателя Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления В.В. Мокрого;
Доклад зам. Руководителя Администрации Президента РФ, руководителя Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госвласти, органами госвласти субъектов РФ и органами местного самоуправления Д.Н. Козака;
Основной доклад заместителя Министра экономического развития и торговли РФ, руководителя рабочей группы по подготовке законопроекта В.В. Шипов;
Cодоклад исполняющего обязанности руководителя Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов А.М. Лавров;
Добавление к содокладу Д.Н. Козака.

Выступления в прениях:

- Председателя Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Р.З. Алтынбаева;
- Главы Угличского района муниципального округа Ярославской области, президента Ассоциации малых и средних городов России Э.М. Шереметьевой;
- Председателя комитета Законодательного Собрания Омской области С.П. Калинина;
- Депутата Госдумы В.Н. Лысенко;
- Главы Одинцовского района А.Г. Гладышева;
- Председателя городской Думы г. Тольятти А.Н. Дроботова;
- Главы муниципального образования г. Печоры Псковской области А.А. Рогова;
- Депутата Госдумы Н.И. Травкина;
- Председателя Законодательного Собрания Оренбургской области Ю.В. Трофимова;
- Депутата Госдумы Г.К. Леонтьева;
- Профессора кафедры конституционного и муниципального права Московской юридической академии, д.ю.н, В.И. Фадеева;
- Депутата Госдумы В.В. Жириновского,
- Главы администрации г. Кирова В.А. Киселева;
- Главы Клинского района Московской области А.Н. Постриганя;
- Главы управы Пресненского района Москвы А.В. Краснова;
- Вице-премьера Правительства Москвы А.В. Петрова;
- Краткая дискуссия А.В. Петрова и Д.Н. Козака;
- Председателя Магнитогорского Городского собрания депутатов М.Ф. Сафронова;
- Члена Совета Федерации и члена Конгресса местных и региональных властей Европы А.И. Салтыкова;
- Заместителя губернатора Пермской области Н.А. Яшина.

Заключительное слово Д.Н. Козака.

Председательствует – заместитель Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Г.В. Боос.

Председательствующий. Просьба всех уже присесть, успокоиться. Мы дали специально лишних 5-7 минут, чтобы можно было успеть зарегистрироваться, кто не успел это сделать.

Сегодня мы проводим парламентские слушания по теме: «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации». И то, что нет свободных мест, и еще продолжают приходить, интересующиеся этим делом, и этим вопросом, показывает, сколь актуальна тема.

Местное самоуправление - это основной базовый, самый наглядный для населения элемент власти в стране. Это самый близкий к людям, самый низкий, но, вместе с тем, самый близкий к людям уровень власти. Но при этом это - основа власти. Потому что дальше власть уже становится более государственная и менее общественная. Развитием местного самоуправления занимались еще в царские времена. Вы знаете, что еще реформы Столыпина подразумевали и содержали в себе раздел реформы местного самоуправления. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию говорится о необходимости развития местного самоуправления. Указом Президента была создана специальная рабочая комиссия под председательством Дмитрия Козака, которая должна была провести разграничение предметов ведения и полномочий между местным самоуправлением, субъектами Федерации и государственной федеральной властью, для того, чтобы выработать основные принципы и подходы, как к деятельности каждого уровня власти, так и взаимодействия этих уровней власти между собой.

Но, наверное, поскольку у нас комитет готовил эти парламентские слушания и этим вопросом занимался Владимир Семенович Мокрый, председатель нашего комитета, думского. Занимался, можно сказать, каждый день с утра до вечера, то есть неустанно. Поэтому мы откроем парламентские слушания, предоставив ему слово для выступления. Но сначала, давайте, договоримся по регламенту сегодняшних наших парламентских слушаний.

У нас записалось очень много желающих, а время все-таки ограничено, мы в 14.30 заканчиваем свою работу. Поэтому я предлагаю следующий порядок. Мы дадим для вступительного слова Владимиру Семеновичу Мокрому, председателю комитета, профильного в Государственной Думе. Потом выступит, наверное, с коротким сообщением Дмитрий Николаевич Козак. А после этого мы предоставим слово члену рабочей группы, заместителю Министра экономического развития и торговли Российской Федерации, члену комиссии, извините, председателю рабочей группы Шипову Виталию Валентиновичу. Он сделает основной доклад. После этого мы откроем прения. И давайте договоримся, что в прениях не более 5 минут. И я буду строго ограничивать выступающих. И, пожалуйста, только по существу. Потому что желающих выступить очень много, а времени, к сожалению не так много, сколько есть желающих.

Не будет возражений против такого регламента? Не будет. Спасибо. Тогда слово предоставляется председателю Комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Владимиру Семеновичу Мокрому.

Мокрый В.С. Уважаемые коллеги, уважаемые участники парламентских слушаний, позвольте мне, прежде всего, от имени членов Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления приветствовать вас на наших парламентских слушаниях и поблагодарить за то, что вы проявляете такой неподдельный интерес к теме изменения законодательства в области местного самоуправления.

Настоящие слушания, парламентские слушания, проводятся нашим комитетом в Государственной Думе не впервые. Но сегодняшнее мероприятие на наш взгляд, на мой взгляд, имеет ряд важных особенностей. Если в прошлые годы мы проводили парламентские слушания, посвященные проблемам развития местного самоуправления, отдельным направлениям развития муниципального права в Российской Федерации в рамках, прежде всего, действующего законодательства и основного Закона для местного самоуправления в Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления», принятого в 1995 году», то сегодня, настоящие слушания посвящены проблемам развития законодательства в области местного самоуправления, прежде всего, связанного с подготовленным проектом, новым проектом, новой редакции Закона «О местном самоуправлении».

Поэтому сегодняшние слушания, на мой взгляд, являются отправной точкой для будущего. Именно сегодня, впервые публично вам, участникам слушаний, представлен рабочий вариант проекта закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», который, возможно, определит направления развития местного самоуправления на значительный исторический период Российской Федерации. С этой точки зрения я полагаю, что на нас на всех ложится особая ответственность. И хотел бы выразить надежду, что на сегодняшних парламентских слушаниях состоится конструктивный диалог, как участников слушаний, так и разработчиков новой редакции закона.

Настоящие парламентские слушания очень важны для членов нашего комитета, Комитета по вопросам местного самоуправления. Поскольку комитет будет, предстоит большая работа по сопровождению проекта закона, когда он поступит официально в Государственную Думу. С этой точки зрения хорошо, на мой взгляд, что обсуждение рабочего варианта проекта закона происходит до внесения его, официального внесения в Государственную Думу. И это позволяет нам всем более глубоко и осмысленно изучить текст законопроекта, отдельные его положения. Полагаю, что и для разработчиков, для членов Комиссии по разграничению полномочий при Президенте, также важны будут мнения участников парламентских слушаний для дальнейшего доведения текста до его, можно сказать, шлифовки перед внесением, как в Государственный Совет, так и на подпись Президенту.

Несколько слов о теме парламентских слушаний. Объявленная тема парламентских слушаний концентрирует наше внимание на территориальных основах организации местного самоуправления. Однако по-нашему мнению, это не означает, что участники парламентских слушаний не могут высказывать по другим, более общим вопросам организации местного самоуправления. Более того, понимая, что территориальная организация местного самоуправления затрагивает другие важнейшие вопросы организации местной власти, я предлагаю расширить тему нашего разговора и вести в целом о вопросе совершенствования законодательства об общих принципах организации местного самоуправления.

И в заключение я считаю свои долгом поблагодарить руководителя комиссии, председателя Комиссии по разграничению полномочий при Президенте Российской Федерации Дмитрия Николаевича Козака, и руководителя рабочей группы при этой комиссии Шипова Виталия Валентиновича, заместителя Министра экономики и развития, что они согласились открыть наши слушания своими сообщениями. Я хотел бы всем нам пожелать конструктивного диалога во благо развития законодательства в области местного самоуправления. Спасибо.

Председательствующий. Слово для выступления предоставляется Дмитрию Николаевичу Козаку, заместителю Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, руководителю Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами госвласти, органами госвласти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Козак Д.Н. Добрый день, уважаемые коллеги. Я, прежде всего, взял слово только для того, чтобы поблагодарить организаторов и участников этих слушаний. Вопрос о местном самоуправлении, о федеративном устройстве в нашей стране чрезвычайно актуален. И здесь уже говорилось о том, что трудно было удержать даже самые первые черновики закона, они расхватывались и очень живо обсуждались. Сегодня у вас на руках первый вариант проекта федерального закона, который можно называть результатом работы Комиссии по разграничению полномочий между различной публичной властью Российской Федерации. О нем более подробно расскажет руководитель рабочей группы Виталий Валентинович Шипов, а я хотел бы обратить ваше внимание на три момента.

Первый. Сегодня все чаще и чаще в последнее время раздается вопрос: а нужно ли сегодня развивать местное самоуправление в Российской Федерации? В условиях отсутствия политической и правовой культуры, в условиях отсутствия политической структуры общества, в условиях отсутствия экономической основы для деятельности местного самоуправления нужно ли развивать этот институт? Все чаще и чаще звучат призывы: давайте, отменим, выйдем из Хартии местного самоуправления, пересмотрим Конституцию, будем всех назначать и так далее. И странным образом эти призывы как раз звучат от тех, кто выступает, являются ярыми сторонниками региональной самостоятельности. Прежде всего, оттуда идут такие призывы.

Я хотел бы на это ответить. Это и позиция Президента Российской Федерации. Я могу смело об этом говорить. Нужно развивать сегодня местное самоуправление. Нужно сделать его цивилизованным, доступным, самостоятельным для граждан. Если мы будем ссылаться на нашу политическую и правовую отсталость, на экономическую отсталость и ничего сегодня делать не будем, не будем делать с местным самоуправлением, с региональной демократией, то мы останемся еще на 100 лет, законсервируем эту ситуацию, и у нас будет такой менталитет, у нас не будет инстинкта самоорганизации, у нас не будет тех элементов гражданского общества, о которых мы так много говорим. Поэтому начинать нужно сегодня. Да, учитывать, учитывать то положение, в котором мы сегодня находимся. Да, действительно сегодня отсутствуют институты гражданского общества, которые способны эффективно контролировать и государственную, и муниципальную власть. Мы должны восполнить это отсутствие соответствующими механизмами законодательными, юридическими механизмами, которые позволяют четкостью правил, которые позволяют контролировать нет, не с точки зрения политической, а с точки зрения законодательной контролировать деятельность всех органов публичной власти. Но делать это необходимо сегодня.

Уже 2 тысячи назад человечество пришло к выводу о том, что самый неэффективный труд – является труд рабский. А у нас все чаще и чаще и в этой области, это касается и местного самоуправления и региональной самостоятельности. Она все чаще и чаще призывает: нет, давайте вот будем всеми командовать, выдадим всем денег под расписку столько, сколько они хотят, и будем давать административные указания, что им делать каждый день в своей деревне там и так далее. Нигде в мире эта система не доказала свою эффективность. И мы должны сделать сегодня все для серьезной децентрализации, с одной стороны, власть, с другой стороны, повышение ответственности политической и юридической всех уровней публичной власти за выполнение возложенных на них задач.

Второе, что хотелось бы отметить. У вас должен быть, не знаю, отдавали в комитет два закона сразу. Закон «Об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации» и закон «О местном самоуправлении». Общий подход – это позиция Президента Российской Федерации и к местному самоуправлению, и к региональной демократии. Взаимоотношения субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления должно быть точным отражением взаимоотношений федерального центра с субъектами Федерации. Точным отражением. Точно такие же принципы: принципы межбюджетных отношений, принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации гарантии местного самоуправления дано значительно больше, чем субъектам Российской Федерации. И позиция Президента такая: подход должен быть одинаков. В принципе правовая природа, статус субъектов Российской Федерации в федеративном государстве он такой же, как статус муниципалитетов. Он такой же как статус муниципалитетов по отношению к центральной власти. И здесь подход одинаковый. За органами государственной власти субъектов Российской Федерации закрепляется перечень собственных полномочий, здесь это то же самое, что вопросы местного значения за местным самоуправлением, устанавливаются гарантии невмешательства вышестоящих уровней публичной власти в эти собственные полномочия, отказа от детального регулирования этих полномочий. Во всяком случае, категорический запрет на то, чтобы устанавливать, предопределять законами, если говорить о полномочиях субъектов, предопределять законами федеральными объемы расходов из собственных бюджетов субъектов Российской Федерации, точно также ни федеральные законы, ни законы субъектов Российской Федерации не могут предопределять объемы расходов на вопросы местного значения органов местного самоуправления. Одинаковый подход. Наделение государственными полномочиями. Принимают федеральный закон, которым навязываем там субъекту Российской Федерации либо местному самоуправлению дополнительные полномочия. В этом же законе и это вводится в правило, в этом же законе в обязательном порядке должны быть предусмотрены нормативы выделения целевых субвенций каждому субъекту, каждому муниципалитету на осуществление этих функций. Если федеральный законодатель либо законодатель субъекта Российской Федерации хочет соответственно увеличить объем собственных полномочий муниципалитету, то есть вопросов местного значения либо собственных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, значит должны быть внесены изменения в Бюджетный кодекс, в котором должны быть предусмотрены дополнительные собственные доходные источники бюджета. Вот здесь подход такой. И эта позиция большая региональной самостоятельности и меньше гарантий местному самоуправлению она не пройдет. Мы должны подходить… Это будет справедливый подход по отношению к региональным властям.

И, наконец, третий вопрос, о котором я хотел сказать, это о степени самостоятельности. И опять же речь идет о степени самостоятельности субъектов Федерации, степени самостоятельности органов местного самоуправления. С этого, собственно, я начал о том, что у нас справедливый упрек есть в том, что … институты гражданского общества, которые сегодня могут эффективно контролировать власть. Это правильно, это правильно. И мы должны восполнить этот недостаток как раз законодательными механизмами ответственности. Ведь речь идет, прежде всего, об ответственности за распоряжение общественными финансами. И органы местного самоуправления, да, они самостоятельно и органы государственной власти субъекта Федерации, и федеральные органы власти каждый в пределах своих полномочий самостоятельно распоряжается своими ресурсами, самостоятельно выбирает в рамках этих полномочий свои приоритеты. Но не могут тратить общественные финансы, деньги налогоплательщика ни одним уровнем власти на те функции, которые не предусмотрены для соответствующего уровня публичной власти. Недопустимо, когда разваливается школа, когда ухабистые дороги, когда холодные больницы, да, тратить деньги на строительство дворцов, на содержание карманных средств массовой информации для собственного политического пиара и так далее. Мы должны, в конце концов, тоже положить этому конец.

И поэтому эти вопросы должны в законе быть детально отрегулированы. И расходование денег на эти цели, непредусмотренные, не предназначенные, налогоплательщиком не предназначены для такого использования. Должны караться как нарушения закона, а не так, как сегодня, что это воспринимается, как вмешательство в бюджетную самостоятельность субъекта Федерации и муниципалитета.

Вот это, собственно, те три замечания общих, которых я хотел сказать. Я думаю, что подробно Виталий Валентинович расскажет о содержании закона «О местном самоуправлении». Я просто представителей субъектов Федерации … депутатов хотел сориентировать еще на то, чтобы вы понимали, что все, что будет говориться о законе «О местном самоуправлении» в равной степени касается субъектов Федерации.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Дмитрий Николаевич.

Слово для основного доклада предоставляется заместителю Министра экономического развития и торговли Российской Федерации Шипову Виталию Валентиновичу. Пожалуйста, Виталий Валентинович. 20 минут, но в принципе мы вас ограничивать как раз не хотели бы совсем. Ваш доклад основной.

Шипов В.В. Уважаемые участники парламентских слушаний, сегодня действительно важный день, потому что в этом зале присутствуют люди, которые ни один год посвятили в своей деятельности проблемам местного самоуправления. Часть из них занималась этим … науки, часть из них занималась этим на практике. Но в любом случае здесь присутствуют заинтересованные люди, большинство из которых в той или иной степени участвовало в процессах преобразования, развития и становления местного самоуправления за последние 12 лет в Российской Федерации.

В этой связи очень важно, чтобы по результатам этих слушаний новая редакция федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" получила ваши критические замечания и предложения. Потому что и у Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий, и у рабочей группы по разработке новой редакции этого закона нет и не было никакой другой задачи, кроме как создать закон, который на деле, на практике позволил бы в Российской Федерации сформироваться и действовать нормальной системе местного самоуправления, отвечающей всем основным запросам, потребностям, вызовам, сегодняшнему времени, ситуации, и который обеспечил бы, самое главное, решение проблем населения и возможность реально участвовать населению в решении этих проблем.

Безусловно, закон получился не очень маленький. Поэтому я не ставлю своей задачей сейчас познакомить вас полностью с содержанием этого закона, вы прекрасно справитесь с этим сами. Я остановлюсь на основополагающих, базовых вещах – это на территориальных основах организации местного самоуправления и изменениях, которые в этой связи существуют в новой редакции закона. Я остановлюсь на основных моментах, которые принципиально или достаточно существенно отличаются от действующей редакции Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Итак, одна из базовых вещей, как вы знаете, это иная территориальная организация местного самоуправления. Имею в виду, что то положение, которое на сегодняшний день сложилось у нас на практике, когда в Российской Федерации в разных субъектах Российской Федерации существуют муниципальные образования, образованные по поселенческому и по территориальному принципу, но в разных субъектах по-разному: в одних субъектах только поселенческие, в других – только территориальные, в третьих – и то, и другое, и везде по-разному, и везде очень сложно, нестандартно и очень неудобно для формирования нормально действующей системы межбюджетных отношений, одна из причин, надо сказать, бедственного положения сегодняшних муниципальных образований, и местных бюджетов в частности, это отсутствие, как вы знаете, системы межбюджетных отношений на уровне субъекта Российской Федерации муниципального образования и отсутствие ее именно из-за того, что нет сложившейся типовой структуры организации местного самоуправления, территориальной в частности, из-за чего проработать или разработать четко действующую систему, в общем, по оценке Минфина и специалистов-экспертов в последние годы не представлялось возможным.

Так вот, безусловно основным отличием является то, что на сегодняшний день действующая и уже сложившаяся практика, она переходит в настоящую редакцию в варианте, при котором каждый субъект Российской Федерации должен иметь и поселенческий, и территориальный муниципальные образования в обязательном порядке, которые будут иметь различные полномочия по вопросам местного значения. Эти полномочия в своей основной части не будут пересекаться, будут закреплены за соответствующими муниципальными образованиями и будут различаться еще в исполнении переданных государственных полномочий, которые тоже по-разному будут передаваться для двух типов муниципальных образований – поселенческого и территориального.

Чтобы сразу переходить на терминологию закона, действительно, очень много в процессе подготовки редакции сменилось терминов. На сегодняшний день мы говорим о том, что в законе предусмотрена следующая терминология: для поселенческих муниципальных образований – это "городское и сельское поселение", для территориального муниципального образования – это "муниципальный район", сельское территориальное муниципальное образование, и городское территориальное муниципальное образование – это "городской округ". В настоящее время такие термины используются в этой редакции закона. Да, они, может быть, не самые удачные, но удачнее до настоящего времени пока нам и никому, кто участвовал в этой работе, придумать не удалось.

О чем идет речь? Речь идет о том, что исходная базовая территориальная единица местного самоуправления – это безусловно поселение. Поселение определяется в этом законе как "сельский городской населенный пункт или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через выборные органы местного самоуправления".

Итак понятно, что если это город или поселок – это уже само по себе поселение, и понятно, что если это маленький населенный пункт, то группа или совокупность нескольких населенных пунктов, связанные между собой – это тоже поселение, базовая единица местного самоуправления.

Изначально было очень много количественных критериев записано в проекте закона. Но в настоящее время они сведены к минимуму. Это тоже безусловно является предметом. К сожалению, на сегодняшний день мы говорим только что: поселение, как правило, это один или совокупность населенных пунктов с численностью населения более 1000 человек.

Вне всякого сомнения, с учетом разнообразия нашей страны, с учетом территорий, масштабов, различных условий проживания населения, безусловно допускается формирование или образование поселений, муниципальных образований в форме поселений, и с населением менее 1000 человек. Но больше никаких других количественных критериев и оценок в настоящей редакции закона розданной вам не приводится.

Изначально закладывали вариант, при котором были критерии по территориальным муниципальным образованиям, в частности по муниципальным районам. Шла речь о том, что, как правило, численность населения в муниципальных районах должна быть не менее 20 тысяч человек. Закладывались критерии по численности населения городских округов, фигурировало значение: "не менее 50 тысяч человек" для формирования городского округа, который, как вы уже знаете, имеет совокупность полномочий как поселения, так и округа или района.

Тем не менее на сегодняшний день все эти ограничения сняты. Мы говорим, что в принципе вне всякого сомнения у нас достаточно опыта, у нас уже достаточно профессионализма на уровне субъектов Российской Федерации, на уровне действующих руководителей муниципальных образований, для того чтобы в рамках этого закона выстроить систему наиболее рационально, для того чтобы она действовала как можно более эффективно, исходя из конкретных условий конкретного субъекта Российской Федерации.

Поэтому никаких ограничений на сегодняшний день здесь нет. Что такое "сельское поселение" и что такое "городское поселение", по-моему, здесь совершенно все понятно. И мне хотелось бы сказать, что принципиальная вещь, конечно, это формирование территорий и границ, в частности поселенческих муниципальных образований, то есть поселений, особенно поселений в сельской местности.

Один из важнейших подходов, которые реализованы в этом законе, это то, что вся территория Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, она разграничивается между поселениями. То есть территории поселений относительно сегодняшних территорий согласно этому законопроекту они достаточно серьезно вырастают и увеличиваются и вся территория, за исключением малонаселенных территорий, включается в границы поселенческих муниципальных образований.

Понятно, что города, городские округа, они остаются в своих границах. И в основном проблема передела, пересмотра границ, она касается сельских территорий. Но поскольку, как мы говорили, у нас плотность населения в Российской Федерации распределена весьма и весьма неравномерно, и если для Европы, всей Европы практически, совершенно нормально, когда муниципальные образования в обязательном порядке всегда граничат с другим муниципальным образованием, и по-другому не бывает, то у нас, когда от одного поселения до другого сотни, а иногда и тысячи километров, безусловно такая система в полном объеме реализована быть не может.

И в этой связи мы говорим, что, определяясь с критериями определения территории малонаселенной или статуса малонаселенной территории, для этой территории делается исключение, она не входит непосредственно в границы поселений, но входит в границы муниципальных районов. Соответственно, вся территория субъектов Российской Федерации у нас входит в границы муниципальных районов или же в границы городских округов.

Таким образом, у нас за исключением малонаселенных территорий вся территория входит как в границы поселений так и в границы муниципальных районов либо городских округов. Вот это важный достаточно момент, который вызывал много споров и дебатов, но тем не менее в настоящее время решен в законопроекте вот таким образом. И мы говорим, что принцип, который реализован таким образом, он заключается в том, чтобы в любой точке Российской Федерации действовали все уровни публичной власти в рамках тех полномочий, которые за каждым уровнем закреплены, и чтобы где бы ни находился гражданин России, он всегда знал, кто и за что конкретно отвечает на каждой территории, кто должен обеспечить реализацию прав гражданина, на кого в крайнем случае можно обратиться в суд с иском, и с кого потребовать выполнения или предоставления тех прав, которые государство согласно Конституции гражданину обязано предоставить. Вот именно по этой причине территориальная организация деления территорий Российской Федерации между муниципальными образованьями решены вот таким образом.

Если говорить о дополнительных показателях, которые характеризуют это деление, они здесь максимально конкретно прописаны. Для того чтобы у нас не было при формировании территорий муниципальных образований, не было возможности что-то как-то неправильно истолковать или понять, в принципе все конкретные параметры, они достаточно четко определены. В частности, мы говорим о том, что в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт численностью населения более 1 тысячи человек или несколько сельских населенных пунктов, численность каждого из которых менее тысячи человек. Это понятный принцип. Мы говорим, что сельские населенные пункты с численностью населения менее тысячи человек, как правило, входят в состав территорий городских или сельских поселений и сами по себе не образуют муниципального образования. Безусловно, размеры площади территорий устанавливаются с учетом численности населения муниципального образования.

