1. Восстановление территориального самоуправления считается одним из важнейших и наиболее удачных свершений III Речи Посполитой, укрепляющих суверенность Польши, как гражданского общества. Оно было осуществлено прежде всего посредством глубоких преобразований административного устройства, т.е. законодательным путем. Однако суть и последствия этих изменений выходят далеко за пределы правовой и институциональной сфер. Реформы разрушили три главные монополии тоталитарного коммунистического государства: политическую монополию одной партии; принцип унитарности государственной власти; принцип единства государственной собственности. В результате произошла коренная перестройка общественного сектора, прежде всего принципов осуществления политической власти. Это влечет за собой существенные преобразования во многих областях общественной жизни.

В социальной сфере произошло лавинообразное развитие неправительственных организаций и инициатив, локальных СМИ и других форм самоорганизации общества. Перемены в политической сфере, вытекают из того, что именно территориальное самоуправление становится школой демократии и главной кузницей новых локальных и региональных элит, которые перехватывают контроль за функционированием многочисленных институтов коллективной жизни и социальных услуг, ответственность перед жителями в этих областях; а также превращается в кузницу общегосударственных элит. Благодаря коммунализации значительной части государственного имущества в сфере общественной собственности образовался рынок недвижимости, была существенно расширена техническая инфраструктура и были созданы основы рационального использования общественного достояния. Изменения в финансовой сфере охватили не только хозяйствование общественными средствами (как в локальном, так и национальном масштабе), но и развитие соответствующих обслуживающих институтов вместе с нормальным рынком капитала, что позволило децентрализовать политику регионального развития. В административной сфере централизованные ранее механизмы ведомственного управления были в значительной мере встроены в территориальные системы (локальные и региональные) во многих областях администрирования и социальных услуг, в т.ч. в сфере охраны общественного порядка и безопасности, которые наряду с другими сферами перешли под контроль гражданских властей. Это относится также и к управлению в кризисных ситуациях. Наконец, получила развитие сфера самоуправленческих институтов, т.е. союзов и объединений и других организаций, поддерживающих деятельность и представляющих интересы территориального самоуправления.

Местное самоуправление играет решающую роль в процессе построения гражданского государства. В масштабе общественном надо отметить, что происходящие изменения общественного устройства имеют системное значение, преобразуя принципы организации общественной жизни в масштабе всего государства, повышая безопасность этой системы как целого. В масштабе индивидуальном в свою очередь следует выделить те факторы, которые относятся к сфере социальной психологии: восстановления социальных связей и чувства локальной идентификации. Это, однако, долговременный процесс; административные реформы создали лишь необходимые предпосылки в области социального устройства, положившие начало данному процессу. Осуществлять его должна реальная активность локальных и региональных элит, поддерживаемая гражданскими институтами и авторитетными общественными деятелями, а также соответствующей политикой правительства.

2. Главные принципы нового административного строя Польши, окончательно закрепленные в Конституции РП 1997 г., а в 1998 г. оформленные в виде законодательных актов, вырабатывались, начиная с 1989 г., в ходе переговорного процесса представителями экспертных, политических и самоуправленческих кругов. Здесь невозможно перечислить все эти круги и их работы. Поэтому необходимо подчеркнуть, что число лиц, заинтересованных преобразованием административного устройства РП постоянно увеличивалось с 1989 г., встречая растущее понимание во все более широких и разнородных политических кругах.

Практическая работа государственных органов по реформе публичной администрации идет с переменной интенсивностью с 1989 г. Ключевое решение о введении гминного самоуправления (т.е. местного, гмина – низшая единица административно-территориального деления Польши – прим. пер.) было принято уже в 1990 г. Сменявшиеся после переломного 1989 г. правительства проводили политику, которую не во всех областях была достаточно последовательной. Практическое стремление к преобразованию государства так, чтобы оно стало рациональным (т.е. упорядоченным и гражданским) , а администрация – исправной и эффективной, было особенно заметно в 1989-1993 гг. Однако окончательные решения удалось принять только в 1998 г., осуществив, наконец, системное преобразование общественного устройства.

Политические дебаты и экспертные исследования по вопросам преобразования административного строя Польши фактически берут свое начало в конце 70–х гг. Для некоторых это означает двадцатилетний юбилей участия в таких работах.

Данная статья не претендует на полное представление всех аспектов, лиц и групп, которые в разное время принимали участие - интеллектуальное, политическое, общественное, наконец, чисто практическое - в работе над этой большой государственной задачей. Она концентрируется исключительно на тех аспектах, которые непосредственно влияли на вид проводимых реформ; сосредоточивается поэтому на практическом (системном и правовом) аспекте этой работы и на тех группах и кругах, которые участвовали в ней с самого начала. Очевидно, что одновременно велись многочисленные работы, исследования и дискуссии по иной тематике, влиявшие на формирование взглядов экспертов, политиков и общественного мнения. Однако их рассмотрение откладывается до другого случая, тем более, что пока нет ни полного анализа и оценки первого десятилетия местной демократии в Польше, ни описания истории (и предыстории) этих событий.