Границы поселения, вот как бы важный пункт, с нашей точки зрения, - нет уверенности, что он в таком окончательном виде должен сохраниться, но тем не менее пока это лучшая из формулировок, которые по этому поводу приведены, - границы поселения, включающего территорию двух и более населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешей доступности центра населения в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. А границы муниципальных районов с учетом транспортной доступности центра муниципального района в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в муниципальный район. Такая несколько непривычная норма и на самом деле она может подвергаться и критике и изменению, потому что мы понимаем, что 8 часов рабочего дня, ну 5 километров в час скорость, до центра 40 километров может за рабочий день человек пройти, это значит в одну сторону до центра. То есть по этому показателю может очень большое поселение у нас получиться. Поэтому это как бы на обсуждение. Но пока предлагается вашему вниманию вот такой вариант. Ну про транспортную доступность я не говорю, сейчас с помощью вертолетов можно как бы куда угодно долететь достаточно быстро, если конечно они в хорошем техническом состоянии.

Далее. Границы поселения не могут пересекать границы населенного пункта. Раз. Принцип реализуется: ничего без необходимости не разрушать и не менять. Все формы, все границы, все территории ныне существующих и действующих муниципальных образований максимально желательно сохранить. И в законе все для этого есть, поэтому такие требования здесь и забиты.

Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов. Границы муниципального района устанавливаются с учетом наличия условий для эффективного решения вопросов местного значения межмуниципального характера для жителей поселения, образующего муниципальный район, а также исполнение отдельных государственных полномочий на всей территории муниципального района. Границы муниципального района не могут пересекать границ поселения. Вот совершенно понятно должно быть в связи с тем, что люди как бы уже подготовлены и не раз, наверное, видели разные редакции, основной принцип, который заложен вот в эту модель построения территориальной организации местного самоуправления заключается в том, чтобы на поселенческом уровне решать все вопросы местного значения, которые вот для таких поселений, особенно сельских небольших доступны для решения на местах.

Вне всякого сомнения, что есть достаточно большая группа вопросов, которая общая для всех муниципальных образований поселенческих, но которая эффективно, рационально и экономично решать не в каждом поселении, а решать совместно в определенной группе поселений, которые на самом деле и образуют муниципальный район. И в этом плане вся конструкция исходит из того, что этот самый район, это не какая-то искусственно созданная неизвестно для каких целей структура или муниципальное образование, это органическая совокупность поселений, которые в рамках формирования органов местного самоуправления и муниципального района не имеют как бы по своим целям, задачам, структуре и мотивации никаких иных задач, кроме как совместное решение вопросов местного значения для всех поселений, которые образуют муниципальный округ.

И поэтому, если немножко забегать вперед и говорить об органах местного самоуправления, об их структуре и порядке формирования, можно говорить о том, что для поселенческих муниципальных образованиях, то есть для поселений и для городов принцип формирования органов местного самоуправления остается принципиально без изменений, то есть остается старым. Есть некоторое отличие в части ограничения все-таки моделей, которые на сегодняшний день предусматривались и применялись в соответствии с действующей редакцией закона. Как вы знаете, таких моделей было четыре. Первая модель, - все они разделялись в зависимости от места и положения главы муниципального образования относительно органов местного самоуправления, - первая модель, когда глава муниципального образования не возглавлял ни представительный орган, ни местную администрацию.

Вторая модель, когда он возглавлял представительный орган.

Третья модель, когда он возглавлял администрацию.

Четвертая модель, когда он возглавлял и представительный орган и администрацию одновременно.

В сегодняшнем законе после долгих рассмотрений сохранены только две модели. Глава муниципального образования может возглавлять или представительный орган или администрацию и не может одновременно совмещать эти две должности, так же как и не может надстоять над ними и не занимать ни одну из этих должностей. Но поскольку по-прежнему предусматривается возможность избрания главы муниципального образования двумя способами: всенародно населением и из состава представительного органа. Если глава избран населением, то он может занимать любую из этих двух должностей. Если глава муниципального образования избирается из состава представительного органа, из депутатов, он может возглавлять только представительный орган. В этом случае действует модель, при которой на должность главы местной администрации на конкурсной основе нанимается глава администрации.

Так вот если эта схема, она да, безусловно, оправдана с учетом опыта для поселенческих муниципальных образований, то для вот этой новой структуры с ее новым смыслом, с ее как бы несколько иными функциями, целями и задачами, безусловно, было бы целесообразно предусмотреть такую модель, при которой, с одной стороны, все поселения, входящие в состав муниципального района, имели бы равные права, имели бы возможность в равной степени влиять на те решения, которые принимаются на уровне муниципального района и на реализацию этих решений, а также исполнение полномочий межмуниципального характера. Безусловно, очень важно, чтобы не возникало зависимости или преимущества или приоритета одного поселения перед другим в рамках вот этой районной организации местного самоуправления. И для этой модели, безусловно, наиболее рациональна схема, при которой представительный орган муниципального района формируется равным представительством от каждого из поселений, входящих в муниципальный район.

В этой редакции заложено два варианта. Один вариант обычный: избрание прямыми выборами как представительного органа, так и главы муниципального образования.

Второй момент. Формирование представительного органа, в состав которого по должности входит глава муниципального, глава каждого поселения, входящего в состав муниципального района, и дополнительно один или несколько, уже в зависимости от квоты, установленной уставом муниципального района, депутатов представительного органа, избранных, для того чтобы представлять интересы своего поселения в этом муниципальном органе.

И вот с нашей точки зрения, при реализации именно этой модели все представители поселений, которые входят в состав представительного органа, формируют его, имеют равные права и равные полномочия, имеют равную заинтересованность в том, чтобы все вопросы решались для всех, чтобы никто не был забыт, чтобы не происходило, как у нас часто происходит, когда большие, крупные муниципальные образования у нас живут, на них обращают внимание, им уделяют внимание, как субъекты Федерации, так и районные власти, там где реализован районный принцип местного самоуправления, а маленькие, ну, муниципальные образования и маленькие населенные пункты забыты, заброшены и никому не нужны, и там жизнь вообще замирает.

Задача заключается как раз в том, чтобы с одной стороны построить такую структуру, при которой все задачи местного самоуправления решаются наиболее эффективно, а с другой стороны, создать условия для того, чтобы население, которое живет у нас, безусловно, хоть и в 30 процентах, но все равно, в сельской местности, чтобы население это начало чувствовать свою причастность к происходящему, чтобы у нас прекратились те тенденции, когда совершенно забытое и заброшенное население, никакой другой возможности себя реализовать, кроме как через бутылку водки, не видит.

Местное самоуправление на самом деле один из самых мощных факторов реализации потенциала человека и включения его в общественные процессы, которые необходимы в любом демократическом государстве.

Таким образом, мы сегодня говорим о том, что вот следующие изменение у нас, безусловно, связаны с ответственностью, и в частности, ответственностью, я бы сказал даже изменением несколько системы или созданием системы исполнения переданных государством полномочий.

Как известно, у нас очень неплохо в законе действующем все по этому поводу расписано, как известно, на сегодняшний день органы местного самоуправления реально исполняют огромное количество государственных полномочий на самом деле. Зачастую больше, чем полномочий по вопросам местного значения. И надо сказать, что в подавляющем большинстве случаев исполнение государственных полномочий на сегодняшний день осуществляется не регламентированно, не в соответствии с законом, не обеспечено финансовыми ресурсами, доходными источниками, ничем не обеспечено. Просто эти государственные полномочия сброшены на уровень местной власти, и как может она, так она с ними и разбирается.

Вот этот закон, этот законопроект, в частности, ставит собой целью здесь создать нормально действующую систему, решить эту проблему, которая во многом, во многом затрудняет на сегодняшний день решение проблем нашего населения.

И с нашей точки зрения, в принципе данная редакция этой главы и этих положений, она решает поставленную задачу. Безусловно, в определенных частях может быть излишне детально и конкретно жестко прописаны некоторые положения, может быть, где-то это сделано недостаточно жестко, мы с удовольствием и очень внимательно выслушаем и зафиксируем все мнения и предложения по этому поводу, собственно говоря, так же как и по всем другим разделам закона, но на сегодняшний день основная часть государственных полномочий передается на уровень муниципальных районов или на уровень городских округов.

Передача осуществляется только законами, федеральные полномочия – соответственно, федеральными законами, полномочия субъектов Российской Федерации – соответственно, законами субъектов Российской Федерации.

В законе, который осуществляет или регламентирует, или, да, регламентирует передачу того или иного полномочия местному самоуправлению, в обязательном порядке прописывается масса совершенно конкретных вещей. И на сегодняшний день, в соответствии с этим законом уже не может произойти или сложиться ситуация, при которой полномочие ушло, все его добросовестно исполняют, а никто не копейки по этому поводу на местный бюджет не вкладывает, такого быть уже не может.

Сейчас мы постарались максимально конкретизировать и обязанности по исполнению полномочий и тех, кто передает эти полномочия, и тех кто их исполняет, и соответственно ответственность, тоже двух сторон, и тех кто передает, и тех кто исполняет.

Есть там несколько новых подходов по этому поводу. Безусловно, это я сейчас не успею в основном охватить. Но если мне позволят еще минут до 5 высказаться, то я обратил бы ваше внимание на следующее. Нужно очень внимательно познакомиться с этим текстом. Первая оценка, то есть он зачастую непрост. И в определенных частях он не просто даже читается и не с первого раза. И поэтому вообще нужно его очень хорошо и тщательно почитать.

Во-вторых, на самом деле все, что заложено на сегодняшний день в этой редакции, нельзя вот так взять и с момента принятия закона запустить в реальную жизнь - не возможно, не получится. Нужен вполне четкий временной интервал, в который будет проведена работа по подготовке к переходу на применение этого закона в полном объеме. И поэтому глава заключительных и переходных положений, она является чрезвычайно важной для того, чтобы этот закон мог нормально быть реализован на всей территории нашей страны.

Я очень вас просил, вы тоже очень внимательно перечитайте эту главу. Туда явно можно добавить еще несколько, а может быть и не несколько, а много позиций, которые с точки зрения практиков будут видны наверняка очень явно и выпукло.

В заключение я хотел бы сказать, что я специально не останавливаюсь сейчас на самом, безусловно, главном. Я думаю, что волнует всех – это финансовая или экономическая основа местного самоуправления, без которой никакая реформа, никакой новый закон, никакая новая редакция совершенно ничего не дадут и ни к чему не приведут, ибо сегодняшнее положение местного самоуправления и муниципальных образований, оно катастрофическое именно по этой причине, по причине отсутствия финансовых основ, отсутствия реальных средств для исполнения тех полномочий, которые возложены на органы местного самоуправления в соответствии с законом.

Подходы, которые заложены в этом законопроекте, они в основном совпадают с подходами и принципами, заложенными в программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. Они являются с нашей точки зрения как бы новым шагом. В этой связи я должен сказать, что с моей точки зрения здесь еще требуется достаточно большая работа, несмотря на то, что глава прописана достаточно подробно, детально, она большая, она преследует правильные цели, она вводит многие новые понятия и механизмы, которые мы должны были бы на самом деле вести еще 10 лет назад, тогда все было бы сегодня по-другому. Но здесь еще действительно есть над чем поработать. И сейчас законопроект рассматривается в Правительстве, готовится заключение. И в рамках этого заключения будет достаточно много предложений по корректировке этой главы. И, безусловно, вообще будет достаточно много еще предложений по корректировке, по результатам рассмотрения Правительства Российской Федерации.

Но поскольку здесь у нас присутствует и специально, именно по этому поводу, автор и разработчик этой главы очень важной, я думаю, что этот вопрос дальше вам более детально доложит Алексей Михайлович Лавров, который является в основном автором.

Поэтому я, наверное, с вашего разрешения на этом бы остановился, потому что говорить по этому закону можно очень много. Я думаю, что его нужно прочитать, просмотреть. И уже обсуждать, отвечать на вопросы, которые возникают, учитывать замечания, предложения. Но а так я на этом бы закончил. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Виталий Валентинович.

Здесь Виталий Валентинович предложил выступить Алексею Михайловичу Лаврову. Я думаю, что это будет правильно, потому что вопросы межбюджетных отношений – это самые волнующие вопросы, во всяком случае, нынешние органы местного самоуправления. Вне регламента Алексей Михайлович готов и готова ли аудитория слушать его?

Значит, мы тогда сейчас дадим слово председателю Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления…

А вы уже вышли? Вам не надо готовиться? То есть вы готовы уже, да? Тогда давайте послушаем содоклад Лаврова Алексея Михайловича, исполняющего обязанности руководителя Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов

Пожалуйста, Алексей Михайлович.

Лавров А. М. Уважаемые участники слушаний, глава 8 законопроекта представляет собой первую целостную законодательную инициативу, которая реализует основные положения правительственной программы развития бюджетного федерализма.

И в этом отношении можно сказать, что принципиальных возражений Правительства к содержанию этой главы по большому счету быть не должно.

В главе рассмотрены все пять составных частей реформы межбюджетных отношений, описанных в правительственных документах долгосрочного действия: это бюджетное устройство, разграничение расходных полномочий, разграничение доходных полномочий, бюджетное выравнивание и бюджетное администрирование.

Что касается бюджетного устройства. Это проблема, именно как сказал Виталий Валентинович, долгое время как раз и не давала нам перевести реформу межбюджетных отношений на уровень субъектов Российской Федерации. Не был ясен субъект межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне. Закон решает эту проблему. Теперь мы в явном виде понимаем и видим, что такое местное самоуправление, какие типы муниципальных образований будут существовать, какие у них будут расходные полномочия. И это позволяет формировать всю систему межбюджетных отношений.

В законе, помимо того, что в явном виде выводятся два типа, два уровня муниципальных образований, это значит, что эта норма должна быть транслирована затем в Бюджетный кодекс. И нам, видимо, придется пересмотреть нормы, которые говорят, что бюджетная система Российской Федерации состоит из трех уровней бюджета. Видимо, количество уровней бюджетной системы не следует ограничивать, их должно быть столько, сколько уровней публичной власти существует в стране.

Но эта поправка, казалось бы, технического характера, но из нее вытекает достаточно много различного рода следствий для межбюджетных отношений.

Законопроект вводит две, на самом деле, два, как бы типа бюджетного устройства, в таком неявном виде. И эти два типа будут зависеть оттого, какой способ формирования представительных органов власти муниципальных районов выберут субъекты Российской Федерации своим законом.

Если представительные органы власти района будут формироваться за счет делегирования представителей поселений в представительные органы власти района, это значит, что функции межмуниципального характера, описанные в законе, должны будут финансироваться за счет взносов из бюджетов поселений в бюджет муниципального района. Это новая для нас схема бюджетного устройства и межбюджетных отношений. Но, на самом деле, она представляется крайне перспективной, потому что устанавливает прямую взаимосвязь между платежами как бы территориальных сообществ, и получаемых взамен бюджетных услуг общего характера, охватывающих ту или иную достаточно большую территорию.

Разумеется, при этом есть совершенно очевидное финансовое следствие. При такой модели нам нужно будет сосредотачивать больше ресурсов именно на поселенческом уровне. Больше ресурсов и в виде доходных источников, и в виде бюджетного выравнивания с тем, чтобы иметь возможность затем этим поселениям формировать взносы. Мы полагаем, это делать нужно на равной основе, в расчете на одного жителя, чтобы на этой вот основе формировать взносы в бюджеты муниципальных районов.

При этом есть и альтернативная, другая схема организации межбюджетных отношений, традиционная, когда муниципальный район просто изначально выполняет межмуниципальные функции, которые должны быть обеспечены обычными доходными источниками, закрепленными на долгосрочной основе. Взносов в этой схеме не нужно делать. И соответственно в центр, ну не то, чтобы сказать в центр, относительное происходит смещение финансовых ресурсов именно на уровне муниципальных районов. Конечно, такая вот двухвариантность усложняет отражение такой системы в Налоговом и Бюджетном кодексе.

Но мы полагаем, это совершенно оправданно. Потому что унификация, она всегда вредна делу. А жизнь должна показать, какая схема больше соответствует способам как бы организации жизни населения в той или иной конкретной территории.

Но это как бы такая вводная часть, которая, на самом деле, достаточно проста для реализации. И гораздо более сложные вещи связаны с расходными и доходными полномочиями, и бюджетным выравниванием.

С точки зрения расходных полномочий, законопроект впервые в системном виде описывает функции, которыми должны заниматься разные типы муниципальных образований. Вот эти должны обеспечиваться как бы собственными расходами муниципальных образований, в которые не допускается вмешательство органов власти других уровней. Этот принцип самостоятельности расходных полномочий достаточно жестко закреплен в виде прямого запрета принятия любых законодательных актов … властями, которые приводят к увеличению расходов местных бюджетов. Таким образом мы обеспечиваем автономию местных органов власти в формировании и исполнении расходов по предметам по вопросам местного значения.

Вторая часть расходов, это не все виды расходов местного значения, есть расходы, которые направлены на реализацию отдельных государственных полномочий. Здесь ситуация совершенно как бы другая. Если орган госвласти принял решение о делегировании и наделении этими полномочиями местного самоуправления, жесткая норма о нормативе, по которому должны рассчитываться для всех муниципальных образований по душевому принципу субвенции с обязательной передачей этих средств в местные бюджеты. И местные органы власти отвечают за реализацию государственных полномочий в пределах выделенных на эти цели субвенций. Здесь уже о самостоятельности такой речи не идет, скорее речь идет о самостоятельности в наиболее эффективном использовании средств, но на что именно тратятся деньги довольно жестко должно быть описано в соответственных федеральных законах или в законах субъекта Российской Федерации.

Таким образом вот такая двуединая система полной самостоятельности в расходах по вопросу местного значения и субвенционное финансирование делегированных полномочий означает принципиальный уход от нынешней схемы, мой мандат, твой бюджет, я решил, на что ты должен тратить деньги, это находить деньги у себя, к схеме мой мандат, мой бюджет. Тот уровень власти, который принял решение об увеличении расходов, должен и обеспечить их выполнение за счет собственных доходных источников.

Каждый муниципалитет должен быть обязан вести реестр расходных обязательств. Этот реестр будет представлять собой системное описание типов, видов расходов по отдельным полномочиям, либо вопросов местного значения, либо делегированных и никакие расходы, которые в этом реестре не содержатся не должны финансироваться. Это и будет означать, о чем сказал Дмитрий Николаевич, эти расходы должны направляться только на те функции, которыми общество наделило соответствующий уровень публичной власти.

С точки зрения доходов, разграничения доходных источников. Здесь мы предлагаем идти следующим путем. Устанавливается несколько источников местного формирования местных бюджетов, которые перечислены в такой последовательности: местные налоги, средства самообложения, отчисления от федеральных и региональных налогов, и затем субвенции и средства финансовой помощи.

Вот на самом деле пока конкретных цифр про эти законы нет, какой объем средств должен быть передан в местные бюджеты по тем или иным направлениям, но на данный момент это понятно и оправданно. Потому что нам, прежде всего, нужно будет обсчитать объем расходных полномочий каждого уровня местного самоуправления и только затем мы сможем переводить это в режим конкретных цифр налоговых источников.

Но закон определяет правила, по которым это будет делаться и это принципиально, потому что прежде, чем что-то закреплять нужно определить, по каким принципам мы собираемся это делать, и принципы эти таковы. Отменяется централизация местных налогов, если у нас есть местный налог и он установлен Налоговым кодексом, он полностью поступает в бюджет того уровня власти, который уполномочен вводить и устанавливать этот налог.

Вопрос о том, насколько велики будут местные налоги, мы, на данный момент, решить не можем. На самом деле здесь есть две большие альтернативы. Ориентироваться ли нам именно на местные налоги, как основной источник пополнения местных бюджетов, либо все-таки нам придется в основном формировать местные бюджеты за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, с точки зрения отчислений от федеральных и региональных налогов.

С точки зрения долгосрочной перспективы безусловно было бы правильно двигаться по направлению к принципу один налог, один бюджет с тем, чтобы местные бюджеты формировались только или в основном за счет местных налогов. Но, к сожалению, на данный момент у нас нет хороших кандидатов на крупные местные налоги, но за исключением, может быть, налогов на имущество и будущего налога на недвижимость. Все остальные местные налоги пока очень незначительны по своему объему.

И таким образом здесь надо предоставить решение, будем ли мы идти по пути расширения состава местных налогов. Ну, например, можно обсуждать вопрос о введении муниципального налога на доходы физических лиц в виде надбавки к базе, которая будет установлена федеральным законом, или к надбавке на региональный налог с продажи. Вот такого рода режимы, когда есть база налоговая, определенная региональным или федеральным законодательством, а органы местного самоуправления к ней вводят свой местный налог, достаточно распространена в мире, и она действительно обеспечивает настоящую реальную налоговую автономию местного самоуправления. Ну, вопрос, насколько удастся далеко по этому пути продвинуться пока не решен. Это мы будем решать после того, как будем обсуждать конкретные поправки к Налоговому кодексу. В любом случае, видимо, не удастся обойтись без отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты, и делать это предполагается по иным принципам, по сравнению с тем, что как это устроено сейчас.

В Бюджетном кодексе предлагается установить нормами непосредственно прямого действия нормативы отчислений от федеральных налогов в местные бюджеты. Эти нормативы должны быть едины для всех соответствующих типов муниципальных образований и по определению они не могут меняться каждый год, они должны быть долгосрочными.

Такая же норма должна действовать и в отношении региональных налогов, то есть каждый муниципалитет получает на долгосрочной основе гарантированный доходный источник, который не может быть пересмотрен в рамках ежегодного бюджетного процесса, в рамках схем выравнивания. Опять-таки какие это источники мы будем обсуждать в дальнейшем, но, видимо, основным из них должен стать подоходный налог, который уже сейчас на 100 процентов остается в консолидированных бюджетах субъектов Федерации, и, видимо, он должен таким оставаться и в перспективе, и значительная его часть должна поступать в местные бюджеты.

Схемы бюджетного выравнивания, они описаны в законе более подробно, чем доходные источники, но, в принципе, можно было бы и сократить их описание. Здесь проблема состоит не в том, что как бы не ясны принципы, как это делать, схема бюджетного выравнивания довольно давно уже действует на федеральном уровне и, в принципе, предлагается ее транслировать на нижестоящие бюджеты с некоторыми поправками. Но здесь возникает ряд технических вопросов, которые мы опять-таки будем решать позже, а сама схема принципиально выглядит следующим образом.

Поселения будут выравниваться, предлагается, чтобы они выравнивались двумя способами. Первый способ, это непосредственно из бюджетов субъектов Российской Федерации. Понятно, что если региону придется иметь дело с несколькими сотнями муниципальных образований поселенческого типа, эта схема, эта формула должна быть предельно простой, она и предлагается таковой. Фиксированная сумма предназначенная к выравниванию поселения должна быть распределена между поселениями просто пропорционально численности населения. Вот такой вот способ предложен.

Предположим мы говорим, что 10 процентов подоходного налога, налога на доходы физических лиц должно быть передано поселениям, но не так, как традиционным путем, где больше собирается, там и больше остается подоходного налога, что приводит к резким различиям бюджетной обеспеченности, поскольку у нас, ну, в общем, платиться подоходный налог, к сожалению, не гражданам по месту их жительства, а юридическими лицами по месту их нахождения, а распределяется по другому, исходя из численности населения в равном объеме на одного жителя. Тем самым на самом деле происходит просто дифференциация этого норматива сверх минимально гарантированного уровня.

Второй способ выравнивания муниципальных поселений, это обычные дотации, которые мы предлагаем, чтобы распределяли их муниципальные районы, но распределяли по жестко определенным в Бюджетном кодексе принципам, основным из которых является, например, запрет на использование фактических доходов и расходов с тем, чтобы не происходило дестимулирование поселений в развитии налоговой базы и сокращение нерациональных расходов.

Эти принципы будут записаны в Бюджетном кодексе. Но поскольку перейти на них будет достаточно сложно, мы предлагаем ввести достаточно длительный переходный период, в течение которого будет разрешено часть средств вот этого фонда выравнивания поселений использовать и как бы по факту фактически сложившейся сети, и фактически сложившихся расходов и доходов.

Бюджеты муниципальных районов и городских округов тоже предполагается выравнивать вот этими двумя способами подушевыми отчислениями от федеральных и региональных налогов в равном объеме, но этот способ мы должны будет обсчитать дополнительно, есть ли в нем необходимость. Если в этом необходимость появляется, что мы не можем обеспечить вертикальную сбалансированность без такой вот дифференциации нормативов дополнительных отчислений, он будет введен. Но основной способ выравнивания, это дотации из Фонда финансовой поддержки муниципальных районов, создаваемый на субъектном уровне, и который распределяться будет примерно по таким же принципам, по каким сейчас распределяется Федеральный фонд финансовой поддержки и будет распределяться районный фонд поддержки поселений.

И последняя часть, которая описана в законе, это вопросы налогового бюджетного администрирования. Здесь вводится право, ну, то, что у нас все бюджеты должны исполняться по казначейскому принципу, это уже у нас имеется. Здесь вводится право муниципалитета на создание муниципальных казначейств или переход на кассовое обслуживание, на договорное условие казначейства, созданное на региональном и федеральном уровне, взаимодействие с территориальными органами налоговыми органами с тем, чтобы коль уж у нас так сложилось, что единая система налогового администрирования обслуживать бюджеты всех уровней с тем, чтобы местные бюджеты не оказывались в ущемленном состоянии, как это бывает зачастую сейчас. Как минимум должна быть отчетность, налоговая отчетность в разрезе каждого местного бюджета.

И последний вопрос, который, может быть, более такой болезненный и сложный для обсуждения, касается финансовой ответственности. Если то, что записано в законе, будет реализовано, это будет означать резкое, существенное расширение самостоятельности местных органов власти. Но оно невозможно без режима финансовой ответственности. И такой режим предлагается ввести в форме временной финансовой администрации, которая будет вводиться в тех случаях, когда муниципалитет попадает в сложное кризисное финансовое состояние и своими силами не может выйти из состояния неплатежеспособности. В этом случае на период до одного года должны приводиться специальные меры по реструктуризации этой задолженности, помогающей муниципалитету выйти из этого финансового кризиса.

Председательствующий. Спасибо, Алексей Михайлович, присаживайтесь, пожалуйста. Дмитрий Николаевич хотел добавить.

Козак Д.Н. Я хотел буквально два слова добавить в связи с последними словами Алексея Михайловича относительно временной финансовой администрации.

Зная, что все и субъекты Федерации, и органы местного самоуправления в той интерпретации, в которой это все подано, да, очень настороженно относятся к этому институту, хотел сказать следующее: этот институт введения временной финансовой администрации может использоваться только по истечении значительного времени после введения новой модели межбюджетных отношений. Вот мы предлагаем не менее двух лет.

После того, как заработает та модель межбюджетных отношений, о которой говорил Алексей Михайлович Лавров, только, не ранее чем через два года после этого, когда и субъекты, и муниципалитеты знают, какие у них доходные источники, и они закреплены на постоянной основе. Знают на какие дотации, какие трансферты из вышестоящего бюджета в силу закона они могут претендовать. Знают, какие у них расходы и знают, что им никто не может навязать эти дополнительные расходы в середине финансового года. Вот это все гарантировано законом. То есть субъекты и муниципалитеты полностью самостоятельны в пределах их бюджетов, самостоятельны в проведении бюджетной политики.

Вот только после введения этой самостоятельности, обеспечение муниципалитетов и субъектов всем необходимым не ранее чем через два года можно устанавливать, вводить институт финансовой ответственности.

Есть еще тоже два момента. Здесь присутствуют, насколько я знаю, журналисты и опять встанет вопрос о том, что вот изобрели способ снятия губернаторов и мэров. Есть еще такой институт временного исполнения обязанностей и глав администраций, глав муниципальных образований, и руководителей регионов в случае стихийных бедствий, катастроф, когда не могут быть сформированы легитимные органы государственной власти субъектов Федерации либо органов местного самоуправления, либо в случае, если действия, такие факты истории у нас есть, если действия органов публичной власти создают угрозу нарушения, массового нарушения прав и свобод человека, жизни и безопасности граждан и так далее. Вы знаете, как развивались события в начале 90-х годов, в конце 80-х – начале 90-х в той же Чечне. Вот в этой ситуации тоже может быть временно введено внешнее, что называется, управление, оно должно с вышестоящего уровня, может быть назначено должностное лицо на срок не более полугода либо на период до формирования легитимного органа публичной власти.

При этом я понимаю, что сейчас будут возражения относительно того, что вот несудебная некая процедура, поскольку регламентировать все случаи из жизни, все те основания детально, по которым можно ввести такое временное управление невозможно, то это компенсируется детальной процедурой. То есть вот это временное управление можно ввести только на основании обращения представительных, законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, если речь идет о субъектах или представительных органов местного самоуправления. А в случае, если они отсутствуют, то только с согласия Совета Федерации, а в муниципалитете с согласия законодательного, представительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятого двумя третями голосов. То есть серьезное ограничение.

Процедура принятия такого рода решений очень сильно ограничивает здесь возможности для произвола. И при этом речь идет не о прекращении вот в случае, если речь идет о финансовой администрации, не о прекращении полномочий действующих должностных лиц, а только о введении временно и сроком на один год администрации, которая обладает полномочиями по исполнению бюджета. Только для этих целей.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Дмитрий Николаевич.

Последний выступающий. Слово предоставляется председателю Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Алтынбаеву Рафгату Закиевичу. Пожалуйста.

Алтынбаев Р.З. Добрый день, уважаемые участники парламентского слушания!

Мне, наверное, всех сложнее, поскольку, во-первых, закон роздан, вы успели его уже прочитать, наверное. Во-вторых, Дмитрий Николаевич очень подробно остановился на основных принципах закона. Заместитель министра Шипов тоже постарался остановиться на самых, может быть, спорных, на самых необходимых, на сегодняшний день обсуждения, вопросах.

Хочу сказать одно, что вопрос о развитии местного самоуправления, он ведь стоит не сегодня и не вчера, и долгие годы мы на эту тему вели разговоры. С другой стороны, проводилась масса конференций, «круглых столов», научно-практических и так далее… И все пытались найти какое-то оптимальное решение.

Считаю, что наступило время, наконец-то, все мысли, все замечания и предложения сложить в одну корзину, еще раз их оттуда взять, посмотреть, прочитать, осмыслить. И Совет Федерации, конечно, в это тоже внес свою определенную лепту в лице комитета по местному самоуправления. Мы провели и «круглый стол», и провели совещание в округах, постарались максимально подключить представительные, исполнительные органы местных органов власти и субъектов Российской Федерации с тем, чтобы как можно меньше допустить ошибок в формировании или подготовке этого закона.

Сама работа рабочей группы, она носила очень такой достаточно серьезный характер. Я вам скажу, что шли жаркие споры по каждому предложению, по каждому слову, по каждой главе. И в результате вот появился тот проект, который вы сегодня получили.

Я бы хотел сказать, что процесс обсуждения будет идти и дальше. Получат субъекты. Рассмотрят у себя на заседаниях законодательных органов власти, скорее всего. И мы где-нибудь через месяц-полтора, может быть, окончательно получим то суждение, то мнение, которое хотелось бы вложить в этот закон.

Хотел бы остановиться на некоторых проблемах этого закона. Несмотря на то, что все кропотливо работали и, тем не менее, как говорят в народе, должен быть механизм защиты и от дурака. То есть, если сам закон не будет иметь возможности сам себя защитить своими статьями, если этот закон в этом смысле не будет совершенен, то опять же мы придем к тому состоянию, когда разведем руки и, скажем: видите ли, опять что-то не учли, практика показала то-то, то-то и этот закон не живет.

Поэтому, первое, что нужно было бы, конечно, нам еще раз… то есть обратить на это внимание – защиту самого закона от того, чтобы не отходили от принципов, заложенных в новой редакции закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Следующее… Сегодня все мы пытаемся обсуждать вопросы организации территориальных основ. Вы знаете, что существуют в России три типа: тогда, когда это есть на уровне поселенческом, когда это есть на уровне административном и тогда, когда это есть на уровне смешанном – и то, и другое. Все они по-своему имеют положительный, так сказать, опыт, положительные моменты. Но в России наступило время тогда, когда все-таки нужно до конца определиться, что должно быть два типа муниципальных образований, чтобы это дало возможность каким-то образом и вертикально, и горизонтально, и с точки зрения управления иметь, так сказать, рычаг того, чтобы система работала в одном русле. Если мы будем идти только по поселенческому принципу и уйдем до маленьких муниципальных образований, но придем к тому, что опять же дискредитируем местное самоуправление, потому что там нет ни инфраструктуры, нет там, скажем, финансово-экономических возможностей. В результате, это будет одно название, вывеска «Муниципальное образование», и на этом всё закончится.

Если мы пойдем по пути только районного, так сказать, уровня, как это происходит в некоторых субъектах, то это опять же отдаление власти от людей. Тоже ни к чему хорошему это не приводит.

Поэтому здесь вот то, что заложено в законе два типа муниципальных образований: поселение, муниципальный район, ну, третий как бы проявляется – это городской округ. Это самый оптимальный, по которому мы очень долго думали, рассуждали, моделировали и ставили себя на место тех, кто будет жить по этим законам.

Второе хотелось бы сказать, что разграничение полномочий – очень щепетильный вопрос. Его можно до бесконечности, эту тему обсуждать. Но в итоге, в итоге более четко, более детально это сделают субъекты. Исходя опять же из тех географических, исторических, национальных, если хотите, экономических возможностей. И мы считаем, что здесь простор деятельность субъектам должен быть.

Далее несколько слов хотел сказать об объединении муниципальных образований. Мы достаточно твердо, если не сказать жестко, записали в законе о том, что муниципальные образования должны объединяться с субъектами ассоциации, а субъекты ассоциации должны вступить в конгресс муниципальных образований. Но в законе, к сожалению, мы до конца не определили статус этого органа.

Это на сегодняшний день некоммерческая организация. Она может только трансформировать те предложения, которые будут поступать с мест. Поэтому было бы желательно, если бы мы в законе все-таки определили место и роль конгресса муниципальных образований. А с другой стороны, не загоняли всех как бы в одно «русло».

Ведь и в самом субъекте муниципальные образования могут объединяться по различным интересам. Есть как бы особенности территорий, и на это хотелось бы обратить внимание.

И третье, довершая, хочу сказать, поскольку по времени ограничивают. Почему существующий закон, по большому счету, не стал работать? Или работает, скажем так, не так, как хотелось бы?

Первое то, что, естественно, там были проблемы, связанные с тем, что этот закон не все учел из практики, то, что потом появилось – это первое.

А второе то, что не было того органа, который методично вел бы эту проблему в Российской Федерации.

Мы и сегодня можем принять самый красивый закон, его нам одобрят наши специалисты в Европе, скажут, что лучше нет. Но, если мы не создадим специальный орган, который будет уже на сегодня, с сегодняшнего момента вести эту серьезную работу, по сути дела, одну из основ конституционного строя нашей страны, у нас с вами опять же ничего не получится.

Появится закон, после появятся изменения в массу, более ста, специалисты говорят, что более ста, в сто законов надо вносить изменения. Всё это должен кто-то отслеживать.

Как это всё происходит на территориях? Территориям помогать, финансово поддерживать. Это должен быть орган на уровне министерства. Может быть, я тут смело высказываю, но я убежден, что такой орган должен быть в стране, который взял бы на себя эту ответственность. И этот человек или, скажем, министр там или председатель комитета, это будет не иметь значения, он должен некоторые пересекающиеся вопросы, связанные с жизнедеятельностью людей, значит, с развитием местного самоуправления всегда координировать. Если этого не будет, не будет местного самоуправления.

Поэтому я сторонник того, чтобы такой орган появился.

Хочу сказать, что комиссия под руководством Дмитрия Николаевича, это надо просто видеть, насколько сложно все, не так просто как бы уложить все мнения и найти ту золотую середину. Но золотая середина найдется, хотя совершенству предела нет. Мы через год можем сказать, что в этом законе нужно что-то изменить. Наверное, будем менять.

Поэтому я бы считал, что тот представленный проект, который сегодня роздан, он должен ложиться в основу наших обсуждений. Мы его только должны дошлифовывать. И в итоге до конца года желательно, чтобы мы получили этот закон.

Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо.

Прежде, чем мы перейдем к прениям, значит, у вас, я не знаю, роздан или нет, состав редакционной комиссии по выработке рекомендаций парламентских слушаний. Мы, здесь посовещавшись, сюда внесли некоторые изменения. Значит, если есть, роздан? Не роздан. Тогда я зачитаю состав, и если будут предложения какие, может быть, мы решим кого-то добавить.

Боос Георгий Валентинович - председатель, Мокрый Владимир Семенович – заместитель председателя, Корнеева Надежда Анатольевна – заместитель председателя Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, Бабичев Игорь Викторович – секретарь Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Васильев Всеволод Иванович – Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Дроботов Александр Николаевич – председатель Городской Думы города Тольятти Самарской области, Катунин Сергей Михайлович – глава администрации муниципального образования, город Сыктывкар, Лапин Владимир Александрович – заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, Шереметьева Элеонора Михайловна – президент Ассоциации малых и средних городов России, глава Угличского муниципального округа и Шипов Виталий Валентинович – заместитель Министра экономического развития и торговли Российской Федерации. Какие-нибудь есть еще пожелания? Пожалуйста, вот к микрофону подойдите.

Федотов В.Н. Уважаемый председательствующий, …, на наш взгляд, Правовой исследовательский центр Российской Ассоциации «Территориальное общественное самоуправление». На наш взгляд, здесь есть проблема соответствия законопроекта конституционным правам граждан. Мы этим вопросом занимаемся профессионально. Поэтому просим включить нас в состав этой комиссии.

Председательствующий. Вас это кого?

Федотов В.Н. Федотов Владимир Николаевич.

Председательствующий. А организация какая?

Федотов В.Н. Правовой исследовательский центр Российской Ассоциации «Территориальное общественное самоуправление».

Председательствующий. Правовой…

Федотов В.Н. Правовой исследовательский центр…

Председательствующий. Сейчас, подождите. Я буду записывать.

…исследовательский…

Федотов В.Н. Правовой исследовательский центр Российской Ассоциации «территориальное и общественное самоуправление». Я хочу довести до вас…

Председательствующий. … подождите, подождите. Российской Ассоциации….

Федотов В.Н. ТОС (территориальное общественное самоуправление).

Я хочу довести до вас, что отчет проверяла Генеральная прокуратура, так что не надо здесь. Я … предложение.

Председательствующий. Понятно.

Федотов, как имя-отчество?

Федотов В.Н. Владимир Николаевич.

Председательствующий. Федотов Владимир Николаевич. Владимир Николаевич. Так, еще есть какие-то пожелания?

Савельева Л.А. Есть предложение, пожелание есть. Савельева Лидия Александровна, депутат Городской Думы города Тулы.

Председательствующий. А вы будете приезжать сюда на заседание комиссии?

Савельева Л.А. Да, буду.

Председательствующий. Каждый день?

Савельева Л.А. Как часто? Сколько дней?

Председательствующий. Хорошо. Савельева…

Савельева Л.А. Лидия Александровна, депутат Городской Думы.

Председательствующий. Лидия Александровна.

Савельева Л.А. У нас транспорт теперь хорошо ходит.

Зиятдинова Ф.Г. Георгий Валентинович, если можно еще одно предложение?

Председательствующий. Да.

Зиятдинова Ф.Г. Недавно был проведен семинар российский на базе города Елабуга Республики Татарстан. Многие очень присутствовали мэры молодых средних городов. И очень серьезно был проанализирован опыт работы Республики Татарстан по местному самоуправлению. Присутствует председатель парламента нашего Мухамедшин Фарид Харуллович. Мне представляется целесообразным опыт и мнение спикера, который долгое время и в научном, и в практическом плане этим занимается, использовать. Мухамедшин Фарид Харуллович – председатель Госсовета Республики Татарстан.

Председательствующий. Понятно. Спасибо большое. Присаживайтесь, Флюра Газизовна.

Сейчас, Эдуард Аркадьевич… Я прошу успокоиться. Я понял, что совершил уже ошибку.

. Все уже, я у микрофона.

Председательствующий. Нет, это напрасно вы у микрофона. Я его сейчас отключу, и на этом закончится все.

. Предложение-то по существу. Я …

Председательствующий. Я прошу, пожалуйста, остановиться. Иначе, я говорю, выключу микрофоны сейчас. Давайте вот что, мы говорим сейчас не о комиссии по доработке закона. Поэтому в данном случае бесценный опыт Мухамедшина, безусловно, имеющийся, здесь немножко не к месту будет употреблен. Мы говорим сейчас о редакционной комиссии по выработке рекомендаций парламентских слушаний. Вот о своем бесценном опыте, выйдет Мухамедшин и скажет здесь с трибуны. И они попадут в рекомендации. Не надо раздувать эту комиссию до фактически повторения всей аудитории, сидящей здесь. Поэтому я вычеркиваю всех, кого я до сих пор вписал. Всех прошу присесть на свои места, успокоиться. Тот состав комиссии, который я зачитал, тот и утверждаем. Все.

Переходим к прениям. Напоминаю, что мы установили регламент выступления до 5 минут, буду останавливать. Пожалуйста, слово предоставляется для выступлений в прениях, первому, фактически выступающему, Шереметьевой Элеоноре Михайловне, главе Угличского района муниципального округа Ярославской области, президенту Ассоциации малых и средних городов России. Пожалуйста, Элеонора Михайловна. Приготовиться Калинину.

Шереметьева Э.М. Уважаемый президиум, уважаемые участники слушаний, многие из вас 19 января 2001 года присутствовали в этом зале на парламентских слушаниях по вопросам законодательства местного самоуправления Российской Федерации. И все выступающие, в том числе и я, говорили об отсутствии в Российской Федерации как такового муниципального права, о несовершенстве законодательства в сфере местного самоуправления. И то, что в жизни мы сталкиваемся вместе с силой закона, повсеместно сталкиваемся с правом силы.

На гражданском форуме в Москве 22 ноября 2001 года, около года тому назад, участники проблемных дискуссий «круглых столов» констатировали, что местное самоуправление в России находится на начальном этапе своего развития. И, к сожалению, как было отмечено многими выступающими, фактически в рядке муниципальных образований оно не состоялось. Причиной тому явилось несовершенство же законодательства и в первую очередь несбалансированность доходной базы и расходных полномочий местных бюджетов, и особенно важно, изолированность органов местного самоуправления от местных сообществ и низкая самоорганизация населения.

И, конечно, вывод был таков: выстроить сильное демократическое государство без одной из публичной власти местного самоуправления не представляется возможным. А вот быть ему или не быть, а если быть не худосочным, а полнокровным, должен решить Закон «Об общих принципах местного самоуправления» в новой редакции. И если честно сказать, я как муниципал с 8-летним стажем работы, в основном удовлетворена проектом этого закона, отработала в кратчайшие сроки под руководством Козака Дмитрия Николаевича. Нет сомнения, что у этого, нового закона, есть и активные оппоненты, их не мало, но постараюсь убедить аудиторию в своем мнении.

Прошло более 10 лет становления местного самоуправления в России, естественно, как любая система, тем более новая, общественная, публичная, она нуждается в коррекции. Уже говорили о типах муниципальных образований, о том, что в России сложилась крайне пестрая картинка. В одних субъектах Федерации, таких как в Курской области, их до 500, в Ярославской области, которую я представляю, всего лишь 18. На местах много конфликтов независимо от того одноуровневый тип муниципальных образований или двухуровневый, явно необходимо оптимизировать ситуацию, минимизировать различия, выстроить единую систему типов. И вот то, что теперь мы имеем только два типа муниципальных образований, ясно, это необходимо, как единая система.

Второе, необходимо наделить муниципальные образования в строгом соответствии с их типом доходными и расходными полномочиями, о чем говорил господин Лавров Алексей Михайлович. Самое главное в этом вопросе мандат появляется только с деньгами, это то, что мы добивались долгое время. Финансирование … госполномочий осуществляется только за счет передаваемых местным бюджетом субвенций и соответствующих бюджетов, то есть целевые трансферты.

Хорошо в законе прописан порядок передачи полномочий и государственный контроль за переданными полномочиями.

Важно, что местный бюджет формируется теперь из двух разделов: а – это по собственной функции, абсолютно самостоятельно, вплоть до размеров зарплаты; и б – по переданным функциям. То есть в одном законе 2 документа и 4 уровня бюджета в стране. Кстати, на переданные госполномочия на уровне субъекта формируется фонд компенсаций субвенций населению пропорционально численности или потребляемых соответствующих услуг.

Для выравнивания бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений с различной налогооблагаемой базой создается региональный фонд финансовой поддержки, который формируется в соответствии с минимальными нормативами бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя. Причем методика тоже унифицирована по аналогии, как рассчитывает Федерация свои финансы с субъектами Федерации.

Впервые как уже появились понятия отрицательного трансферта. Давно мы тоже об этом говорили. И вот теперь появилось еще новое понятие "временная финансовая администрация", о чем говорил сейчас Дмитрий Николаевич.

Прописан в проекте закона и фонд муниципального развития при субъекте Федерации. Он создается с указанием субсидируемых объектов муниципальных образований. При этом отбор самих объектов проводится тоже по единой методике, утвержденной нормативными актами субъекта.

То есть вы видите о том, что фонды все – и фонд компенсации, и фонд выравнивания, и фонд развития – они формируются при подготовке закона о бюджете субъекта Федерации на предстоящий финансовый год и лишены полностью субъективизма в отношении муниципальных образований. Вот это очень серьезно для нас, муниципалов.

Для муниципалов актуальна проблема организации казначейского исполнения местных бюджетов, на чем я останавливаться не буду, хотя для нас это очень важно. И тоже очень важно то, что предписано 66 статьей данные налоговой отчетности федеральным органом налоговой инспекции представлять в муниципальные финансовые органы. На сегодняшний день мы этого не имеем, и это затрудняет не только аналитику, но, естественно, и прогнозирование ситуации.

С введением новой редакции закона, статья 38, заканчиваются споры о необходимости создания контрольного органа муниципального образования.

Председательствующий. Элеонора Михайловна, завершайте, пожалуйста.

Шереметьева Э.М. То ли это Контрольная счетная палата, то ли ревизионная комиссия.

И вот подытоживая финансово-экономический блок, я с удовлетворением констатирую, что новая редакция закона вобрала в себя подавляющее большинство предложений муниципалов с мест и они получили достойную обработку.

Я уже перебираю?

Председательствующий. Да.

Шереметьева Э.М. Я тогда, к сожалению, мне бы очень хотелось кое-что еще сказать, но я остановлюсь тогда на том, на чем только не согласна. Можно?

Председательствующий. С этого надо было бы начинать. (Смех в зале.)

Шереметьева Э.М. Но все-таки, значит, коротко.

Итак, значит, хорошо, что в законе прописано создание муниципальных ассоциаций на уровне субъекта Федерации, причем с законодательной инициативой, и с которыми согласовываются проекты законов бюджета. И очень хорошо о том, что поднят статус Конгресса муниципальных образований, как общенациональной организации, напрямую влияющей на проработку законов.

Но почему-то в последней редакции эти положения исчезли. Считаю, что это неправильно. И тем более коли главы муниципальных образований теперь не могут быть депутатами Думы субъекта Федерации, то в обязательном порядке эти ассоциации должны активно работать, а конгресс, как общенациональная организация, выражающая интересы муниципалов, не просто должна работать, но и действительно готовить доклад Президенту о состоянии местного самоуправления государства. Тогда будет мониторинг, тогда будет контроль.

Хорошо. И некоторые предложения я тогда дам в письменном виде о том, что необходимо в местных вопросах прописать серьезно…

Председательствующий. Да. Спасибо. Тем более вы член редакционной комиссии.

Шереметьева Э.М. Да. Вопросы медицины.

Председательствующий. Да. Спасибо.

Шереметьева Э.М. И нужно обязательно поспешать, чтобы успеть принять Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс к 2004 году.

Председательствующий. Слово предоставляется Лысенко Владимиру Николаевичу, депутату Государственной Думы.

Я прошу прощения, да. Слово предоставляется Калинину Сергею Петровичу, председателю комитета Законодательного Собрания Омской области. Приготовиться Лысенко Владимиру Николаевичу. Пожалуйста.