3. Главная структура и базисные принципы функционирования администрации, с которыми Польша вошла в 90-е гг., сформировались в предыдущий период (1944-1989 гг.), когда она действовала в совершенно иных политических условиях, соответствовала другому государственному строю, иной философии права, иной системе собственности и управления экономикой, целям внутренней и внешней политики.

Административная система в ПНР, как и в других странах восточного блока, была крайне централизованной и базировалась на принципе превосходства ведомственных структур. Такое положение делало невозможным рациональное проведение социальной и экономической политики в масштабе страны, а также на региональном и локальном уровне, затрудняя правильную иерархизацию и выбор общественных целей, а затем – их достижение.

Предыдущий строй оставил также в наследство весьма нездоровое смешение политической сферы с чисто административными функциями, приводившее к замазыванию разделения политической ответственности и чиновничьей компетенции. В то время функции управления осуществляло Политбюро ЦК ПОРП вместе с партийным аппаратом, а роль Совета Министров была сведена к чисто исполнительным функциям в качестве высшего сегмента государственной администрации.

Сфера администрации не была институционально отделена от управления государственным имуществом. Кроме возникновения на их стыке патологических явлений это (при отсутствии менеджерской квалификации и позиции) приводило к воспроизводству бюрократических, причем неэффективных форм управления общественным имуществом и экономикой.

Подытоживая этот краткий диагноз, необходимо констатировать, что польская административная система в конце 80-х гг. была дисфункциональна, находясь на границе управляемости, за которой есть только безвластие и хаос. Это порождало для Польши серьезные и реальные угрозы. Таким образом сами по себе политические перемены в 1989 г. (свободные демократические выборы) не могли радикально улучшить ситуацию. Кроме того в последнее столетие в развитых западных странах в публичной администрации произошли важные изменения, связанные с факторами, составляющими менеджерскую революцию, которая из промышленности была перенесена в сферу муниципальной администрации. Поэтому после 1989 г. Польше было необходимо как можно быстрее достичь уровня такой администрации, характерного для цивилизованных стран. С архаичной администрацией, унаследованной от старой системы, нельзя было думать ни об эффективном решении собственно проблем управления (включая сложные вопросы периода экономической и социальной трансформации), ни о налаживании партнерского взаимодействия с европейскими структурами).

Вот почему была неизбежна глубокая структурная реформа публичной администрации, а по существу – две большие взаимозависимые реформы (проводимые поэтому одновременно): реформа территориальной организации страны и реформа децентрализации. Повяты (округа - прим. пер.) и крупные воеводства были ликвидированы в 1975 г., чтобы таким образом укрепить тогдашнюю систему централизованного руководства партией, администрацией и экономикой. Для возрождения локальной идентификации (на уровне гмин и повятов) и создания механизмов регионального развития необходимо было отменить эти решения. Только децентрализация государственной власти (перенесение части ответственности правительства на местный и региональный уровень) освобождает центр исполнительной власти от обязанностей текущего администрирования и управления, давая ему возможность ответственного управления страной в целом.

Механизмы публичной администрации складываются на основе действующих правовых установлений, а также применяемых принципов и техники административно-канцелярской работы, укоренившихся обычаев (в т.ч. - политических) и чиновничьей рутины. Механизмы эти не могут измениться сами по себе ни под воздействием законов рынка, ни в связи с переменами в политическом строе. Поэтому осуществление необходимых изменений было неотложным делом, а успех в этой сфере - одним из основных условий удачи других преобразований общественного строя. Ведь публичная администрация является фундамент организации любого государства.

4. В 70 – х гг. в Польше не существовало общественных движений за развитие территориального самоуправления (быть может кроме интуитивного внимания некоторых кругов к вопросам местной идентификации, вызванного негативными последствиями герековской реформы 1975 г .); оппозиция также не формулировала никаких постулатов в этой области. Проблематикой управления публичными делами в территориальном масштабе занимались исключительно эксперты. Вопросы местной демократии были отодвинуты на периферию общественной заинтересованности. Люди, особенно в городах, не имели ни навыков, ни традиций самоорганизации по месту жительства.

Первый документ, содержавший постулаты реформы системы власти на местах, был представлен в мае 1981 г. на семинаре “Опыт и будущее” (проф. Е. Регульский с группой из Лодзинского университета), что положило начало дискуссии, а также формированию группы лиц, которая позднее сыграла ключевую роль в самоуправленческих реформах. Эти дебаты удалось частично перенести на уровень государственных органов (в Комиссию по экономической реформе), хотя и без практического результата.

Вопросы местной власти оказались также в сфере интересов краковского Центра самоуправленческих инициатив, труды которого материализовались в виде одного из положений окончательного документа I съезда Независимого Самоуправленческого Профессионального Союза “Солидарность”, касающегося восстановления территориального самоуправления.