Калинин С.П. Уважаемые коллеги! Я бы хотел вас вернуть к узкой проблематике, которую сегодня мы обсуждаем: вопросы территориального устройства местного самоуправления или, даже еще более узкой, соотношение территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

К сожалению, Конституция Российской Федерации очень широко определяет принцип территориальной организации местного самоуправления, где есть фраза "иные территории", и все остальное мы решаем уже на местах в субъектах Российской Федерации, собственно почему сейчас и принимается этот закон.

Соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления является ключевым вопросом, и наверное, разрешив его мы упростим тот закон, который сегодня применяется и некоторые понятия не нужно будет определять, такие как, пешком дойти из одного пункта в другой и так далее, если мы будем основываться на единстве административно-территориального устройства и устройства муниципального образования и организации местного самоуправления.

Наша точка зрения, что эта система едина, хотя существует и другая точка зрения, и подтверждение этого мы находим в Конституции Российской Федерации, где говорится о необходимости сбалансированных и взаимосогласованных территориальных начал государственной власти и местного самоуправления. И наоборот, в практике мы видим противоречие, когда есть несоответствия административно-территориального устройства и устройства в муниципальных образованиях, как например, в городе Омске были созданы округа вместо районов, и в результате существуют как бы федеральные органы, судебные органы, которые остались в районах, округов стало 5, судов - 7, и это соответственно оказывает влияние на федеральные органы власти. Поэтому этот вопрос должен решаться в законе, и мы предлагаем принять такой закон "Об общих принципах административно-территориального устройства в Российской Федерации". Мы полагаем, что такой закон имеет место быть, либо включить его положение в тот закон, который мы сегодня обсуждаем, на основе статьи Конституции 72 пункт "н", где говорится об установлении общих принципов системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Территориальная основа является важнейшей частью системы организации власти и в полной мере подпадает под данную конституционную норму. Поэтому приняв такой рамочный закон, мы бы определили виды административно-территориальных единиц: поселение, сельский округ, район и так далее, а потом уже сказали, что вот в таких-то уровнях действует местное самоуправление, и не нужно было бы придумывать новые какие-то определения и понятия.

Система предполагает единство и структурную взаимосвязь, и мы здесь говорим именно о единстве системы, а не как о двух параллельных системах административно-территориального устройства и муниципального устройства, тогда бы многие вопросы у нас действительно отпали. Также в этом законе можно было бы прописать ряд понятий общих, о которых уже говорилось в данном законе. И этот закон мог бы разграничить полномочия федеральных органов и органов субъектов Федерации в полномочиях, и полномочия организаций административно-территориального устройства и местного самоуправления.

Председательствующий. Сергей Петрович, завершайте, пожалуйста.

Калинин С.П. Также необходимо решить вопросы об участии федеральной власти в определении административно-территориального устройства в субъектах Федерации, я примеры уже приводил. Такой формой могло бы быть согласование всех административно-территориальных единиц специально уполномоченным федеральным органом государственной власти.

Я надеюсь, что все те предложения и понятия, которые мы предлагаем принять в нашем законопроекте, будут учтены при разработке данного законопроекта, который мы сегодня обсуждаем, либо будут приняты отдельным законом Государственной Думой.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо.

Слово предоставляется Лысенко Владимиру Николаевичу – депутату Государственной Думы. Приготовиться Гладышеву. После Гладышева мы объявляем перерыв на 30 минут и в 12.30 продолжим свою работу.

И общее замечание. Пожалуйста, не пытайтесь все втиснуть в свои выступления, просьба, говорить самое главное, а в письменном виде вы можете подать свои замечания в редакционную комиссию.

Пожалуйста.

Лысенко В.Н. Уважаемые коллеги, я недавно вернулся с Байкальского экономического форума, где собрались мэры почти всех сибирских городов, была очень серьезная дискуссия, в том числе по проекту, предыдущей, правда, редакции этого закона, и большинство мэров, опасаясь чего-то страшного, говорили, что лучше сохранить старый закон, но в него вносить поправки.

Я сам участник рабочей группы, правда по федеративному закону, но считаю, что по местному самоуправлению, действительно, огромную работу проделала комиссия во главе с Дмитрием Николаевичем Козаком, и закон получился намного более демократичным, чем закон по федеративному устройству.

И в этой связи мне понравилась и структура по территориальной организации, единственное, я бы все-таки предложил вернуться к волостям и уездам, все-таки вернуть нашу российскую терминологию, которая, мне кажется, лучше, чем муниципалитеты и советские районы, это, по-моему, похоже на райкомы, и здесь, мне кажется, жители бы наши поддержали, если бы мы эту терминологию сегодня ввели.

Во-вторых, я поддерживаю демократические принципы и процедуры формирования и функционирования органов местного самоуправления, дальше, мне … , что очень четко разделены предметы ведения муниципальных городских районов и поселений, и кстати, намного терминологически и содержательно лучше, чем это удалось по разграничению полномочий и полномочий субъектов Российской Федерации.

И наконец, мне кажется, что очень удачно, что будет ежегодный доклад Президенту, где можно будет подводить итоги и давать рекомендации, и дальше динамично развиваться.

Минусы.

Во-первых, это касается двух законов, это вот система жесткой иерархии нормативно-правовых актов Российской Федерации, когда постановления Правительства и указы Президента становятся выше конституций и уставов субъектов Федерации, региональных законов.

Принцип субсидиальности предписывает, что отношения между тремя уровнями власти регулируется только Конституцией и законами. Поэтому в данном случае мы отходим просто от федеративного устройства и частично переходим на унитарную систему законодательных отношений.

Во-вторых, мы не поддерживаем все-таки идею снятия неприкосновенности с областных и муниципальных депутатов. Да, она должна быть меньше, да, она должна быть, может быть, существенно ограничена, но в принципе лишать депутатов неприкосновенности, мы полагаем, что это не совсем верно.

Дальше, мы считаем, я вот не совсем понял, статья 34, пункт 4, что если более 50 тысяч человек, то свыше 100 депутатов, то есть вот здесь как раз численность огромная, а более… (Шум в зале.) А, наоборот.

Дальше. Депутаты на неосвобожденной основе, если крупные города, вот у нас даже сегодня некоторые районы Москвы предлагают, чтобы они имели возможность, если у них есть финансы, самостоятельно решать этот вопрос.

Дальше Дмитрий Николаевич говорил по поводу временной финансовой администрации, мне кажется, по муниципалитетам более или менее почти все нормально, а вот по субъектам Федерации, там, фактически, такая система, когда, вот приводился пример, что не туда мэр потратил средства, у него прорвало трубу и он решает либо ему потратить сейчас все деньги, чтобы теплом людей зимой обеспечить, либо ремонт школы проводить, который можно, может быть, провести и в другое время. А за эту провинность, фактически, он может быть отстранен от занимаемой должности со всеми вытекающими последствиями.

Ну, и наконец, не совсем ясна система организации местного самоуправления в наших столицах, о чем сегодня вот идет довольно большая речь. Комитет по местному самоуправлению вместе с московским руководством и санкт-петербургским проводили большой "круглый стол", поэтому хотелось бы здесь тоже, может быть, большую ясность.

Ну, и самое последнее. Конечно, то, о чем говорил Лавров. Я в принципе полностью поддерживаю схему, но хочу еще раз подтвердить, что мы уже три года живем по соотношению федерального бюджета и региональных – 63 на 37, примерно, где 63 процента – Федерации, 23 – субъекты, и 14 – местное самоуправление.

Если такая система финансирования сохранится дальше, то говорить о том, что мы сможем выполнить то, что записано в этом законе, абсолютно нереально. Хотя на этот год снова мы утвердили вот эти же самые цифры, и вот эта система, я думаю, очень губительна.

Мы были недавно в Швейцарии на форуме федерации, там 33 на 33 на 33, то есть равные доли, и в этом отношении, наверное, это самая большая проблема. Идет централизация финансовых ресурсов, вместо того, что как говорил Дмитрий Николаевич, нужна децентрализация.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Владимир Николаевич.

Слово предоставляется Гладышеву Александру Георгиевичу, главе Одинцовского района. Пожалуйста.

Гладышев А.Г. Значит, я работаю более 12 лет, был председателем Совета, председателем Исполкома, назначенным главой, и уже дважды выбран главой Одинцовского района, 214 тысяч избирателей, Одинцовский район, естественно, недотационный, собираем 3,5 миллиарда рублей, значит, и 800 миллионов идет на расходы муниципального образования.

Чтобы мне хотелось сказать? Первое, хотелось бы извиниться, потому что проект закона только мне сегодня дали и детально мы не посмотрели, не все, может быть, еще увидели. Но я хотел бы в первую очередь сказать – я аплодирую авторам закона за статью 89, где запрещается до вступления в силу нового закона приватизация муниципальной собственности, и ограничиваются сроки аренды, - это совершенно верно, то, что не будет возможности приватизировать у тех, кто хочет оставить эту должность.

Что необходимо по моему мнению внести в проект закона и чего там не достает?

Первое. В статье 54 расходы бюджетов муниципальных образований необходимо предусмотреть формирование расходов местных бюджетов по единым социальным стандартам для всей Российской Федерации. Это необходимо утвердить на уровне Российской Федерации.

Второе. С целью совершенствования межбюджетных отношений необходимо выработать более четкий механизм бюджетного регулирования. Например, в Московской области после введения закона может быть создано более 800 муниципальных образований, что значительно затруднит межбюджетное регулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Предлагаем механизм выравнивания бюджетной обеспеченности ограничить взаимоотношениями субъекта Российской Федерации с бюджетом муниципального района. В свою очередь район будет осуществлять бюджетное регулирование с бюджетами городских, сельских поселений.

Третье. Для того, чтобы не увеличивать численность управленческого аппарата, например, по Московской области, он может увеличиться с 16 тысяч до 23 тысяч, необходимо предусмотреть механизм передачи полномочий от одного муниципального образования другому или району.

Четвертое. Статья 59 параграф 1 считаю необходимым сформулировать следующим образом. Нормативы поступлений федеральных налогов и сборов в бюджеты муниципальных образований устанавливаются Бюджетным кодексом Российской Федерации на долговременной основе, на 5 лет. То есть на время выборов, чтобы каждый, дурь каждого избранного руководителя была видна.

Сами понимаете, что в принципе при стабильных нормативах можно бюджет увеличить в два раза.

Пятое. Статья 65 параграф 1 противоречит 2-й и 3-й этой же статьи. Необходимо оставить право органу местного самоуправления самостоятельно осуществлять казначейское исполнение местных бюджетов. Мы делаем, великолепно получаем. То есть абзац 2 из проекта исключить.

Статья 11, "б". Необходимо дать право жителям и городских округов входить в границы муниципальных районов. То есть очень демократично прописан закон. Дать им право, если они хотят, потому что на территории Одинцовского района есть малые города, которые бы хотели войти в состав района.

В статье 15 в вопросах местного значения муниципального района упущен вопрос опеки и попечительства. Необходимо их добавить, так как в городских округах это есть. То есть там упущены поселения и упущено и в районах.

Статья 25 пункт 9. Решения, принятые сходом граждан, подлежат официальному опубликованию. Здесь у нас одна районная газета, 240 деревень, то есть нет механизма выполнения этого, сами понимаете, что опубликовать это невозможно. То есть необходимо, чтобы заканчивали, протоколы пишутся обязательно для всех. Здесь немножко по-другому.

Статья 45. Устав муниципального образования. Статью 9 необходимо дополнить гарантиями, так как в 1996 году на референдуме в Одинцовском районе был принят устав района и после этого федеральная власть приняла столько законов, что нам пришлось вносить по протесту прокурора более 200 поправок, что коренным образом изменило устав Одинцовского района, принятого на референдуме.

И проект мне очень интересен, я бы с удовольствием поработал в рабочей группе, поддерживаю проект рекомендаций, предложенный Комитетом по местному самоуправлению. Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо, Александр Георгиевич.

Если у вас есть в письменном виде какие-то дополнения, то вы передайте тогда в редакционную комиссию. Итак, прежде чем вы уйдете на перерыв, подготовлен к размножению проект закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Можно его будет получить там, где регистрация происходила.

Объявляется перерыв до 12.30.

(Перерыв.)

(После перерыва)

Председательствующий. Я вижу, что аудитория стала более рабочей. Я прошу петербуржцев, пожалуйста, присесть.

У меня просьба, кто чувствует, что не успеет выступить, но очень хочет, пожалуйста, лучше всего сдать в письменном виде. Потому что в 14.30 мы просто все равно закончим работу. У нас нет другого выбора. Поэтому вот здесь Брусницына Юлия Валерьевна, например, нам так подала сейчас свои тезисы. Они будут учтены при доработке рекомендаций.

Итак, слово предоставляется Дроботову Александру Николаевичу – председателю городской Думы города Тольятти. Приготовиться Яшину Николаю Арсениевичу. Здесь Яшин Николай Арсениевич? Тогда приготовиться Рогову Александру Анатольевичу. Здесь? Здесь. Хорошо. А Дроботов здесь, Александр Николаевич? Все. Спасибо. Пожалуйста.

Дроботов А.Н. Дамы и господа! Уважаемые депутаты Федерального Собрания!

Полтора года назад на Конгрессе муниципальных образований мы действительно высказывались по поводу того, что лучше этот ящик Пандоры открывать, каковым является этот закон.

Никто не верил, что можно такой огромный объем работы совершить за такое короткое время. Но, тем не менее, эта работа сделана. Это потрясающая работа. И закон получил, как бы новый качественный уровень местного самоуправления могло бы получится в Российской Федерации по этому закону, если бы не ряд моментов, которые можно еще исправить.

Две недели назад по предыдущему проекту собрание представительных органов выработало рекомендации. Но у нас не было одной главы – экономической основы. Да и полтора года назад нам была нужна только одна глава – "Экономическая основа". И все шесть лет, а, может быть, даже уже больше, лет 8, как только местное самоуправление стало себя осознавать. Оно заявляло о том, что необходимо закрепить нормативы отчислений от налогов на длительный срок, позволить пользоваться плодами собственных инициатив и наработок, которые получались у нас, кроме вот этих вот налоговых отчислений, чтобы их не учитывали при просчете бюджета на следующий год.

И оставить объем налогов, который изымался с территорий, ну, как минимум, на уровне 25 процентов. Это позволяло надеяться на постепенную реанимацию городского хозяйства. Ничего этого не происходило. А там, где произошло, получились удивительные результаты. А напоминаю, что в последние два года местное самоуправление лишилось еще пары налогов, порядка 35 процентов, которые как бы пошли в зачет сокращения налогового бремени только за счет местного самоуправления.

И сейчас вот глава 8 - "Экономическая основа", статья 60 пункт 4 предусматривает бюджетное выравнивание, это новая вещь, которая при всей справедливости внешней грозит следующим. Если эта глава будет введена, статья бюджетного выравнивания, то стимулы для поднятия ресурсов у тех, кто дает, естественно, улетучатся, их не будет. Потому что у них будут отбирать. А те, кто получает по этому бюджетному выравниванию, у них не будет стимулов какие-то свои ресурсы искать. Потому что им все равно дают.

Примеры, когда, единичные примеры, когда нормативы закреплялись на длительный срок, и территории местного самоуправления получали возможность эти резервы поднимать, удивительны. Бюджеты этих территорий росли. Я могу привести бюджет Тольятти, где губернатор закрепил три года назад на длительный срок нормативы. И, несмотря на то, что у нас изымались каждый год по новым законам налоги, тот же налог на соцкультбыт, 30 процентов бюджета выхватил. Тем не менее, бюджет рос. Потому что мы считали землю, мы считали имущество, мы напрягали налоговую инспекцию, мы поднимали все ресурсы, которые могли поднять, потому что мы знали, что это останется в местном самоуправлении, и если сейчас это введется, этот стимул напрочь отпадает. Это нужно очень тщательно еще раз обсудить, либо убрать, либо поднять коэффициент в не два раза, чтобы был стимул заниматься поиском своих ресурсов. И второй пункт.

Председательствующий. Простите, вот не очень понятно. Вы говорите об отрицательных трансфертах?

Дроботов А. Н. Да, я говорю об отрицательных трансфертах выравнивания бюджета через вот изъятие ежегодное, каждый год. Смотрите, очередной финансовый год, может быть предусмотрено перечисление взносов из бюджета данного городского, сельского местного в вышестоящий бюджет. То есть каждый год будут меняться нормативы отчислений. Какой смысл тогда стараться поднимать эти ресурсы если их будут все равно изымать?

Второй пункт, который нужно было бы поправить здесь, очень классически красиво прописана ситуация с нефинансируемыми мандатами. Наконец-то мы получили ясную картину как бы бюджет из двух частей, и все это прописано про федеральные законы, и это все правильно, и это все нужно. Но у нас есть еще постановления Правительства, и постановления Правительства, как ни странно, являются, может быть, даже более болезненными для местного самоуправления, чем федеральный закон, нагружающий нас нефинансируемыми мандатами.

Последнее постановление Правительства «О повышении зарплаты бюджетникам», на которое в бюджете России для учителей муниципальных, а это тысячи и сотни тысяч людей, не было предусмотрено ни копейки. И это все было сделано, повышение, из числа, из бюджета местных самоуправлений, это было снято с домов, которые должны были ремонтировать, со школ, которые должны были ремонтироваться. То есть это не решение вопроса, отнять у бедного последнее и таким образом сделать свой рейтинг. И сейчас готовится повышение на 30 процентов, и опять в бюджете России этих денег нет.

И поэтому с федеральным законом надо прописать обязательно постановление Правительства. Постановление Правительства готовится, ресурсы там им предусматриваются. Значит, они обязательно должны доводиться, точно также возвращаться местным самоуправлениям, иначе это просто из одной формы федерального закона перейдет в постановление Правительства. У меня еще минутка есть?

Председательствующий. Ну, по возможности завершайте.

Дроботов А. Н. Хорошо. Я в рабочую группу передам предложение собрания представительных органов, но я хочу буквально один момент еще отметить. Мы не просим, представительные органы не просят нагружать нас хозяйственными функциями.

Значит, нет, нам из проекта в проект, представительным органам, вписывают создание учреждений и предприятий их ликвидация, когда он всегда была эта функция исполнительной власти. Зачем это вписывать, когда никто об этом не просит? Или закрепление количества депутатов не на постоянной основе. Например, для нашего города это будет 60 депутатов, это возвращение к советам, может быть, даже к где-то к эхолократии, непрофессиональные люди будут только в конце срока понимать, о чем идет речь на заседаниях Думы, и тоже об этом никто не просит, но тем не менее это просто навязывается. Ну, ладно, это все будет в рабочей группе. Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Александр Николаевич. Слово предоставляется Рогову Александру Анатольевичу главе муниципального образования г.Печоры Псковской области. Приготовиться Травкину Николаю Ильичу.

Рогов А. А. Уважаемый президиум, уважаемые члены депутатских слушаний! С точки зрения жителей муниципального приграничного образования Печорский район Псковской области, который с 1996 года пытается выстроить двухуровневую систему местного самоуправления, и вот до сих пор с трудом нам удается это делать. Новый закон, конечно, вызывает только положительные эмоции в том плане, что он разрешает ряд вопросов. В частности, вот в 1996 году мы начали преобразовывать наши волости в муниципальные образования второго уровня, и, в конце концов, в 2000 году на выборы депутатов в районное Собрание и главы района получилось так, что те волости, которые стали муниципальными образованиями были лишены права участвовать в выборах.

Поэтому вот с точки зрения дальнейшего развития именно двухуровневости, а то, что она должны и обязана быть, по-моему, уже поняли просто все. Потому что это и приближает власть к людям, и это, как правильно сегодня подметил Виталий Валентинович, заставляет людей уже задумываться, может быть, не о том, где бутылку водки приобрести, а о том, как поучаствовать самим в улучшении своей жизни, а не ждать, что ее улучшит кто-то. Но как сегодня договаривались несколько критических моментов в том документе, которые мы сегодня получили на руки.

Сложно согласиться с предложениями комиссии о порядке формирования органов местного самоуправления районного уровня. Предлагается даже депутата в представительный орган не избирать, а делегировать в него глав волостей, главу муниципального образования и вовсе не избирать, а заменив его неким наемным управляющим. Мне кажется, что в данном случае налицо отступление от демократических принципов местного самоуправления. Район или муниципальный округ – такое же муниципальное образование, как и волость, муниципалитет. И создается, и существует от лица населения для решения его проблем, тех же вопросов местного значения. И даже несмотря на то, что в основном они носят надпоселенческий характер.

На районном уровне осуществляется самоуправление, а не управление, если будет управляющий. Для самоуправления характерны, избранные всем населением, представительный орган и глава муниципального образования. И использование технократной схемы назначения управления вместо выборов глав - это, конечно же, шаг назад уже даже по отношению к нынешней ситуации и отчасти в какой-то мере оскорбление избирателей, которые, кстати, большинство стран и регионов когда-либо использовавших подобную схему, постепенно отказались, наоборот, в пользу выборности именно и представительного органа, и руководителя муниципалитета.

Второй вопрос, который вызывает некоторую неясность и тревогу: а не станет ли одобрение концепции и принятие новой редакции закона основанием для полного пересмотра передела территориальных границ так называемых муниципальных округов? Не будет ли узаконено упразднение субъектами Федерации тех муниципальных образований, в которых руководители по той или иной степени не угодны существующему руководству региональному.

Концепция не содержит никаких указаний на то, что за основу формирования муниципальных округов должно быть принято уже ныне существующее административно-территориальное деление либо существующие территории района и аналогичных им муниципалитетов. Думается, что в законе следует ограничить право субъектов Федерации на необоснованное перекраивание границ муниципалитетов.

И в заключение. Государство в лице субъектов Российской Федерации, безусловно, должно иметь возможность и право осуществлять надзор за законностью действий органов местного самоуправления. И именно за законностью, а не правильностью или целесообразностью. Однако не в меньшей, а скорее в большей степени необходим реальный надзор со стороны Российской Федерации за законностью действий и решений именно субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, ибо право на местное самоуправление гарантировано Конституцией и федеральными законами. И Российская Федерация обязана следить за их соблюдением на территории всей страны.

И вот от имени многих руководителей муниципалитетов немножко ситуацию коротко то, что происходит сегодня. У нас во многих регионах сегодня перекраивается право регистрации муниципальных уставов. Во многом это было Министерство юстиции или управление Министерства юстиции в регионах и сегодня попытка идет среди регионов присвоить это право себе государственной регистрации по полномочиям уставов. И, конечно, то, что прописано в новом законе о том, что государственная регистрация именно управлением юстиции вызывает у нас, муниципалитетов, надежду, что к нашим проблемам будут прислушиваться и на федеральном уровне.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо.

Слово предоставляется Травкину Николаю Ильичу. Приготовиться Трофимову Юрию Вячеславовичу.

Травкин Н.И. Поскольку речь идет о замене одного закона «Об общих началах местного самоуправления» на другой, а я имел непосредственное отношение к первому закону, я о самом подходе сначала.

Не идет местное самоуправление. Во что уперлось? В территориальную основу или финансовая основа? Ну, всем ясно: финансовая основа. Это как с доходным домом. Что-то не ладится – либо мебель менять, либо что-то сущностное.

Мы решили территории поменять, сделать другую нарезку. Хотя существенно эта нарезка не очень сильно отличается от того, что есть. Можно было и в тот закон ввести понятие «муниципального района» и тем самым решить проблему сельсоветов малых городков.

Финансовая основа. Говорят: денег нет. Что на самом деле вообще вот в государстве такое количество денег, что не хватает на тепло в домах, на зарплату учителя, вот на самое необходимое? А на юбилей Питера хватает. Там 30 миллиардов давай отпустим на два года. Не в нехватке денег сегодня проблема. У нас, если горячо, деньги находятся. И МЧС может целой армией высадиться, и потом через две недели создавать федеральные комиссии, куда деньги украли. Значит, не в количестве денег.

Вот мы смотрим сцепку. Сейчас стрелку перевели: все - на взаимоотношения, Москва, как федеральный центр, обирает регионы. 63 уже звучат. 52,5 процента - у регионов с учетом трансфертов и 47,5 – у Москвы. Это бюджет этого года. С учетом трансфертов бюджет, исполняемый в этом году, примерно 50 на 50.

А давайте опустимся на ступень ниже. Взаимоотношения субъекта Федерации и консолидированного бюджета. Какая там доля муниципалитетов? Классическое соотношение: 75 - у губернатора, 25 – у муниципалитетов. Можем мы законодательно выровнять здесь хотя бы то соотношение, которое между федеральным центром и субъектом Федерации? Законом установить минимальные соотношения между губернатором и местным самоуправлением? Можем, но не делаем. Почему не делаем? А потому, что сложилось так. Мало того, что политические игры шли с губернаторами, еще Совет Федерации состоял из губернаторов, а они утверждают бюджет. Ссориться не хотели.

И по привычке… Я уже раз выступал, говорю: у нас образно губернатор «шарит» в двух карманах. Политическим шантажом он шарит в кармане федеральном, а, пользуясь всевластием, он шарит в кармане муниципальном. И еще кричит, что Москва всех обобрала.

То есть, вот эту проблему надо решать. Я понимаю, что паровоз пошел и этот законопроект сменит тот. Но нельзя относить проблему финансовых основ местного самоуправления до 2005 года. Нельзя. Ее надо решать, может быть, в каком-то оперативном порядке уже на следующий год, а на 2004 год решать законодательно. Это финансовая основа.

Второе. Несколько слов по территориальной. Для городов ничего не меняется. Меняется одно, что те города, которые входили в состав крупных районов, они приобретают самостоятельность. И ничего здесь страшного нет. Сельские районы или районы, где райцентр…

В Тульской области Алексин и Алексинский район. 84 тысячи населения. 60 тысяч в городе Алексине. Алексин становится городским округом, самостоятельным муниципальным образованием. Из всей площади остается «бублик». В Алексине все – и транспортное обслуживание, и медицина, и так далее… «Бублик». А что в «бублике» осталось, в этой окружающей части? Сельсоветы. Значит, в сельсоветах мы создаем полноценные органы власти. Посчитайте, во что это выльется административно, то есть насколько мы аппараты увеличим.

Я не говорю о кадровой проблеме. Не в каждом сельсовете вы найдете людей, которые будут составлять, контролировать, исполнять бюджет. Но для этого «бублика», для сельсоветов, муниципальный район… Значит, мы еще одну районную администрацию должны создать, найти ей в городе Алексине здание и сделать полноценную власть. Потом делить, как будет муниципальная милиция? Своя в городе Алексине и своя муниципальная милиция в каждом муниципальном районе и так далее…

Вот это, на мой взгляд, основная проблема территориальная, которая заложена сегодня в проект закона и я согласен, что над этой проблемой… вот Гладышев уже говорил, что, может быть, это опустить на уровень вот самих этих муниципальных образований, не создавать лишних структур.

И последнее, буквально. У нас расписаны все сроки. 2005 год. До 2005 года приостанавливаются выборы и так далее… Главную скрипку в нарезке не только муниципальных округов будет играть, и в законе заложено, все-таки губернский уровень. Есть возможность, вообще, губернатору не только убрать неугодного мэра, скажем, областного центра, а вообще ликвидировать областной центр как орган… где орган выборный? Есть. Прицепи ему две деревни и это будет муниципальное образование, где мэр будет формировать… два человека, по два человека от каждой деревни и два от города, а рекомендовать человека, с которым заключить контракт, будет губернатор. То есть эта опасность есть.

И вторая. Конечно, мы, по сути, к чему здесь идем? Сельсоветы. А они всегда были. Они и сегодня есть в каждом районе, только у них смета затрат. Мы в законе говорим, что вы изберите там депутатов, не менее десяти. Были у нас уже в сельсоветах депутаты, и мы прекрасно знаем, был это орган власти или не был. А муниципальный район… Можно прийти к чему? Исполком. Исполком, который всем этим муниципальным образованием командует.

То есть, опасения есть какие-то. Но поскольку процесс пошел и в этом процессе есть полезное. Есть. Особенно для городов. Не надо уже бороться. У нас многие города дошли до европейского суда, чтобы местное самоуправление получить. Этот закон позволяет без борьбы им получить. А городское население – это, как ни крути, под 80 процентов с поселками городского типа получается. То есть, для большинства населения этот закон дает как бы более расширенные права… права, полномочия. И если над ним внимательно поработать, до внесения в Думу, во время прохождения в Думе, из закона можно сделать нормальный документ.

Председательствующий. Спасибо, Николай Ильич.

Сейчас выступает Георгий Карпеевич Леонтьев – депутат. Извините, я прошу прощения. Подготовиться Леонтьеву. Выступает Юрий Вячеславович Трофимов – Председатель Законодательного Собрания Оренбургской области.

Просьба: соблюдать Регламент. Хотя я не Боос, но все-таки вести буду строго заседание.

Трофимов Ю.В. Уважаемый президиум, уважаемые коллеги! По большому счету, я планировал и хотел выступить очень, достаточно критически в отношении того законопроекта, который я имел до сегодняшнего дня.

Сегодня я увидел его в новой редакции, и должен прямо сказать, что закон стал, законопроект стал лучше, и поводов для его серьезной критики у меня стало значительно меньше.

Мы буквально неделю назад, а может быть, даже чуть меньше, собирались в городе Перми, где прошла Ассоциация руководителей законодательных представительных органов от субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ как раз по вопросам реформирования системы местного самоуправления.

Мы приняли, на мой взгляд, достаточно после очень серьезного обсуждения, Владимир Семенович Мокрый присутствовал, вернее, принимал самое активное участие в проведении этой ассоциации. После серьезных обсуждений законопроекта в той редакции, приняли не менее серьезные рекомендации, на наш взгляд.

Я не буду знакомить подробно с ними всех участников сегодняшних парламентских слушаний, поскольку они, если еще это не сделано, но будут разосланы во все субъекты Федерации и федеральные органы власти. Но я бы вот буквально основы сказал.

Один из пунктов буквально дословно звучит так: «Считать неприемлемым унифицированное определение системы и структуры органов местного самоуправления. Предоставить субъектам Российской Федерации право самостоятельно определять систему организации местного самоуправления, с учетом исторических, национальных и иных особенностей территорий регионов».

Значит, на наш взгляд, абсолютно недопустимо стройными рядами загонять всех в такой огромной и совершенно разной стране, разные субъекты и по географическим, и другим составляющим, под один шаблон.

Слишком велика страна, слишком разные субъекты. И поэтому, если сегодня с этой трибуны уже и ранее звучали приветственные слова по поводу того, что вот, наконец-то, мы подводим нашу систему местного самоуправления под единообразие так называемое. Я считаю, что преимущества в многообразии моделей и систем местного самоуправления значительно больше, чем в их единообразии.

Больше того, должен сказать, отказ от единой модели, структуры, модели, структуры органов местного самоуправления, даже внутри одного субъекта, положительно сказывается на их эффективности. И примеров тому масса.

Вот, коллега и я, слава Богу, тоже имею опыт работы, и в муниципальном образовании восемь лет проработал главой, и работал вице-губернатором, когда мы два года назад реформирование системы местного самоуправления, когда у нас было около 600 муниципальных образований. Сегодня их 48, и вот в этой, даже внутри нашего субъекта, среди 48, есть муниципальные образования, которые очерчены границами городов малых и одноименных районов. Есть чисто районные муниципальные образования, и есть муниципальные образования, и здесь вот глава одного из них сидит, присутствует, прошу прощения. Муниципальные образования на уровне поселения, то есть на уровне сельского совета. Это… и есть такие.

И мы не видим трагедии, мы не видим. Мы видим, наоборот, преимущества в том, что в области существуют разные и работают разные модели местного самоуправления.

И это всё сделало реформирование два года назад на основе волеизъявления граждан, о чем и в Конституции написано, и все мы говорим, что все преобразования, реорганизация, реформирование должно проходить с учетом интересов и по инициативе, в том числе, а может быть, прежде всего, населения, проживающего вот в этих муниципалитетах.

Так вот эти все процедуры были соблюдены, сформирован полный пакет законодательных актов, которые прошли правовую оценку в Министерстве юстиции, в других органах федеральной власти, и признаны соответствующими федеральному законодательству.

Поэтому, в принципе, для нас вот стоит вопрос более широко: для чего нужно реформировать? Сейчас Травкин выступал, я с ним абсолютно согласен. Ведь мы, по большому счету, меняем форму, а не существо местного самоуправления. Чего не хватало сегодня любому муниципальному образованию малое оно или большое? Это, конечно же, не того, что ущербность чувствовало одно из них в том, что вот они большие или малые, а в том, что ко всем одинаково было отношение ровно такое, что они не имели по большому счету средств для исполнения наделенных полномочий. И сегодня в большей степени нужно менять содержание. Хотя в законе, я еще раз говорю, он стал лучше, это прописано, особенно экономическая…

Председательствующий. Прошу прощения, регламент.

Трофимов Ю.В. Я заканчиваю. Значит, по большому счету, сегодня для любого муниципального образования нужны справедливые межбюджетные отношения, основанные как раз на разграничении полномочий, четких разграничений полномочий, над чем бы очень серьезно поработала комиссия, возглавляемая Козаком. И мы тоже изучали этот законопроект. Там есть тоже вопросы, они, безусловно, и должны быть. Но сам по себе закон нам кажется хорошим.

Председательствующий. Спасибо.

Трофимов Ю.В. И последняя фраза буквально. Мы, когда я говорю мы, имея в виду председателей законодательных собраний, единодушно в своих рекомендациях отразили еще следующий момент, что рассмотрение и принятие законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законопроектов об изменениях норм Налогового и Бюджетного кодексов, необходимо одновременное. То есть одним пакетом.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо.

Сейчас выступает Леонтьев Георгий Карпеевич.

Подготовиться Фадееву. Да, Георгий Карпеевич, депутат Государственной Думы, председатель соответствующего подкомитета.

Леонтьев Г. К. Не подкомитета, заместитель председателя комитета …

Председательствующий. Заместитель председателя комитета, извините.

Леонтьев Г.К. Уважаемые коллеги, в последнее время мы, наверное, неслучайно замечаем усиление взаимных претензий со стороны участников правоотношений в сфере местного самоуправления. С одной стороны, государство, в лице его органов власти, его упреки в адрес местного самоуправления сводятся к тому, что местное самоуправление не эффективно исполняет возложенные полномочия, как следствие не исполняется гарантированные Конституцией Российской Федерации услуги населению, происходит рост социальной напряженности в территориях.

Отсутствие налаженного взаимодействия при условии выделения местного самоуправления из системы органов государственной власти, государство в государстве, порождает отсутствие контроля над органами и должностными лицами местного самоуправления со стороны государства и со стороны населения. Невозможность принятия к ним действенных мер вплоть до лишения полномочий в случае тех или иных правонарушений.

Не менее убедительны претензии местных сообществ по отношению к государству. Это и не обеспечение возможных полномочий материальными финансовыми ресурсами и отсутствие механизма регулирования межбюджетных отношений, и механизма взаимодействия между государством и местным самоуправлением. Отсутствие долгосрочных правил поведения, вследствие чего у территорий отсутствует стимул к развитию, как следствие неисполнения гарантированных Конституцией Российской Федерации услуг населению и рост социальной напряженности в территории. Незащищенность местного самоуправления в случае неисполнения государством своих обязательств перед местным самоуправлением. Эти претензии и вытекающие из них проблемы всем известны.

Немного менее широко, но, тем не менее, изучены причины, породившие эти проблемы. Одной из главных мы традиционно называем несовершенство законодательства в сфере местного самоуправления. Необходимость приведения этого законодательства … было отмечено в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Сегодня мы можем назвать несколько авторских групп, системно работающие над внесением изменений в муниципальное законодательство. И это хорошо. Поскольку это позволит учесть мнение представителей науки, муниципалитетов-практиков, представителей законодательных и исполнительных властей необходимо лишь объединить наши усилия с тем, чтобы сделать нашу работу максимально плодотворной и эффективной, и, прежде всего, для получения ответа на вопрос: что делать, чтобы действительно исправить положение? Я не оговорился, поскольку я возглавляю одну из таких групп.

В этой связи хотелось бы выделить то общее, что существует при любом подходе. Это степень обеспечения населения гарантированных Конституцией федеральных услуг. И эта цель, достижение которой мы все должны преследовать, при рассмотрении проблемы.

Рассмотрим основные блоки вопросов, по которым необходимо выработать общее решение. Первый вопрос: это территориальное устройств. Известны несколько подходов к решению этого вопроса. При всех различиях в подходе и возможных противоречиях конституционным положениям некоторых вариантов, по нашему мнению, необходимо определить механизм создания муниципального образования. В ныне действующем законодательстве определение порядка образования муниципальных образований отнесено к компетенции субъекта Федерации. В соответствии с этим в одних субъектах проводились референдумы для учета мнения населения, в других - мнение населения, вообще, никак не было выявлено.

Поэтому мы предлагаем на уровне федерального законодательства закрепить необходимость проведения референдума для выявления мнения населения территории, на которой организуется местное самоуправление. Ведь европейская хартия гласит о том, что общество имеет право на самостоятельное решение вопросов жизнеобеспечения. Но при этом оно должно быть способно выполнять, взятые на себя обязательства. То есть изначально был заложен принцип самодостаточности. Введение референдума, как обязательного механизма преобразования муниципальных преобразований, позволит государству вмешиваться в эти вопросы, содействовать выявлению самодостаточных территорий. А не отвечающие этим требованиям территории, должны быть признаны депрессивными, и иметь особенности правового регулирования.

Следующий вопрос – это компетенция. При рассмотрении объема полномочий, мы с коллегами пришли к выводу о том, что необходимо выработать принцип отнесения того или иного вопроса местного значения к компетенции местного самоуправления. Мы подошли к решению проблемы с точки зрения теории управления, с точки зрения возможности оптимальной организации управления при осуществлении тех или иных полномочий местным самоуправлением и государством. И здесь выявилась еще одна проблема, связанная с вопросом компетенции. Суть ее заключается в следующем.

В современных условиях системного кризиса нарушились отработанные годами схемы взаимодействия между всеми уровнями власти и управления. Произошел сбой в государственном организме. Необходимо восстанавливать и вновь создавать эти механизмы, организовывать взаимодействие. Именно эта проблема организации взаимодействия представляется нам сегодня важной. Одним из механизмов организации взаимодействия могут быть программы комплексного социально-экономического развития территорий, в которых задействованы не только различные уровни власти и управления, но и хозяйствующие субъекты, расположенные на территории муниципального образования.

Ключевой вопрос – это межбюджетные отношения. Мы считаем, по крайней мере, и сделали первые шаги, что реально возможный принцип сегодня осуществить на территории Российской Федерации, это внедрить нормативно-правовой метод, в основу которого закладывается институт минимальных социальных стандартов. Для этого, предварительно, нужно исключить все местные факторы, которые могли бы воздействовать на законодательно закрепленный механизм межбюджетных отношений. Такой шаг сделан, это, прежде всего, две недели назад был принят закон, который гласит о том, что один финансовый год – один тариф. Четкое прогнозирование со стороны Правительства инфляции и дальше весь процесс с наличием минимальных социальных стандартов по счету начинается снизу. Причем механизм должен быть таковым, чтобы у муниципальных образований появился интерес к саморазвитию. И появился знак равенства между теми обязательствами, которые возложены сегодня на местное самоуправление, и финансовыми возможностями.

Следующий вопрос, на наш взгляд, который больше всего интересует сегодня Правительство, это вопрос – контроль и ответственность. Здесь все просто и сложно. С одной стороны, всем понятно, что власть должна быть ответственна. И принятые в августе 2000 года изменения Закона «О местном самоуправлении», об отстранении глав и роспуске представительных органов местных областей от должности – этот тезис подтвердили. Мы даже предлагали усилить эти нормы. Но вторая сторона проблемы заключается в том, что коль скоро у местного самоуправления существуют определенные обязанности по отношению к государству и населению, то и у государства имеются обязанности по отношению к местному самоуправлению. Только что я говорил о минимальных социальных стандартах, которые до сего времени не утверждены, хотя, они законодательно, уже давно Правительство должно было внести этот закон в 2001 году.

На примере, установленных этих стандартов понятно, что сегодня государство не несет никакой ответственности за неисполнение своих обязательств перед местным самоуправлением. В связи с этим мы предлагаем установить в законе взаимную ответственность государства и местного самоуправления. Таковы четыре наиболее серьезных и взаимных блока проблемы. И как я уже сказал, подходы к решению различны. И как в рассматриваемом нами сегодня проекте закона, актуальным сегодня для всех нас остается вопрос организации взаимодействия в нашей работе. Мы определили общую цель и наметили возможные пути ее достижения. Для наиболее полного учета мнений и подходов, мы предлагаем организовать публичное обсуждение, поднятых проблем и намеченных путей их решения. Сделать это максимально эффективно можно в рамках Всероссийского совещания по проблемам местного самоуправления. Тогда мы сумеем привлечь к нашей работе практиков, экспертов местного самоуправления, общественные союзы городов и муниципальных образований, имеющийся богатый и теоретический и практический опыт. Наша группа готова принять участие в работе такого совещания, в работе и подготовке такого совещания.

Спасибо.

Председательствующий. Спасибо, Георгий Карпеевич.

Сейчас выступает Владимир Иванович Фадеев, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московской государственной юридической академии, доктор юридический наук.

Подготовиться Жириновскому.

Фадеев В.И. Спасибо.

Уважаемый председательствующий! Уважаемые участники парламентских слушаний! Я хотел бы прежде всего сказать, что в принципе с одобрением отношусь к той работе, которую проделала комиссия в плане подготовки нынешнего закона. И можно сказать даже больше, если бы этот проект закона был бы у нас в 1993 году, когда практически прекратил свое существование закон 1991 года, ему бы цены не было. Но мы живем уже достаточно долго по Конституции 1993 года, по федеральному закону 1995 года, по Европейской хартии, а также по постановлениям, я имею в виду в системе местного самоуправления живем, и постановлениям Конституционного Суда, который на основе Конституции выработал целый ряд важных принципиальных правовых позиций, которые мы не можем не учитывать и сегодня.

Но прежде всего я бы хотел коснуться той проблемы, которая, по сути дела, стала главной в этом законе – это проблема территориальной организации местного самоуправления. И хотел бы отметить, что ведь, по сути дела, она одна из центральных проблем организации, внешней организации местного самоуправления. И если мы ее начнем осуществлять, то мы получим крупномасштабную перестройку местной власти. Какую по счету, это можно вспомнить: 1991 год, 1993 год – президентская реформа, 1995 год и новая. Нестабильность местной власти, неуверенность ее в своем будущем. Я думаю, что нестабильная местная власть, она не укрепляет государство, не повышает свой авторитет у населения и не является эффективной. Это надо, мне кажется, учитывать, когда мы приступаем к этой перестройке.

И здесь, конечно же, совершенно справедливо уже прозвучало: что мы хотим в принципе сегодня получить от местного самоуправления? Я думаю, что мы должны, хотим получить на сегодняшнем этапе, причем у нас этап – это еще переходный этап развития нашего государства и местного самоуправления, мы еще не получим совершенную модель местного самоуправления, надо это понимать, что у нас впереди достаточно длительный такой период. Так вот, на этом этапе мы должны иметь, конечно же, полнокровное, жизнеспособное муниципальное образование – это главная задача.

И поэтому мы должны обратиться, я думаю, в этом плане к опыту субъекта Федерации. Чему он учит? Почему у них многообразие типов территориальной организации местного самоуправления? Субъективизм губернаторов там? Может быть. Но мы не хотим видеть, что есть объективная реальность, есть объективная основа существования в нашем федеративном государстве таком огромном различных типов муниципальных образований. Это учат и Германия, и Соединенные Штаты Америки. Мы не исключение, нам еще сложнее в этом отношении. И наличие различных типов организации – это объективная реальность. И субъекты Федерации стремятся создать полнокровное, жизнеспособное муниципальное образование. Да, в ущерб муниципальной демократии. К сожалению, но такой этап наш сегодняшний.

И я думаю, что в принципе можно в качестве желательного для будущего закрепить эту территориальную организацию местного самоуправления, но записать: что субъекты Федерации переходят к этой территориальной организации по мере создания необходимых объективных, реальных условий и так далее, когда будет все экономически и финансово и с научной точки зрения просчитано: к чему же приведет это? Здесь же уже высказывались некоторые опасения. Вообще насколько глубоко научно обоснованы все эти изменения? Не получится ли то же самое, что и произошло, скажем, с уважаемой палатой Совета Федерации, глубоко мною уважаемой? Реформировали ее. Я думаю, что ее сейчас надо заново реформировать. Не получим ли мы то же самое с местным самоуправлением? По-моему, мы не умеем смотреть в будущее.

Еще один аспект чисто юридический. У меня время, к сожалению, заканчивается. Но я хотел бы обратить внимание на то, что иногда читая этот проект закона, у меня там много замечаний, я его просмотрел, там и юридическая техника хромает.

Но есть такие вещи, которые юристы не могут писать в этом законе, если они любят Конституцию, если они уважают постановление Конституционного Суда, если они уважают Европейскую хартию, хотя мы с ней поступаем не очень хорошо, с Европейской хартией, когда Курская область записала оттуда одну статью, Конституционный Суд признал ее несоответствующей нашему законодательству, это вообще непонятно, потому что Европейская хартия ратифицирована депутатами, и они посчитали, что все здесь соответствует Конституции и она выше нашего закона. Но сегодня обращаясь к Европейской хартии я имею в виду что, возьмем хотя бы формирование представительных органов. Так в Европейской хартии, которая выше нашего закона, прямо записано, я ее взял с собой, что право местного самоуправления осуществляется советами, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного и так далее. Ну как можно написать в законе явное противоречащее Европейской хартии. Это обращение в Конституционный Суд и Конституционный Суд это не признает, когда формируется представительный орган этим путем.

Второй момент. Мы хотим единобратия, но мы при желании своем можем не получить унификации территориальной организации местного самоуправления. Конституционный Суд давно признал неоднократно, что субъекты Федерации имеют право создавать свои местные органы государственной власти на уровне районов и приравненных к ним городов, и тогда местное самоуправление опускается на нижний уровень. Если субъекты Федерации встанут на такую позицию, и где-то же есть у нас местная государственная власть, и сохранят, то мы тогда все равно не получим унифицированную систему.

Можно еще касаться и проблем административно-территориального устройства, речь идет о …, но это Конституционный Суд давно признал, основываясь на Конституции, это незыблемое его решение, что административно-территориальное деление это есть исключительные полномочия субъекта Федерации. И поэтому субъект Федерации определяет административно-территориальное устройство, а здесь предлагали чуть ли это устройство закрепить на федеральном уровне. Тоже самое взять частный, казалось бы, вопрос – отзыв. Что же там написано по отзыву? Не учитывается постановление Конституционного Суда, это во-первых. И потом почему-то отзыв регулируется уставом и этим федеральным законом, субъекты Федерации исключены из этого регулирования. А там основание совершение правонарушения. Я представляю, что там в уставах будет записано, насколько они способны это сделать юридически точно и грамотно. Этих проблем очень много. Я имею в виду, не учитывается Конституция, постановления Конституционного Суда, Европейская хартия. Это необходимо сделать.

И последнее. Мне кажется, нужно в законе в плане компенсации недостатков крупных муниципальных образований районов, нам нужно создавать носителей муниципальных ценностей, население, оно сейчас, ему безразлична вся эта проблема, главное, чтобы органы работали. Так нам нужно усилить роль территориального общественного самоуправления. И я думаю, надо отнести к компетенции федерального уровня закон об основах этого ТОСа, и сделать такую запись, что ряд вопросов местного значения решается только с учетом мнения этих органов, чтобы население их создавало и развивало. И это нас подвинет, так сказать, к тому, что на этой основе выросли муниципальные образования. Но как говорил депутат Травкин: поезд пошел. Но я думаю, что подкорректировать что-то можно.

Спасибо за внимание.

(Аплодисменты.)

Председательствующий. Спасибо.

Уважаемые коллеги, Европейская хартия помимо всего прочего рекомендует демократическим учреждениям строго следовать регламенту, напоминаю вам об этом. Пожалуйста.

. Я буквально два слова хотел сказать, потому что чувствую из выступления в выступление повторяется одно и то же по поводу этих органов, представительных органов местного самоуправления. Ну прочитайте вы, в законе записано: уставом муниципального района определяется, каким образом формируется представительный орган, выбор за районом, либо избирается населением, либо формируется за счет выборных должностных из поселений, нет там никакого приказа, только таким-то, вот одним способом формировать. Почему-то это из раза в раз повторяется. Кто-то когда-то прочитал в каком-то черновом варианте, еще раз говорю, это единственный вариант закона, который существует на сегодняшний день, он у вас на руках, то, что вы видели когда-то раньше, это никакого отношения ни к комиссиям, ни к рабочим группам не имеет. Здесь есть выбор, и для справки, что касается нарушений Европейской хартии местного самоуправления. Для сведения. Группа экспертов, которая занимается мониторингом исполнения Европейской хартии местного самоуправления очень внимательно изучила этот законопроект, вот тот, который у вас на руках, нарушений Европейской хартии местного самоуправления здесь не содержится. Не содержится. Группа экспертов Совета Европы, не наши эксперты.

Председательствующий. Спасибо.

Сейчас выступает депутат Государственной Думы Жириновский. Подготовиться Киселеву Василию Алексеевичу. Регламент – 5 минут.

Жириновский В.В. С точки зрения языка, я не согласен, что мы используем постоянно слово "муниципалитет", "муниципальный", это опять обманываем миллионы людей. Есть нормальное русское слово "община". Сперва голову дурили словом "коммунизм", никто не понял, что это такое, теперь вот муниципальное.

Второе. Вообще вопрос сам по себе вредный, потому что и опасный, потому что нам в прошлом веке навязывали земельный вопрос, крепостное право отменить и все будет хорошо. Давайте как у нас, все частники, и для чего делалось, потому что крепостная Россия заваливала хлебом весь мир, и тогда не выгодно было немцам, французам, надо было как-то поломать, не получилось, царя убили, подбросили разночинцев, народников, ну, какую-то реформу повели, Столыпин чего-то пытался делать, и сегодня еще не можем решить, потому что это все три момента провокационных, направленных против России. Национальный подбросили вопрос. У нас многонациональная страна, нет, давайте право на самоопределение. Французы, уже все, самоопределились, немцы, британцы, а русские пускай делятся на 200 частей, чтобы пропала Россия.

И теперь этот вопрос демократии. Давайте, спускайте демократию вниз. Самоуправление. Пусть избирают. Избирают пусть. Никто никого не изберет нормального и хорошего, обязательно это будет коррупция, это будет насилие, эти избранные чиновнички получают право несколько лет эксплуатировать свой район.

Поэтому в условиях России это преждевременно. Если бы мы спокойно вели земельную реформу, вот только сейчас, начиная с … года, она бы пришла бы в нормальные российские нормы. Нас заставили поторопиться в 1917 году.

Национальный вопрос. Нас заставили поторопиться в 1917 году.

И теперь нас Совет Европы гонит – скорее, скорее. На верху у вас порядки, Президента избираете, Госдума есть, Правительство есть, давайте вниз, демократию, вот там чтобы были и деньги и права, и все пускай требуют сами. И это плохо. И вот мы готовим закон, и уже 9 лет расширяем, определяем, разграничиваем, и никакого толку не будет от этого, ибо это тоже не присуще, так сказать, формам низовой демократии.

В Ливии Каддафи спустил и деньги и армию вниз, пожалуйста, вот ваш городок, вот вам деньги и ваша армия, все, тишина полная, нечего ругаться на главу государства. Деньги делим, солдаты наши. Но это маленькая страна, мы не можем брать пример с маленькой многонациональной страны, где плюс 30 каждый год, а в России совсем другие условия.

Поэтому пока мы будем брать пример с других стран и ссылаться на Европейскую хартию, мы никогда не придем ни к одному положительному результату. Мы должны издавать собственные законы, российские. Мы не должны состоять в Организации Объединенных Наций, мы зря вступили в Совет Европы, мы правильно сделали, что не вступаем в НАТО, и не нужен нам Евросоюз, и вот эта ошибка – вступление в ВТО, будет такая же, как вступление в Совет Европы.

Поэтому мы должны развиваться самодостаточно, у нас есть все, и народная демократия, и умение выбирать, и умение управлять. А когда мы чужую модель ставим на российскую почву, она не работает.

Вот в плане самоуправления нам говорят, вот автобан Берлин-Гамбург, вот "Мерседес" 600-ый, а у вас "КамАЗ" и сибирская дорога, одинаковый должен быть шум, не получится. "Мерседес" по автобану до Гамбурга будет идти по-другому, чем наш "КамАЗ" по нашей сибирской дороге. Нет, тогда меняйте дороги. Нету денег, значит вы не готовы к демократии, мы считаем, что вы – слаборазвитое государство.

Поэтому нельзя перенимать ничего нам с Запада. Вот они-то у нас перенимают, они читают наши книги и наших писателей, и слушают нашу музыку, потому что у них никто этого создать не можем.

Мы наоборот, то что мы сами можем создать отвергаем и навязываем форматы, нормативы, так сказать, принятые в международных документах. Нас никто не обязывал ратифицировать эту Европейскую хартию. Какие, кто заставляет? Америка вышла из Киотского протокола. Всему миру говорит, что мы будем коптить небо, мы будем выбрасывать туда вредные вещества, потому что без этого не может развиваться американская экономика. А мы говорим, нет, мы все ратифицируем, мы все подпишем, мы все сделаем, только примите нас, что у нас все документы приняты.

Ну, примем этот закон, ну, ровным счетом он ни к чему хорошему не приведет.

Надо бы начать с другого. Создать равные территориальные единицы, отказаться от национального принципа деления, убрать это нерусское слово "район". У нас был уезд или волость. И дать в основу создания территориальной единицы количество населения. Допустим, 30 тысяч население – это у нас будет волость, а, допустим, 100 тысяч население – это будет у нас воеводство. И дальше у нас будет губерния – 10 миллионов человек. Вот тогда многие вопросы решатся и успокоятся.

И эти лица должны быть назначаемые, потому что избранный глава муниципального образования, а по-русски, общинного самообразования, то есть местного поселка, он обязательно изберется, тот, кто хочет. Никакой народ никогда не изберет его. И чем лучше он будет работать, тем быстрее он проиграет следующие выборы, ибо следующие выборы обычно выигрывает тот, кто ничего не делает, копит деньги, подбрасывает подарочки за два дня до выборов и еще 4 года мучает это муниципальное образование.

В этой связи все районы и большая часть субъектов Российской Федерации стали дотационными. У нас доноры всего – 5, 6, 7 – Урал, Москва, Новосибирск и Петербург. Вот мы к чему привели с подобным подходом к устройству органов управления страной. С самого начала неправильный подход.

Этот закон будет принят, и будет валяться на полках, как и многие другие тысячи законов, которые Госдума приняла, они не нужны. Тысячи законов, а мы живем хуже, чем жили когда этих законов не было. Значит, законы – брак. У нас с удовольствием народ идет и голосует за те же партии, которые выпускают бракованную продукцию. Если вашего больного врач загубил вы следующего вашего родственника к этому врачу не поведете. К другому врачу.

Поэтому я прошу, заканчиваю, подумать об этом, что не надо ни в коем случае навязывать и наклеивать нам чужие ярлыки и чужой опыт. У нас свой самый богатейший опыт - от московского, от киевского князя Игоря до Александра Невского в Новгороде или в Пскове, поэтому все это знаем и умеем. Мы должны развиваться только естественным путем, поэтому закон во многом нарушает естественный путь развития. Нельзя никого избирать ни в рамках местного самоуправления, ни до уровня губернии. Только главу государства и только он в состоянии будет обеспечить нормальное функционирование территорий. И самое главное – полный отказ от национального деления внутри страны, иначе у нас нарушение Конституции.

По Конституции у нас все народы равны. У нас у бурят три государственных образования – Бурятия, Хустягинский округ, Усярдынский бурятский. А у русских - 120 миллионов - ни одного, ни одной территориальной единицы. В таких условиях страна не может развиваться. Если бурятам дали три государственных территории, а русским ни одной, то это, конечно, уже противоречит Конституции, и об этом молчат. Но вспоминают про европейскую хартию, причем здесь европейская хартия, сперва давайте дома у себя наведем порядок.

Председательствующий. Спасибо, Владимир Вольфович. Сейчас выступает Киселев Василий Алексеевич, глава администрации Кирова.

Подготовиться - Постригань.

Киселев В.А. Уважаемые члены президиума, уважаемые коллеги, в отличие от большинства выступающих, у меня не вызывает большого восторга тот проект, который сегодня представлен нам.

На протяжении последних 5 лет я вхожу в состав комиссии по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы Селезневе и каждый год раза два, наверное, мы возвращаемся к этой проблеме, проблеме межбюджетных отношений. Но, к сожалению, воз и ныне там.

Принимая сегодня закон, не отрегулировав межбюджетных отношений, вдумайтесь, что мы делаем. Ведь сегодня сложилась оригинальная ситуация. Во многих городах, в областных центрах едва ли не баррикады стоят между мэром и губернатором. И этот закон, он же не устранит этих баррикад. И ведь поверьте, дело не в личностных отношениях, там Киселев с Сидоровым и с Сергеенко не ужились. Да вопрос в том, что вы, уважаемые господа депутаты, создали такую ситуацию сегодня. Вы создали умышленно и ее продолжаете подогревать.

Посмотрите, за последние 3 года что сделали? Вы нас заставили принять весь жилой фонд муниципальной собственности. Приняли, все эти развалюхи. Поверьте, есть дома, 9-этажный дом стоит, с виду вроде бы ничего. Есть лестничные марши, даже перил нет. Кому они нужны были, кто их унес, они же не из платины и не из цветных металлов? Но их нет. И в то же время отменили закон о ЖКХ. Как его содержать, как восстанавливать? Кроме народа на ЖКХ отменили, забрали НДС полностью. Ввели налог с продаж и отменили 12 местных законов. Для города Кирова мы потеряли больше. И сейчас налог с продаж, он же не работает. И местные налоги мы не можем ввести, хотя здесь, вроде бы и продекларировано, что за счет местных налогов, но мы их не можем ввести-то сегодня. И налог с продаж не работает, потому что он сегодня заменен налогом на вмененный доход. И сегодня, покупая одекалон в ЦУМе, вам пробьют чек "Ч.П.Иванова". Директору ЦУМА звоню: что же ты делаешь? А он говорит: вы же закон такой приняли. Все бензоколонки сегодня на вмененном доходе, никто из них налогов не платит.

Поэтому ситуация в городе Кирове, когда на 1 жителя приходится 3 тысячи рублей в бюджете, у соседа – 6, где-то – 9-12. Поэтому я бы считал, что этот закон нужно начинать с урегулирования межбюджетных отношений. И вот то, что здесь глава Углича восхищалась, что вот мы сейчас будем заработную плату устанавливать. Да, это развал государства.

Заработная плата у учителя должна быть одинаково, что в Кирове, что в Перми, что в Казани, что в Москве в зависимости от квалификации, уровня знаний, стажа и так далее. Ну, может быть, там районные коэффициенты где-то есть. Ну, ведь сегодня в Перми в 1,5 раза выше, чем в Кирове. В Казани ровно в 2 раза выше. В Москве, наверное, раз в 6. Но, какое же это государство? Я бы считал, что вот этот закон должен вот эти вещи урегулировать.

Следующий вопрос. Представьте себе такую ситуацию, что сегодня та же Кировская область, в девяностом году 23, примерно, процента доходной части бюджета давала лесная отрасль. Сегодня – 2-3 процента. А леса рубят больше, просто зарегистрирован сегодня предприниматель, частный предприниматель, в соседней области, рубит здесь, продает, куда попало, налогов не платит негде. И в итоге в стране гуляет огромное количество черного нала. Ну, давайте же мы в этом же законе запишем, что регистрировать его только там, где он работает. Кончим мы все эти оффшорные зоны, нельзя этим больше делом заниматься. Мы же государство угробим.

Уважаемые друзья, мне совершенно непонятно было, когда Государственная Дума, с подачи, в принципе, Государственной Думы, сегодня налоговая инспекция даже под грифом "секретно" не может мэру города дать информацию о задолженности тех или иных предприятий уровню бюджета. Нельзя, говорю, слушай. Прокурор же меня накажет за такие вещи. Но как же так. И сегодня получается те предприятия, которые, если еще осталась у них труба, и часть жилого фонда он отапливал, он сегодня в городской бюджет должен в 2-3 раза меньше, чем я ему.

Ну, как же дальше жить. А ведь у нас сегодня в процессе приватизации многие предприятия не только трубу приватизировали, котельная имеется в виду, но приватизировали у некоторых предприятий школы, детские сады оказались… И отследить их невозможно.

И сегодня мы вынуждены ему платить еще арендную плату за школу. Не можем платить, значит, мы…

Ну, как же так. Куда мы же дальше едем? Я считаю, что эти моменты они должны быть урегулированы, все эти дела.

Бичом экономики для больших и малых городов стало банкротство. По-моему, ни одно предприятие, объявленное банкротом, еще не выжило. И сегодня же пошли заказные банкротства. Нужен кому-то биохим завод, все, нашли, обонкротили, продали, все ушел завод.

Дорогие друзья, наверное, с этими делами я бы считал, что в этом документе мы как-то должны эти вещи урегулировать. И я полностью согласен вот с тем, с Оренбурга, по-моему, выступал товарищ, что, принимая этот закон, нужно очень осторожно относиться к последним параметрам, когда отменять закон "О местном самоуправлении" и "О финансовых основах местного самоуправления". А то ведь не можем принять это, вернее, если в таком виде примем, там все отменим, мы не получим ничего. И мы будем жить хуже, чем мы жили.

И последнее. Если в 4 раза увеличивается аппарат управления с созданием в каждом сельском совете своего муниципального образования, в 4 раза, так уместно задать вопрос Высоцкого: а где деньги, Зин? Есть ли у нас такие деньги или нет? Нужно этим делом заниматься? Я убежден, считаю, что абсолютно не нужно.

Сегодня в состав города Кирова входит 8 сельских, в муниципальное образование – город Киров, входит 8 сельских округов и 4 поселковых. И управляемся.

И зачем это дело сегодня дробить? Тем более что ведь, если из 11 тысяч 729 муниципальных образований только 400 самообеспечены. Но зачем эту нищету плодить?

Я просил бы эти вещи тоже очень хорошо понимать.

Председательствующий. Сейчас выступает Постригань Александр Николаевич. Глава Клинского района Московской области. Подготовиться Краснову – Москва.

Постригань А. Н. Уважаемые участники собрания! Вопрос очень важный.

Я благодарю Владимира Петровича за предоставленное мне слово, потому что вот за 11 лет работы мне впервые доводится как-то доложить и рассказать свои мысли о государственном устройстве. Спасибо.

Ну, должен сказать, что вот я у Дмитрия Николаевича участвовал в этой комиссии и действительно тот законопроект, который мы сегодня получили, он на голову выше того, что был на комиссии, много нового и много действительно нужного. Но больше об этом не буду говорить. Я солидарен во многом с выступающими Травкиным, и вот другими выступающими, которые сказали о главном, и не буду тоже об этом говорить.

Главное, на мой взгляд, что упустили мы сегодня, вот с принятием этого закона мы потеряем остатки вот той вертикали власти, о которой так заботится Президент, и о которой мы так много говорим. Опустить на уровень сельских поселений деньги и обязанности соответствующие, это сегодня невозможно. Потому что, во-первых, не готова структура, во-вторых, нет кадров, о которых уже говорили, и главное денег не хватает. Если мы в пределах района можем как-то манипулировать, то на этом уровне средств явно не хватит. И кто скажет, какое муниципальное образование маленькое будет в состоянии делегировать куда-то что-то, когда Клинский район имеет бюджет, ну, вот 700 миллионов рублей? А вот в Костроме, которая в четыре раза больше, и нам, это ровно половина от социальных стандартов, а в Костроме в пять раз меньше на человека бюджет. Нет финансирования, не будет, и никакой передачи полномочий.

Более того, вот сегодня мы еле отбиваемся от Мосэнерго, от всех этих инспекций, полиции. Что будет, когда этих муниципальных образований в районе будет 20? Да, столько начальников непреодолимых в районе появится, к которым будут идти руководители муниципальных образований, подползать на животе за километр.

Я считаю, что вот главная проблема, это развал вертикали. Как это сделать? Я считаю, наоборот нужно ее укреплять, наоборот делегировать полномочия на уровень района не просто свалив их на нас, как это было всегда без денег и прочего, а еще и подкрепить соответствующие властные полномочия. Я думаю, нужно вернуться к хорошо проверенному советскому принципу согласовывать на совете кандидатуры всех этих полицаев, всех этих инспекций, милиции и так далее. Вот это действительно будет настоящее укрепление вертикали власти и укрепление местного самоуправления.

Ну, и потом вот я тоже не согласен с тем, что, Конституция нам говорит, статья 131, что мы имеем право, народ имеет право установить сам структуру местного самоуправления. Почему нам диктуют два варианта, три, четыре, пять? Народ сам определит, как это сказано в Конституции и хартии.

Председательствующий. Вертикаль или народ?

Постригань А. Н. Что?

Председательствующий. Вертикаль или народ вам нужен, скажите?

Постригань А. Н. И то, и другое.

Председательствующий. А, и то, и другое.

Постригань А. Н. Демократия и укрепление вертикали.

Председательствующий. Так не бывает.

Постригань А. Н. Вот и все. Спасибо за внимание.

Председательствующий. Я прошу прощения, опять нас по поводу территориального, чтобы мы не повторяли одно и то же. Коллеги, я напомню относительно территориальной основы вот здесь из выступления в выступление звучит, зачем что-то менять, уже все состоялось, территориальная основа есть.

Я просто напомню, мы привыкли, это я в самом начале говорю, это касается нас всех, да, уровень нашей правовой культуры. Закон сам по себе, жизнь сама по себе. Действующий Закон «О местном самоуправлении», в нем есть следующая запись: «Ни одно городское, сельское поселение, независимо от численности жителей, не может быть лишено права на местное самоуправление».

Для справки, как каждый же из вас судит по своему району, по своему поселку там и так далее. А что в стране происходит? У нас 153 тысячи поселений, то есть сельских, городских населенных пунктов. Знаете, сколько муниципалитетов, которые соответствуют требованиям действующего сегодня закона о статусе? Нет. 215 сельских поселений и 519 городских, а остальные 10,5 тысяч, о которых мы говорим, они соответствуют проекту нынешнего закона, вот об этом идет речь. Этот закон сегодня как раз территориальную основу нужно менять для того, чтобы привести требования сегодняшнего закона в соответствии с реалиями жизни, а не наоборот.

Что касается района муниципалитета, то это не муниципалитет ни по Европейской хартии местного самоуправления, ни по нашей Конституции. Район – это производное от поселения. Конституция… И об этом здесь выступали, о том, что Конституционный Суд говорил, да, Конституция гарантирует местное самоуправление в городских сельских поселениях. А нынешний Закон «О местном самоуправлении» гарантировал, определил поселения как каждый населенный пункт. Я напомню, что из 153 тысяч населенных пунктов России 24 тысячи – это до десяти человек численность. До десяти – 24 тысячи. 90 тысяч – до 100 человек каждый. И этим законом как раз мы создаем правовую основу, чтобы можно было создать вот те самые сельсоветы, Николай Иванович.

А сегодня прокуроры краев, областей гоняются за губернаторами, за 43 губернаторами с протестами, по судам их таскают, чтобы они создали местное самоуправление согласно действующему закону в 153 тысячах городских и сельских поселений. Вот об этом сегодня идет речь.

Я понимаю, что каждый знает свой район. И вот удивительная ситуация, да, мы говорим: хорошо в Оренбургской области. Да, у нас разное местное самоуправление и его сила в многообразии. Да на самом деле никакого разного местного самоуправления там есть. Просто в одних есть местное самоуправление, а у других, вот там только на уровне района, его просто нет, потому что местное самоуправление на уровне территории, которая по своим размерам равна территории государств, в принципе невозможна. Это не местное самоуправление.

Председательствующий. Спасибо.

Для сомневающихся поясняю, что сейчас выступал не Краснов, а вот будет выступать Краснов Александр Викторович, глава управы Пресненского района Москвы. А подготовиться Петрову Анатолию Владимировичу.

Краснов А.В. Дорогие друзья, для нас нужен на самом деле очень жесткий закон и любой компромисс, который уйдет от прямого действия этого закона или от воли его создателей, в первую очередь господина Козака, любой компромисс, который будет находиться по этой части, он будет вреден для местного самоуправления.

Вот сочетание жесткого и демократии, вот должен быть очень жесткий закон и дальше внутри этого жесткого закона должна быть демократия. А у нас получается, что по этому закону, я по привычке начал читать, естественно, с последней страницы, как все журналы. Помните, были в свое время? Все интересное начиналось с последней. Вот последняя. Получается: вводится этот закон с 2005 года, с 1 января. Мы не можем терпеть два года. Надо быстрее нам этот закон. Не говорю, что в этой редакции, но Закон «О местном самоуправлении» нужен быстрее и чтобы он действовал, и чтобы можно было работать по нему.

Что касается специфики Москвы. У нас сейчас толком местного самоуправления нет, а те зачатки, которые пробиваются и что-то пытаются сделать, они давятся на корню. Вчера Московская городская Дума приняла закон во втором чтении «О местном самоуправлении в Москве», в котором бюджетная обеспеченность на одного жителя – 6 рублей в год. Я не оговорился, - 6 рублей в год. 6 рублей в год, я еще раз повторяю. На жителей Пресненского района, 100 тысяч, - это 600 тысяч. Это 20 тысяч долларов приблизительно, чуть поменьше.

И, если говорить о полномочиях, а вы знаете, что полномочия на самом деле при принятии решений стоят обычно в шесть-семь раз, чем формальная часть бюджета. Это, я надеюсь, не секрет ни для депутатов Государственной Думы, ни для Московской, ни для даже нашего маленького районного собрания. Вот реально подписать строительство жилого дома – это в чемодане готовы миллион долларов принести. Это треть нашей формальной сметы годовой.

Так вот принятие решений, я почему о них так много говорю, потому что они очень много значат, вместо там более чем 40 полномочий по нынешнему Закону «О местном самоуправлении» у нас составлено три. Это, первое, участие в районных праздниках. Второе – охрана мемориальных досок на домах. И третье – снижение брачного возраста для женщин, которые забеременели чуть раньше и вот надо им выйти. Потом подумали и последнее сняли. Как бы вот… Пожалуй, не сообразим мы вот в районе.

Вот это о том, как запускаются губернаторы, в данном случае мэр Лужков и его представитель, который после меня будет выступать, вот как они понимают понятие «иметь местное самоуправление». Вот тот двойной смысл, о котором с юмором господин Петров регулярно излагал, вот он его так предполагает иметь.

Исходя из этого, пользуясь столь высоким собранием, в котором не известно когда удастся мне поучаствовать. Я думаю, что в ближайшие полтора месяца у нас просто до силовых акций в Москве дойдет, потому что нас будут душить уже до конца. И 1993 год, в котором я принимал активное участие, я его отчетливо представляю, что это такое. Я знаю, чем это все может повернуться. Так вот, пользуясь этим случаем, я прошу членов Государственной Думы, уважаемых членов комиссии: примите как можно быстрее и введите в действие закон как можно быстрее. Чтобы не было там никакого изъятья для Москвы и Питера. Житель Контемировки имеет точно такое же право на местное самоуправление, как житель Пресни, в данном случае, Москвы. Но не надо делать исключений. Как только вы делаете исключения и начинаете произносить фантастические вещи, типа местное самоуправление на уровне города, общегородского, это девять с половиной миллионов жителей. Но это же смешно. В Швеции семь с половиной миллионов жителей, а в Москве – девять с половиной. Ну, как можно говорить о местном самоуправлении на городском уровне. За этой казуистической фразой тут же, тут же, будет ликвидировано истинное местное самоуправление.

И если говорить о мелочах. Все-таки хотя я сзади читал, так сказать. Значит, есть поправки. Вот здесь произносили славные такие слова о 89 статье, о том, что она тормозит там незаконную распродажу. Значит, это казуистика. Значит, до 1 января 2005 года, а закон вступает тоже 1 января 2005 года. Я надеюсь, что редакционно здесь будет что-то серьезно поправлено. Более того, прочитайте, в тексте так написано. На один день всего лишь закрывается этим законом продажа. А что касается сдачи в аренду, так, наоборот, ее не надо прекращать. Как это так, два года жить без сдачи в аренду муниципальной собственности? Вы реально себе представляете жизнь в городе, в котором муниципальная собственность, колоссальная муниципальная собственность, в течение двух лет не сдается в аренду? Это нонсенс.

И по отстранению депутатов от их полномочий. Это я уже говорю о мелких поправках. Написано: по приговору суда, вступившего в законную силу, обвинительного приговора суда. Но обвинительный приговор может быть и на уровне какого-то штрафа или замечания. Надо все-таки оговорить, где… о том, что в местах не столь отдаленных человек находится. А, наверное, приговоры суда существуют и по чести и достоинству, то по мелким правонарушениям вряд ли надо обязательно депутата лишать из-за этого депутатского статуса.

Это мелочи. Это говорит немножко, что какие-то «сырые» есть здесь вещи.

Спасибо вам огромное за внимание.

Председательствующий. Спасибо.

Значит, для того, чтобы окончательно покончить с Москвой в контексте плюрализма, давайте предоставим слово Анатолию Валентиновичу Петрову – вице-премьеру Правительства Москвы.

Конечно, интересно узнать до какой степени будет снижен возраст брачный в Москве. Мне чисто теоретически, конечно.

Петров А.В. Да, я вот тот самый душитель, я извиняюсь, за голос, конечно. Я вот тот самый душитель как бы местного самоуправления, вот того, который представлял только что Краснов. Это действительно так.

Давайте мы поговорим как бы на тему… Вот выступающий только что сказал, что он сзади читал закон, а я читал его спереди и много там… Вот вы сейчас обхохочетесь, конечно, а я с ним согласен в одном, что на уровне Москвы, конечно, вот никакого местного самоуправления в целом, вот чтобы Москва была муниципалитетом, деревней… Я вас умоляю, не надо этого делать. Вот я в этом с Красновым согласен.

Уважаемые присутствующие! Участники! Ведь я внимательно очень прослушал выступления с мест людей вот, которые годами работают в муниципальных структурах и поверьте, проникся, и тоже проникаемся проблемами. Я бы очень хотел, чтобы и вы прониклись проблемами Москвы и Санкт-Петербурга. Нас с ними вдвоем… мы – 11 процентов всего населения страны и не потому, что мы вот такие большие, великие, а потому, что у нас тоже есть проблемы местного самоуправления в городе и мы не против самоуправления, но мы против самоуправления, с которым как бы мы просыпаемся утром и вот те на – вот оно, самоуправление, то, которое будет, если будет вот этот закон и его 81 статья… Весь закон… Дмитрий Николаевич, ради Бога, значит, пусть будет, только 81 статьи там пускай такой не будет, которая там сегодня написана. Не надо нам этого.

Я не потому, что вот как бы не из-за приличия хочу сказать спасибо Дмитрию Николаевичу за огромную работу, не из-за приличия. Я знаю, что он и с нами очень долго возился, и мы мучительно вынашивали вместе с Санкт-Петербургом наши проблемы, и думали как лучше сделать. Но вот пока не родилась эта несколько неудачная форма.

Вот первая статья закона. Вы знаете, давайте мы немножко все как бы вот тоже опять-таки сзади посмотрим. Да? Все… Да, спасибо.

Вот первая статья законопроекта. Смотрите, что записано, хорошие слова, да? Самостоятельно и под свою ответственность деятельность населения. Скажите, мы дальше где-нибудь по всей канве законопроекта нашли что-нибудь про деятельность населения?

Мы почему-то говорим все время сегодня только об одной форме организации местного самоуправления через властные структуры, через органы местного самоуправления. А у нас в Думе, вот, да, вчера в Думе, когда приняли 27 - за, против - один Катаев, который здесь присутствует. Да, говорили о другом местном самоуправлении, об истинном самоуправлении народа. Мы и в подъезде не научились управлять, во дворе, в доме не научились управлять! А мы вот сюда вот, где органы.

Я понимаю: деньги, бюджет, власть, собственность. Вот, даешь вперед! Вот, когда у нас заговорили о бюджетах муниципальных образований год тому назад, криминал к нам пошел тут же быстренько, захотел вдруг избираться.

У нас три года тому назад мы не могли сформировать органы местного самоуправления. Три раза избирали наши муниципальные, наших советников. Не шел народ на них, а сейчас побежали: а как же? Бюджет, собственность появится. Давай делить, хватать и расправляться все с этим.

Есть проблемы, и поэтому, знаете? Вот проникнитесь, я к законодателям обращаюсь: проникнитесь, что предлагается, вот как бы красиво Дмитрий Николаевич всё для нас Вы прописали, да? Сами в уставах напишем себе: хотим такую модель, хотим сякую модель. Всё, вроде бы, красиво. Но, на самом-то деле, не очень красиво. А где субъект Федерации, куда он делся? Куда делась государственная власть?

Вот мы будем муниципалитетом, а куда делась государственная власть? А как же быть с основополагающими принципами Конституции, что субъекты там государственной власти и так далее? А у нас появится муниципалитет, муниципальная, значит, власть. А куда делась государственная?

Нам, вроде, говорят: «У вас в уставе будет и то, и другое написано». Это как такое может быть написано? Приведется всё это очень просто. Приведется это, в конечном итоге, к тому, что мы упраздним Москву как субъект Российской Федерации и сделаемся федеральной столичной территорией. Да, в Венесуэле есть такая модель? Есть. В Бразилии есть, в Нигерии есть, в Эфиопии есть.

Но в Европе нигде такой модели нет. Все города-столицы европейских федеративных государств идут по другой модели, а вы нас к Эфиопии тянете! Не пойдет.

Козак Д.Н. Ну, совсем не честно, Анатолий Валентинович.

Петров А.В. Ну. Не честно! Честно, Дмитрий Николаевич, честно.

Козак Д.Н. Не честно, ну, что же Вы такое говорите об Эфиопии?

Петров А.В. Честно, честно. А куда же вы нас тянете? К Эфиопии.

Козак Д.Н. Вот давайте, коллеги, просто ради, справедливости ради. Анатолий Валентинович, перебью Вас.

Председательствующий. Коллеги, я прошу прощения. Лучше не перебивать.

Козак Д.Н. Справка. Вена, Мадрид, Берлин – все муниципалитеты и субъекты Федерации – двойной статус во всех. Вся Европа.

Петров А.В. Да, все они. Да, и мы говорим, Дмитрий Николаевич, давайте пойдем по европейскому пути. Субъект Федерации, орган местного самоуправления. Вы говорите: «Нет, не годится». Почему не годится? Мы по этому пути развивались и прекрасно развивались.

Вы видите, в каком состоянии Москва. Мы развивались до прошлого года, до прошлого года, пока нам Верховный Суд. Причем, у нас прекрасно всё делается. Верховный Суд вместо законодателя определяет, что те органы, которые у нас действовали, оказывается, были, ну, да, но нет такой нормы – органы государственной… «органы власти» - было записано. Взяли мы, вот те на! Утром проснулись – решение суда получили, что это, оказывается, органы местного самоуправления.

Кто имеет право в стране определять: законодатель или суд? Кто у нас является, где, какие органы: государственной власти или местного самоуправления?

Европа идет по другому пути. Да, совершенно правильно, Дмитрий Николаевич. Но там они совмещают. Ну, и нам хотите совместить это вот так, а мы хотим вот так.

Поэтому давайте из 81 статьи оставим только пункт 4, а всё остальное уберем. Вот нам многообразие это, мы поддерживаем субъекты, за многообразие. Но нам это многообразие, которое Вы нам предлагаете, уважаемый Дмитрий Николаевич, давайте снимем эту проблему. И Москва, Санкт-Петербург… не надо, не надо. Будем развиваться правильно.

Спасибо.

(Аплодисменты.)

Председательствующий. Спасибо большое. А я должен авторитетно как международник заявить вам, если вы не верите, что Брюссель находится в Европе. А где находится Москва – это вопрос, конечно, более сложный, но тоже, в общем-то, в Европе.

Теперь выступает Сафронов Михаил Федотович председатель… Я объявил кого? Нет, я не объявлял. Нет. Я просто не объявил и в этом моя ошибка. А вот выступает Сафронов Михаил Федотович сейчас Председатель Магнитогорского Городского собрания депутатов.

Следующему подготовиться Салтыкову.

Сафронов М.Ф. Уважаемые товарищи, в этом месяце одной из российских рейтинговых агентств опубликовало результаты исследований … 100 предприятий российских, которые имеют наибольший вес в экономике Российской Федерации. Если из числа первых 50 условно опустить естественные монополии, Газпром, РАО ЕЭС и транснациональные холдинговые компании (типа «Лукойл», «Юкос», «Аэрофлот» и так далее), а выделить предприятия, сосредоточенные в конкретных муниципальных образованиях, то таких набирается 30. Большинство из них является градообразующими предприятиями. Вот эти города Сургут, Норильск, Тольятти, Тюмень, Омск, Казань, Череповец, Липецк, Магнитогорск, Уфа, Ярославль и так далее очень уважаемые города, заметьте, но все они являются муниципальными образованьями, а значит напрямую сталкиваются с проблемами местного самоуправления, в первую очередь с финансово-экономической основой. Но именно эти муниципальные образования оказались обезоружены перед финансово-налоговой экспансией федерального и регионального центра. Большинство, абсолютно большинство из перечисленных предприятий этих городов приватизированы или с небольшой долей государственного участия. Поэтому не подвержены вмешательству проведения финансово-экономической политики. Более того, они сбросили нам, как тут говорили правильно, всю социальную сферу, налог на содержание которой у нас благополучно отобрали с 1 января 2001 года.

Далее. Федеральный центр узурпировал НДС. В муниципальных образованиях оставили лишь 2 процента налога на прибыль. Теперь реально повышается на налог на доходы физических лиц. Вот в Челябинской области позавчера нам объявили, что налог снижен до 42,5 процента, подобрав под это необходимую мотивацию. Об этом я не буду говорить. То есть тенденция централизации налоговых платежей и сборов продолжается в нарушении федерального закона «О финансово-экономических основах местного самоуправления». Здесь говорили, что формула 63 на 37. Возникает странная ситуация, вот пример по Магнитогорску. Магнитогорский металлургический комбинат ежегодно увеличивает уровень производства. С 1997 года в два раза увеличил. Но в то же время бюджет города с 2,2 миллиарда в 2000 году упал до 1,6 миллиарда в 2002 году. И это в условиях постоянно повышающихся цен и тарифов. В холдинге АО ММК в настоящее время трудится 75 тысяч человек. В городе примерно 160 тысяч работающих. То есть почти каждый второй напрямую трудится в системе ММК, а добавьте сюда еще 60 тысяч человек, работающих в сфере оказания строительных, ремонтных и других услуг по договорам с ММК. Получается, что примерно 90 процентов всех работающих зависит напрямую от Магнитогорского металлургического комбината. Но они все живут в нашем муниципальном жилье, пользуются городским и общественным транспортом, городскими … сетями. Получается порочный разрыв: преуспевающая экономика предприятия и постоянно снижающиеся возможности городского социума и хозяйства. Если … ММК знает свои перспективы и может строить стратегию развития, то город просто выживает. И о какой здесь стратегии можно говорить, если ставки регулирующих налогов ежегодно здесь меняются и, впрочем, в одну сторону, как правило, в одну сторону.

И вот вопреки необходимости повышения геополитической роли территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации происходит обратное: постоянно снижается возможность самостоятельно создать финансово-экономическую базу. Муниципальные образования в настоящее время лишены каких-либо стимулирующих факторов повышения объемов производства, повышения налогового потенциала и повышения доходов населения.

Я что предлагаю? Поскольку все предложенные проекты федерального закона по местному самоуправлению в полной мере не учитывают возможные направления по выработке целостной модели территориального и социально-экономического развития Российской Федерации, надо продолжить эту работу по совершенствованию. То есть предложенные варианты надо совершенствовать. И в первую очередь, с точки зрения обеспечения финансово-экономической базы, причем в русле программы «Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года». Она достаточна лояльна к муниципальным образованиям эта программа. В частности, предлагаю дифференцировать систему отрицательных трансфертов, установив нормативы в объемном показателе по основным налогам, а то, что будет сверх, оставлять муниципальным, все-таки, образованиям. Надо поддержать вот эти локомотивы российской экономики, о которых я уже говорил. Спасибо.

Председательтвующий. Спасибо большое. Сейчас выступает Анатолий Иванович Салтыков, член Совета Федерации и член Конгресса местных и региональных властей Европы. Вот он точно знает, что в Европе, а, что где.

Салтыков А.И. Спасибо, Владимир Петрович.

Председательствующий. Нет, приготовиться, к большому сожалению, для всех нас, Дмитрию Николаевичу Козаку. К сожалению, не в том смысле, что он будет заключать, а в том, что другие не смогут выступить, ибо мы договорились, о том, что в два часа завершать. И у нас, это категорический императив. Пожалуйста. 20 минут заключение Дмитрия Николаевича. Давайте, мы сейчас дадим выступить, а потом посоветуемся.

Салтыков А.И. Уважаемые участники слушаний, поскольку вопрос был сначала обозначен по территориальным основам, то я хотел сказать несколько слов по территориальным основам.

В том плане, как они проработаны, они, в общем-то, отвечают той практике, которая, наверное, сегодня сложилась у нас в большинстве территорий или там, где не реализованы права граждан на местное самоуправление. Сейчас много говорится об истине. Истину искать очень сложно. И мы эту истину разрешали уже во многих случаях в судебном порядке, в том числе и в Конституционном Суде. И сегодня правильно говорилось о том, что надо учесть всю практику разрешения споров по назначению глав администраций, определению структуры местного самоуправления, распределение полномочий и так далее. Именно учесть так, как оно разрешалось решениями Конституционного Суда Российской Федерации.

Можно говорить о многообразии различных моделей. Мы это видим, но это сегодня все мешает работе. Это мешает повышению эффективности местного самоуправления. Был «круглый стол» по территориальным основам в Тюмени. Ну, четко люди выступали, не раз говорили о том, как пришел новый губернатор, так сменяются территориальные основы местного самоуправления. В Эвенкии была организация порайонная, сейчас делают по поселенческому принципу. В Тюмени был поселенческий принцип, сейчас делают по районному принципу. Невозможно, наверное, создать такое законодательство, которое бы вот отвечало вот этому колоссальному многообразию, когда под эту территориальную организацию чаще всего подводятся политические интересы.

Времени мало, я бы хотел отметить одно. Значит, во-первых, в законе, против того закона 1995 года, гораздо слабее показана роль государства в организации и гарантиях местного самоуправления. Есть статья Конституции, местное самоуправление признается и гарантируется. Везде признается, везде гарантируется? Нет, к сожалению. Вот это вот главное, чего не реализована конституционная норма. Если посмотреть другие конституционные нормы, они также остались не реализованными. И сегодня пока прописываются общие принципы не видно, а как это дальше будет на самом деле реализовываться. Значит нельзя передавать полномочия без ресурсов, нельзя наделять дополнительными функциями без ресурсов. Но ведь это все продолжается. Вот вспомнили сейчас Закон «О банкротстве», да только что прошел Закон «О несостоятельности, о банкротстве» и опять, что пишут, значит в этом законе определяется, признали банкротом, все чего никому не гоже – опять муниципалитетам: сети, дороги, коммунальные, все.

Я спрашиваю у докладчика: «Ну, почему вы так делаете? Это же вы нарушаете Конституцию». Говорит, а что делать, а куда это все девать-то. Понимаете, вот вопрос. Хотя должно было быть прописано, что в межбюджетных отношениях должно найти свое отражение в последующем, да, простую фразу. Но ведь и этого даже не делается. Я понимаю, что сложилась очень сложная ситуация с неопределенностью ряда полномочий, и вот с этой излишней нагрузкой, без финансового обеспечения со стороны государства. Когда не знают, что делать, как крышу ремонтировать, как там двери поправить в школах, в больницах и так далее – все это сваливается на местный уровень.

Поэтому тот подход, который сегодня взят, он правильный. И кроме как разграничения полномочий, мы не решим эти проблемы и финансовое обеспечение. И в этом отношении комиссия просто, я считаю, здорово поработала. Есть вопросы по тому законопроекту, который представлен. В целом я бы предложил одобрить его для рассмотрения, для обсуждения. Есть вопросы, есть проблемы формирования Конгресса муниципальных образований. Посмотрите, там ничего не останется от такого представительства нормального со стороны муниципальных образований. Трактовки надо еще раз посмотреть.

Да, сейчас говорили, вот Конституционный Суд сказал: "органы государственной власти субъектов вправе создавать свои органы государственной власти в административно-территориальных образованиях". Это было в решении Конституционного Суда по Удмуртии. Но ведь Конституционный Суд сказал: "Да, могут. Могут создавать". Но тогда не был принят закон "Об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации". И Конституционный Суд сказал: "да, до регулирования этого вопроса законодателям можно создавать". Поэтому надо создавать в том порядке, в котором сейчас уже определились, а не ссылаться на старые эти решения.

И я бы тоже поддержал предложение по проведению таких массовых публичных слушаний. Я думаю, что сейчас это должно найти такое обсуждение, чтобы мы получили эффективный и работающий закон.

Я уже говорил, почему он не работал, старый закон. Вот эти бы механизмы как-то аккуратнее прописать, так чтобы закон можно было эффективно использовать и сказать, что он годится и он отвечает той главной фразе, о которой сказал Дмитрий Николаевич и Президент, что местному самоуправлению выйти и прекратить, по-моему, по этому поводу надо уже все разговоры. Местное самоуправление – основа демократии. Если нет местного самоуправления, нет и демократии.

Спасибо.

(Аплодисменты.)

Председательствующий. Спасибо.

Уважаемые коллеги, давайте предоставим последнее слово заместителю… (Смех в зале.) …последнему выступающему слово заместителю губернатора Пермской области Яшину Николаю Арсеньевичу. Мы его объявляли уже один раз. И после этого мы прения прекращаем.

Все, кто не успели выступить, в письменном виде, пожалуйста, подайте в редакционную комиссию свои предложения. Мы все эти предложения в рамках выступлений, в рамках основной содержательной темы, которая здесь звучала, мы это все будем учитывать.

И, соответственно, мы организационно поступим следующим образом. Мы членов редакционной комиссии соберем у меня, видимо, завтра уже или самый крайний срок на следующей неделе. Рекомендации парламентских слушаний, их надо будет доработать с учетом прозвучавших выступлений. И мы тогда, собравшись у меня, решим, как будем поступать. Соответственно, у меня просьба: всем оставить свои координаты. И мы вас тогда отдельно на заседание редакционной комиссии пригласим. Спасибо.

Пожалуйста, Николай Арсеньевич.

Яшин Н.А. Большое спасибо за представленную возможность.

Уважаемые коллеги! Вот то, что мы сегодня обсуждаем с вами, является краеугольным камнем нашей государственности и развития нашего общества. Если мы будем строить демократическое государство, то рано или поздно – хотим мы этого или не хотим, но мы внедрим поселенческий принцип организации местного самоуправления. Этого требуют основы демократии, без этого невозможно построить гражданское общество.

Но беда в том, что, внимательно проанализировав закон, как практик, который работал и на муниципалитете, и сейчас я занимаюсь вопросами взаимодействия с местным самоуправлением на уже уровне субъекта Федерации, я могу с полным основанием сказать, что в отведенном законом времени ни финансовых, ни политических, ни организационных, ни кадровых ресурсов внедрения этого закона сегодня нет.

Сегодня закон решает три взаимосвязанных, но очень разных задачи: разграничение полномочий, реформирование системы межбюджетных отношений и собственно построение системы территориальной основы местного самоуправления.

Они совершенно разные по направленности и самое главное – по времени их внедрения. И невозможно в территориях нашей страны в условиях 89 субъектов одновременно подойти к решению этих проблем. Мне кажется, что нам надо решить более простые задачи, те, которые уже сегодня комиссия, и в законе прописаны более четко, к которым у большинства выступающих нет больших замечаний, это вопросы разграничения полномочий. Там есть шероховатости, к ним безусловно, еще можно их обсуждать. Но хорошо то, что они уже сегодня прописаны. Но нам невозможно дальше двигаться пока не проведем реформу межбюджетных отношений.

И меня еще раз убедило выступление представителя Министерства финансов, который сегодня сказал, что надо посчитать, нам надо разработать, нам надо подойти. Дан только общий принцип и мы снова вернемся к тому, что мы не знаем, что будет завтра и мы не знаем, что будет послезавтра, а закон уже предполагаем внедрить. И если мы сегодня за 12 лет не смогли выстроить приемлемые межбюджетные отношения, имея там полторы тысячи муниципальных образований в Российской Федерации, то какая гарантия, что мы выстроим эти отношения, имея их на два порядка больше. Это задача уже соизмеримая, уровень задачи значительно сложнее получается для нас. Давайте в законе предусмотрим городской округ, где в принципе полномочия первого уровня и второго уровня объединены. Давайте попробуем сначала выстроить в рамках страны взаимоотношения хотя бы на этом уровне, которому придерживаются сегодня большинство субъектов Российской Федерации, но одновременно надо создавать предпосылки для развития территориальной модели, поселенческой модели местного самоуправления. Ведь посмотрите, у нас сегодня почти везде действуют сельские поселковые администрации. Что нам мешает сегодня провести их реорганизацию уже исходя из того принципа, который есть, поселение 1 тысяча человек. Что нам мешает перейти к выборности глав в сельских и поселковых советах? Что нам сегодня мешает передачи части функций этим администрациям? Мы сегодня можем за них закреплять определенные доходные источники, ничто нам не мешает. Надо за это время подготовить кадры для этой работы, тогда процесс пойдет в определенной степени постепенный, и разные субъекты Федерации подойдут к нему, наверное, в разное время, и государство здесь может простимулировать этот процесс в виде вполне нормального пряника. Кто быстрее подойдет к внедрению поселенческой модели, к той структуре, которая предложена законом, тот получит и должен получить вполне нормальные финансовые, материальные преференции хотя бы на переходный период. И ведь у нас сегодня есть области, которые уже внедрили поселенческий опыт, у них уже многое отработано что. Придут они впервые, первыми придут, для остальных появится стимул стремиться к этому и достичь этого результата.

Я думаю, что есть очень хорошая основа документа, над которым надо дальше работать для того, чтобы мы получили результат и в развитии демократии, и главное – в решении тех задач, которые требует население, живущее в наших территориях.

Спасибо.

(Аплодисменты.)

Председательствующий. Спасибо.

Для заключительного слова предоставляем тогда трибуну Дмитрию Николаевичу Козаку. И на этом будем заканчивать. Спасибо.

Козак Д.Н. Я, во-первых, хотел поблагодарить всех за те выступления и за содержательную конструктивную критику, которая содержалась в них по отношению к закону, но хотел свое заключительное слово, прежде всего, начать с последнего выступления с представителя Пермской губернии относительно того, что надо предоставить субъектам самостоятельно сегодня решать поэтапно вводить поселенческий принцип. Для того, чтобы предоставить такую возможность субъектам Федерации, мы должны сегодня федеральным законом нарушить Конституцию Российской Федерации. Мы должны будем в законе установить, что не на всей, оказывается, спустя 7 лет после действия вот этого закона, спустя 9 лет после действия новой Конституции Российской Федерации, не на всей территории, оказывается, местное самоуправление у нас есть, а только в отдельных территориях, там, где захотели субъекты Федерации. Вот об этом ведь сегодня идет речь. мы это должны понимать.

А что касается введения, вот сегодня у нас очень красивый, я уже об этом говорил, очень красивый, самый демократичный в мире закон о местном самоуправлении, гарантирует местное самоуправление, в том числе 24 тысячам хуторов или деревень численностью до 10 человек, он не работает сегодня.

Мы пытаемся привести эту систему местного самоуправления в соответствие, но с реально сложившейся жизнью, для того чтобы не делать радикальную ломку. И главная задача-то этого закона, закона "О местном самоуправлении", это как раз не изменение территориальной основы, а привести территориальную основу в соответствие со сложившейся системой, да, подкорректировать ее там, где вероломно нарушается Конституция, где местного самоуправления в принципе нет. Это 43 субъекта, где только на районном уровне местное самоуправление, это те территории, которые в принципе поселениями нельзя назвать, понимаете? Есть задача, которую мы должны решать, вот сегодня много говорили о решениях Конституционного Суда, ну, мы должны решать, ну, в рамках Конституции, в рамках решений Конституционного Суда, местное самоуправление может быть только там, на той территории, которую, прежде всего на той территории, которую можно назвать поселением городским и сельским. Другие территории – это вспомогательные, мы уже говорили, их другое назначение. Район возможен только постольку, поскольку существует местное самоуправление на территории. Это мировая практика. Нигде в мире местное самоуправление не осуществляется на неких межселенных территориях. Нигде в мире, Анатолий Валентинович, ни один город не может не быть муниципалитетом. Город Токио, город Нью-Йорк, город Москва, тоже муниципалитет, вы это прекрасно знаете, а не деревня, от того, что он муниципалитет, он не превращается в деревню, он остается крупным мегаполисом, в котором осуществляются, в котором граждане имеют такие же права, как и жители других мегаполисов. Точно так же, как Мадрид, как Бремен, Гамбург, Берлин, Вена и так далее.

Так что невозможно тоже, так сказать, считать, что вот мы идем в ногу, а весь мир не в ногу. А весь мир не в ногу.

И проблема не в том, что у нас, видите ли, там в германии автобан, а у нас сибирская дорога. Здесь правильное было замечание, между прочим, местное самоуправление появилось значительно раньше, чем появился автобан, и автобан появился потому, что была нормальная внятная система местного самоуправления, в том числе. В том числе. Которая предоставляла самостоятельность местным властям. Не руководили, я еще раз повторю вот эту фразу, мы должны ее применять и применить к этой организации органов власти и в субъектах Российской Федерации, и в местном самоуправлении, самый неэффективный труд – это рабский труд, труд из-под палки.

И если мы сегодня будем пытаться и дальше и навязывать, и руководить бюджетами субъектов муниципалитетов ежегодно, отдавать, изымать, когда они не видят никакой своей перспективы, если мы будем строить вертикаль в том вульгарном, Президент никогда не имел этого в виду, между прочим, по поводу вертикали власти, никогда, вы слышали другие выступления Президента, когда он говорил о самостоятельности местного самоуправления, о том, чтобы была административная вертикаль, не об этом идет речь, речь идет о соблюдении всеми по вертикали, всеми, закона.

Вот здесь поднимался вопрос об иерархии нормативных актов, вот должна соблюдаться именно эта иерархия – федеральный закон, Конституция, обязательная на всей территории Российской Федерации, все, и прежде всего лица, наделенные властью, публичной властью, должны их выполнять. Вот об этом шла только речь, а не о том, чтобы в ежедневном режиме звонить губернатору или мэру и давать из Москвы указания, как ему сегодня, так сказать, там, улицу подметать и так далее. Об этом никогда речь не шла. Это вульгарное наше, извините, советское понимание этой вертикали.

Теперь, что касается конкретных замечаний.

Здесь дискуссия начиналась, я просто, извините, в порядке их поступления, да, не буду, в порядке значимости, относительно малонаселенных территорий, страна огромная, как проводить границы муниципалитетов. Напомню, во всем мире, да, во всем мире, в обычной, границы поселений, городских, сельских поселений, примыкают друг к другу, то есть границы поселений покрывают всю территорию страны, также покрывают всю территорию страны границы муниципальных образований второго уровня. Второго уровня.

Есть, по малонаселенным территориям есть различный опыт. Например, в Канаде в северных провинциях межселенные территории не включаются в границы территорий муниципалитетов, поселений, да, и функции муниципалитетов на этих больших территориях выполняют провинции, то есть уровень, второй уровень.

В Швеции северные территории, наоборот, не смотря на то, что там жителей крайне мало, все равно вся территория разграничена между поселениями. Между поселениями.

И задача здесь не в том, чтобы отдать кому-то больше земли или меньше, ведь вопрос о территории муниципалитетов никакого отношения к собственности на землю не имеет. Речь идет только о территории, на которую должно осуществляться администрирование, то есть полномочия, местное самоуправление – это публичная власть, но есть полномочия. Эти полномочия публичной власти должны действовать на всей территории Российской Федерации, не должно быть … вот об этом идет речь.

И этот закон предполагает как раз такой канадский вариант, поскольку у нас очень большие территории на Дальнем Востоке, только мы формализуем все это, Правительство должно будет раз в пять лет утверждать перечень малонаселенных территорий. Там только можно в границы поселений не выключать всю территорию субъекта. Но тогда полномочия поселения должны выполнять органы местного самоуправления района.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями. Тоже говорилось о том, что государственными полномочиями будут наделяться только органы местного самоуправления крупных городов и сельских районов. Какая сегодня ситуация? В чем проблема? Предлагается в законе, сегодня действующие законы, принимая массы законов, беру навскидку даже опека и попечительство, которое сегодня упоминалось. Это федеральные полномочия, которые являются государственным полномочием, спущенным на уровень местного самоуправления. В федеральном законе сказано – органы местного самоуправления являются органами опеки и попечительства. Какие органы? У нас есть 215 деревень, я говорил, из 152 тысяч, есть 1400 районов, есть города, есть деревни, которые уходят в город. Кто должен заниматься опекой и попечительством? И ведь эти полномочия никто, только федеральный уровень должен разграничить, субъекты Федерации не вправе вмешиваться в эту ситуацию, это делегированные федеральные полномочия. Не решен вопрос.

Итак, множество, это тысячи полномочий. Каждый день в этих стенах принимается по 2-3 закона и в них упоминается обязательно местное самоуправление. Предлагается установить, что если вот здесь, в этих стенах и на уровне субъекта не оговорили, будут принимать ведь по привычке, мы от жизни идем, по привычке будут принимать, что такие-то полномочия выполняют органы местного самоуправления. Если не оговорили иное, то эти полномочия, государственные полномочия выполняют районы и города. Потому, чтобы хотя бы не нагружали вот этот самый, на самом деле находящийся в плачевном состоянии уровень сельских поселений, у которых нет бюджета, ничего. Если специально оговорит Дума, что и сельские поселения выполняют, значит, сельские поселения будут. А так вот этот более сильный второй уровень. У нас всего 1800 районов и 1093 города. То есть 2800 муниципалитетов. Они будут выполнять государственные полномочия по определению, если иное специально не оговорено законом.

Дальше. Говорилось о том, что зря мы закрепили конгресс муниципальных образований и ассоциации муниципальных образований. Должен быть, там демократический принцип, там нарушаются принципы. Самоорганизация органа местного самоуправления. Принципы демократические, все органы местного самоуправления участвуют в работе этих ассоциаций, и демократическим путем мы имеем возможность получить те общенациональные и региональные органы, которые могут выражать интересы всех муниципалитетов. Сегодня, скажем, субъекты Российской Федерации имеют такую возможность выражать свои интересы на федеральном уровне. Это и Совет Федерации, как бы здесь его ни критиковали, тот же Госсовет и союз законодателей и так далее, муниципальная власть на самом деле разрознена. Конгресс, который сегодня существует в силу указа Президента, он не отражает точку зрения и интересы всех муниципалитетов.

Предложение по поводу волостей и уездов. Предлагается вернуть к этим названиям. Здесь, коллеги, нет никаких возражений. Как большинство в Думе проголосует. Как назвать – это вопрос второстепенный. Если большинству людей нравится волости и уезды, пусть будут волости и уезды. Если большинству будут нравиться общины, пусть будут общины. Нет никаких здесь, на сущность не влияет. Как говорят, хоть горшком назови, лишь бы в печь не совал.

Дальше. По поводу социальных стандартов. Очень важный вопрос, постоянно он поднимается, он у нас чрезвычайно моден. Давайте утвердим федеральными законами единые социальные стандарты, и по этим единым социальным стандартам будем финансировать.

Единые социальные стандарты, действительно, необходимы, но только для тех случаев, когда речь идет о наделении органа местного самоуправления государственными полномочиями. Когда речь идет о передаче, о установлении норматива выделения субвенций субъектов Российской Федерации при наделении их полномочиями. Но упаси нас Бог, утверждать государственные стандарты для субъекта Федерации или муниципалитетов, расписывая их бюджет, расписывая объем расходов… Даже, если мы это очень захотели, у нас просто не получится. Я напомню цифры. У нас сегодня только в федеральных законах, только в федеральных законах мы за последние 10 лет вот напринимали в отношении местного самоуправления и всех, в федеральных законах расходы, вернее расходные обязательства к государству или всех уровней публичной власти перед гражданами составляют 6 триллионов рублей в год.

Консолидированный бюджет страны вот на текущий, самый лучший за все эти годы год, 2,4 триллиона. Вот минимальные социальные стандарты бюджетов всех уровней стоят 6 миллионов. Давайте закрепим их законом, дадим гражданам возможность по этим стандартам требовать на каждого гражданина на образование – тысячу рублей, на здравоохранение – 500 рублей и так далее. В сумме это составит 600 триллионов, мы - банкроты. Мы не можем сегодня вот в рамках разграничения полномочий, и между субъектами, между муниципалитетом мы одновременно решаем и эту задачу. Мы пытаемся уйти, как раз на федеральном уровне напринимали очень много законов, которые содержат излишние обязательства государства, которые ничем не подкреплены. Уйти от этого, ничем не подкреплены.

Мы хотим уйти от этого. Поэтому мы те деньги, которые, есть соответствующие расчеты. Сегодня последний выступающий говорил о том, что вот надо еще посчитать. Сегодня вот в 17 часов у меня последнее совещание по этому вопросу. Все будет известно. Сколько денег, на какой уровень, какие налоги будут, все это легко можно сделать. И этот закон именно принимать вместе с Бюджетным кодексом и Налоговым кодексом. Это уже дело техники, на самом деле. Нам важнее определить механизм.

Так вот мы сегодня, распределяя эти полномочия, мы денег, естественно, 6 триллионов не можем дать. Мы перераспределяем деньги, которые сегодня практически используются на выполнение тех или иных функций. Вот есть Закон "О ветеранах", на него тратится сегодня из федерального бюджета, на ветеранов труда, 5 миллиардов рублей. Эта функция переходит на уровень субъектов Российской Федерации.

Мы передаем 5 миллиардов рублей на уровень субъектов Российской Федерации, учитываем в доходных источниках бюджетов субъектов Российской Федерации 5 миллиардов рублей. А нужно больше. По закону нужно – 30. Мы учитываем только – 5. И об этом честно должен говорить. Но говорим мы: 1 января 2004 года, это записано в соответствующем законе, вам его раздали, больше Федеральный закон "О ветеранах " для органов государственной власти субъектов не указ. Установите сами свои приоритеты, установите сами свое регулирование в рамках эти 5 миллиардов, которые вы получите. Хотите больше, используйте. Хотите вообще не вводите эти льготы для ветеранов труда. Сами определите: кто является ветераном, кто не является.

Абсолютно несправедливо установлено то, что, несправедливы эти льготы, которые записаны в Федеральном законе "О ветеранах". Ведь получают сегодня приписки, каждый год ведь по субъектам Минсоцтруда проверяет. В прошлом году было там, допустим, 25 тысяч ветеранов, с Нового года их стало 45, потому что финансирование производится в ручном режиме по этим вот минимальным социальным стандартам.

Поэтому мы должны, не можем дать денег, честно говорю, дадим свободу, свободу в определении своей бюджетной политики, в выборе приоритетов, в регулировании всех этих вопросов. Сами определитесь, установите, что вот есть 5 миллиардов рублей, а не 30. Значит, льготы положены 6 ветеранам из 30. 6 ветеранам такие-то, такие-то льготы. Или отмените их вообще. Вы ближе к гражданам, вы знаете, кто больше в этом нуждаетесь, нуждается, выберете свою систему. Вот об этом сегодня идет речь.

Дальше. Что касается отрицательных трансфертов. Конструкция отрицательных трансфертов выстроена таким образом, чтобы стимул у субъекта был, вернее у муниципалитета, в отношении субъектов этот вопрос еще не решен. Стимул у муниципалитетов был. Там шкала прогрессивная, то есть, чем больше вы заработали, тем больше у вас остается. Но, если вы заработали, скажем, если у вас уровень бюджетных налогов в 10 раз выше населения, то через отрицательные трансферты, потому что у нас есть в 100 раз, через отрицательные трансферты, через тот коэффициент, который будет установлен, вы получите не в 10 раз больше, чем у вас будет бюджет, а в 7 раз. А если бюджет у вас, если уровень бюджетной обеспеченности у вас будет там в 3 раза больше, выше в среднем обеспеченности, то через отрицательные трансферты остаток у вас будет в 2,5.

Все равно есть стимул для того, чтобы больше работать, лучше зарабатывать. Но абсолютно справедливой системы установить невозможно на сегодняшний день.

Мы делаем переходный период до 2009 года для того, чтобы фонд выравнивания уровня бюджетной обеспеченности мог использоваться на половину, потом на 40 процентов, на 20, не только исходя из объективных условий, исходя из фактически сложившихся условий и фактически сложившихся расходов для того, чтобы муниципалитеты могли реструктурировать свое городское хозяйство, районное хозяйство, чтобы минимизировать расходы. Тоже здесь все и здесь пытаемся отталкиваться от реальной жизни. Последнее, может быть. Нет, не последние все-таки вопросы.

Вот здесь ставился вопрос о том, что не надо ничего менять, не надо менять идеальную основу, давайте только межбюджетные отношения поменяем. Ну, здесь Лавров выступал перед вами и говорил, когда мы не знаем элементов бюджетной системы, невозможно реформировать межбюджетные отношения, ну, нет элементов. Вот есть в области одна деревня, 18 районов и 2 города. Каким образом закреплять с федерального уровня доходные источники бюджета? Как их закрепить между этими элементами бюджетной системы? Невозможно. Решать эту задачу необходимо в комплексе.

Сегодня установить территориальную основу, это не единообразие, это только те принципы, гарантирующие осуществление местного самоуправления в соответствии с Конституцией, а Конституция должна исполняться всеми на всей территории Российской Федерации. Это не попытки выстроить все субъекты под одну гребенку, и что они должны шагать, но то, что Конституция должна исполняться всеми, я думаю, что ни у кого здесь сомнений нет. А в Конституции записано, что оно должно быть, и местное самоуправление должно быть, прежде всего, в поселении. Именно поэтому мы устанавливаем в этом законе такую систему.

Я еще раз говорю, для вас, если говорить о субъектах, если говорить о районных руководителях, которые тоже активно выступают против поселенческого принципа, это абсолютно понятно все, понятная мотивация этих выступлений. Сегодня действующий Закон «О местном самоуправлении» для вас хуже, потому что он гарантирует местное самоуправление в каждом хуторе. И прокуроры сегодня во многих субъектах, вы просто, я говорю, вы не этого, бегают с протестами за губернаторами и судятся в судах. По-моему, я все сказал.

Про депутатов? Ну, давайте, какие еще? Навязываемая, да? Диктуемая? Каким образом в законе навязаны эти депутаты, вот тоже там, да, сейчас говорили, господин Краснов говорил о том, а как …, которые вот видите ли, закон вводится.

Я сейчас об этом скажу, просто хотел призвать вас внимательно прочитать закон, потому что, что говорил господин Краснов, он говорит, вот явная ошибка, да, вводится запрет на приватизацию, все правильно, но один день. Но не так это, потому что закон вводится в действие с 2005 года, но записано, читайте до конца, там записано, за исключением тех положений, которые вот этой последней главой вводятся в … порядке. Прочитайте внимательно и там все понятно становится. Этот запрет действует с момента принятия, вступления в силу этого закона. Ну, да.

Вот то же самое в отношении этих депутатов. Коллеги, просьба, прочитать внимательно. Закон вводит усовершенствование, уже на сегодняшний день он другой, вот сегодня он будет рассылаться членам Госсовета, вы увидите, там уже есть поправки. Всякие неоднозначные толкования этого закона. Если есть два мнения, как прочитать эту норму? Значит, надо немедленно его исправлять для того, чтобы было одно мнение, чтобы читалось там все однозначно.

Вот что касается депутатов, там записано только об одном, что шкала идет от 10 депутатов, по-моему, до 50 максимальное, да. Для чего это сделано? Для того, чтобы не было профанации, из представительных органов мы не делали профанацию. Ну, откройте столыпинский указ «О городском, поселковом управлении, о сельских обществах». Вот 100 тысяч населения, там записано 100 тысяч населения, 75 депутатов, это в те времена.

Вообще вы многое в этом законе, многое найдете из александровского указа 1861 года «О сельских обществах», из александровского указа 1870 года «О городском управлении» из столыпинских проектов и законов «О местном самоуправлении», и тогда эти проблемы решались, и поселения, и сельские сходы, и пешая доступность до центра поселения, тогда мы в состоянии были решить и были кадры.

А сегодня говорят о том, что кадров нет. А что у нас с 1993 года репрессии были? До 1993… Этот закон предполагает восстановление, на самом деле восстановление местного самоуправления в границах, которые сохранились, у нас сохранились с 1861 года, они тогда начали зарождаться, и до 1993 года. И потом в результате известной конституционный реформы, когда мы провозгласили самые лучшие, самые либеральные в мире принципы местного самоуправления, с этого момента началось уничтожение местного самоуправления как такового и мы его сегодня уничтожили. Я вам говорил о цифрах в целом по России.

Как кадры… Что они уничтожены с 1993 года? Были у нас городские, поселковые Советы, в которых работали люди, исполняли местные бюджеты, были у них права соответствующие. Во всяком случае, с 1989 по 1993 год понятно, что, да, были там и соответствующие искажения. Были обычные Советы народных депутатов, которые наложились на новую демократическую систему и была полная вольница. Депутаты решали коллегиально свои собственные без всяких ограничений вопросы, связанные с зарплатой, с работой их на постоянной основе. То есть лежали гирей дополнительные налогоплательщики. Эту проблему надо было решать. Она сейчас… Мы ее пытаемся решить. Но никуда эти кадры не делись, есть они там.

Относительно Москвы и Санкт-Петербурга. Все-таки скажу, потому что как раз вспомнил о полномочиях, о Петербурге, о родном моем городе. Это тоже нельзя пропустить. Сейчас много таких предложений, особенно по полномочиям. Давайте лишим местное самоуправление права на… решать вопросы жилищно-коммунального хозяйства, дорог, образования, здравоохранения. Этим ничего не дадим им, но бюджеты, налоги, собственность муниципальную в силу Конституции просто должны дать.

Что из этого мы будем иметь? Вот в Петербурге такая ситуация у нас получилась реально. 111 муниципалитетов, которые в силу своей малозначительности, не знаю, в силу того, что они на маленьких территориях выполняют свои функции, они реально не могут быть наделены большими полномочиями, но деньги на их содержание тратятся. Что получается? На шее налогоплательщика сидит, не знаю, 2,5 тысячи депутатов, да, Нина Александровна, 1,5 тысячи депутатов, которые получают заработную плату, имеют транспорт свой. Тратятся 50 миллионов долларов в год только на содержание. Никакой общественно-полезной функции эти органы не несут. 40 миллионов долларов. Да если даже 4 миллиона долларов, даже если 4 миллиона рублей, то все равно это на шее налогоплательщиков.

Нам нельзя пересматривать в сторону уменьшения полномочий органов местного самоуправления. Может быть, не надо увеличивать, но те полномочия, которые есть сегодня, они и необходимы, и достаточно их необходимо конкретизировать. Вы видите, что они там конкретизированы. Конкретизировать, чтобы органы… И установить ответственность. Но ни в коем случае нельзя допускать ситуацию, когда органы местного самоуправления реально существуют, деньги на свое содержание тратят, а никакой общественно полезной функции не несут. Это просто преступление, наше с вами преступление перед налогоплательщиками.

Поэтому что касается Москвы и Санкт-Петербурга скажу только одно: действительно Москва и Санкт-Петербург, согласно нашей Конституции, не потому что в законе вот придумала какая-то рабочая группа, у нее самая сложная ситуация у этих городов. Да, во всем мире это проблема и в Бремене, и в Гамбурге, везде решается она прямо в Конституции. Там органы местного самоуправления просто в силу Конституции этих городов наделены статусом органов государственной власти субъектов.

Почему Анатолий Валентинович говорит, что мы решаем этот вопрос вот так? Действительно, вот так вынуждены в рамках действующей Конституции. Но конечный результат все равно лучше, чем давать сегодня Москве и Санкт-Петербургу возможность создавать, имитировать местное самоуправление, то лучше сделать вот так и пусть оно будет реальным. Так же, как опять же говорю, как в Нью-Йорке, в Токио, в Париже, в Вене, в Гамбурге и так далее. Прежде всего муниципалитет.

Я заканчиваю. Контрольные функции представительной… Они прописаны в законе. Представительные органы. Усиливаются функции представительных органов. Здесь я знаю, что многие мэры городов, главы районов, может, будут обижены, что их лишили возможности одновременно возглавлять администрацию и представительный орган. Не будут? Но…

Из зала. (Не слышно.)

Председательствующий. Анатолий Валентинович, не перебивайте.

Пожалуйста, Дмитрий Николаевич.

Козак Д.Н. Значит, нужен какой-то… там нет разделения властей, понятно, так сказать, на уровне местного самоуправления, но какая-то система сдержек и противовесов все-таки должна быть. Не ради… Этот закон, хочу сразу сказать, этот закон и закон «Об общих принципах организации государственной власти» принимаются не для мэров городов, не для депутатов, а для граждан. Для граждан.

Из зала. Граждане не получат … этого закона.

Козак Д.Н. «Если мэры не получат, то граждане не получат». Я знаю этот тезис. Давно известен.

Из зала. Он против них. Это ужас, что Вы сейчас сказали.

Козак Д.Н. Так вот, он для граждан. Давайте без митингов.

Председательствующий. Уважаемые коллеги, я вас очень прошу. У нас какой-то…

Председательствующий. Вы знаете, вот мы стоим здесь… Вернее так, Дмитрий Николаевич стоит, и мы вот здесь сидим. Вы все нас знаете, да? Мы вас не знаем. Мы давали возможность выступить всем, никого не перебивали. Просили только уложиться в регламент. Мы не хотим слушать Дмитрия Николаевича? Давайте тогда скажем: Дмитрий Николаевич, нам неинтересно.

Из зала. (Не слышно.)

Председательствующий. Вам неинтересно? Пожалуйста, мы никого здесь насильно сюда не приглашаем. Вот. А если хотим слушать Дмитрия Николаевича, давайте дадим высказаться. Мы предоставили ему заключительное слово. А потом дальше…

Из зала. (Не слышно.)

Председательствующий. Уважаемая слушательница и участница парламентских слушаний, пожалуйста, не нарушайте дисциплину и не мешайте всем остальным.

Пожалуйста.

Козак Д.Н. Я чувствую, что я уже перебрал, я понимаю, да, что у каждого… у нас у каждого есть свое представление, как спасти Россию. Вот каждый имеет свой рецепт, и каждый считает, что он единственно правильный. Это общеизвестно. И, наверное, я могу тоже заблуждаться. И наверняка заблуждаюсь в некоторых моментах. Но вот все то, что вам изложено, неоднократно обсуждалось с участием субъектов Российской Федерации, с участием муниципалитетов, с участием ученых, юристов и так далее… Это не плод творчества там одного вот стоящего здесь на трибуне вашего покорного слуги. Это тоже в значительной степени компромисс, хотя компромисс не всегда есть правильное решение. И чаще всего не всегда. Чаще всего не всегда, потому что компромисс мы ищем между собой. Мы, стоящие у власти, а граждане участвовать в этом поиске компромисса просто лишены всякой возможности.

Спасибо за внимание.

Председательствующий. Спасибо. Спасибо, Дмитрий Николаевич. Присаживайтесь, пожалуйста.

Уважаемые коллеги, мы давайте следующим образом поступим. Поскольку мы сегодняшние парламентские слушания на этом заканчиваем в силу того, что мы время исчерпали, все свои предложения и замечания в письменном виде можно подать, а когда законопроекты поступят в Государственную Думу.

Мы с Владимиром Семеновичем переговорили уже, мы сделаем первое чтение, рассмотрение на комитете этих законопроектов более публичным, чем это происходит у нас обычно. Мы либо в этом зале, либо в другой аудитории нашей большой проведем это рассмотрение на комитете в первом чтении этого пакета и пригласим всех вас принять участие в заседании комитета. И надо будет – день будем сидеть, два и дадим возможность выступить.

На этом парламентские слушания закрыты. Спасибо.