Общественную и политическую дискуссии по вопросам самоуправления прервало введение военного положения. Однако большие исследовательские работы продолжались под руководством Е. Регульского в Институте экономических наук ПАН и в Лодзинском университете, а также под руководством М. Кулеши на Факультете права и администрации Варшавского университета. В этих работах принимали участие все большее число лиц из различных кругов (З. Дзембовский, А. Пекара, А. Ковалевский и др.), создавая теоретические основы будущих реформ. Развитию дискуссии способствовал также семинар А. Куклиньского в Варшавском университете.

Все чаще важные институции общественной жизни стали публично высказывать свою позицию по вопросам локальных властей, трактуя их как фундамент демократических перемен (например, позиция Епископата Польши от 9 марта 1983 г.). Таким путем вопросы территориального самоуправления начали возвращаться к публичному обсуждению.

5. Изменения в политической ситуации в 1988 г. содействовали возникновению новых возможностей в этой области. В Гражданском комитете при Лехе Валенсе была создана Комиссия по территориальному самоуправлению. Буквально в последнюю минуту эту тематику удалось включить в деятельность Круглого Стола. Этому сильно сопротивлялись представители ПОРП, в то время как лидеры тогдашней оппозиции недооценивали данные вопросы, трактуя территориальное самоуправление только в категориях гражданских свобод, а не как проблему государственного устройства. Тогдашняя оппозиция опиралась на две основные категории социальной среды: интеллектуалов и деятелей рабочего движения. Первая из них сосредоточивала внимание прежде всего на вопросе уважения фундаментальных ценностей, таких как свобода слова, свобода объединений или гражданские права. Рабочие же лидеры добивались признания прав рабочих, участия в управлении государственным предприятием и повышения уровня жизни. Ни одна из этих групп не отождествляла себя с местной демократией.

В рамках заседаний Круглого Стола пригодились результаты разработок, проводившихся, в т.ч. исследовательскими группами, объединившимися вокруг Е. Регульского и М. Кулеши. Делегация “Солидарности” (в составе: Е. Бычевского (секретарь), С. Юрчака, А. Ковалевского, М. Кулеши, В. Пако, Е. Регульского (председатель), З. Рокицкого, Е. Стемпня, Е. Здрады и экспертов М. Будзыского, Т. Дыбовского, М. Гинтовт-Янкович и А. Класика) представила проект концепции гминного самоуправления (которая впоследствии легла в основу гминного законодательства), настаивая на проведении глубоких изменений общественного строя и отвергая показные реформы, которые постулировала партийно-правительственная сторона (в т. ч. псевдосамоуправленческую реформу путем изменения названия воеводских Народных советов). Тогда партийно-правительственная сторона не согласилась ни на какие серьезные изменения в сфере принципов организации и функционирования местных властей. Результатом переговоров стал длинный протокол расхождения позиций.

6. Однако сразу после июньских (1989 г.) выборов по инициативе Сената РП эти вопросы были вновь подняты в июле 1989 г., и меньше чем за год - при правительстве Тадеуша Мазовецкого – было восстановлено самоуправление в гминах. Работой Сенатской Комиссии администрации и территориального самоуправления, которой уделял особое внимание Маршал Сейма Анджей Стельмаховский, руководил в тот период сенатор Ежи Стемпень. Я имел честь работать над проектом закона о территориальном самоуправлении. Этот проект был подготовлен под эгидой Общественного законодательного совета НСПС “Солидарность” и Комиссией Сейма под руководством проф.Валериана Пако, впоследствии – Председателя Высшей контрольной палаты. Уполномоченным правительства по вопросам территориального самоуправления был сенатор Е. Регульский. За несколько месяцев были подготовлены и приняты необходимые правовые акты, и 27 мая 1990 г. состоялись коммунальные выборы – первые полностью свободные выборы в Центрально-Восточной Европе. Это была фундаментальная - причем успешная - реформа государства и первый шаг на пути к построению гражданского общества.

К достижениям правительства Яна-Кшиштофа Белецкого относятся многочисленные исследования, экспертизы и проекты, в т.ч. подготовленные двумя экспертными группами. Первая, работавшая над концепцией изменений в территориальной организации государства (Е. Сулимерский), поставила в повестку дня политических дискуссий в Польше вопросы регионализации. Вторая - по проблемам реформы государственной администрации (под председательством сенатора Е.Стемпня) разработала, в частности, предварительные основы перестройки правительства, основы преобразования территориальной администрации, проект гражданской службы и проект представительства Государственного Казначейства. В период функционирования кабинета Яна Ольшевского (1992 г.) эти работы продолжала Группа по вопросам реорганизации публичной администрации, также действовавшая под руководством Е. Стемпня. Подготовленный этой группой доклад “Предварительные основы престройки публичной администрации” был в мае 1992 г. одобрен правительством. В состав обеих групп входила, в частности, Мария Гинтовт-Янкович – основательница (1991 г.) и директор Национальной школы публичной администрации, Мачей Гранецкий – впоследствии Секретарь Совета Министров, а затем – Шеф Канцелярии Сейма, а также профессора Тереса Рабска, Хуберт Издебский и автор этих строк. В докладе, в частности, подчеркивалось, что для эффективного проведения коренной и широкой перестройки администрации необходимо создание специального правительственного агентства, координирующей в этой области работу различных государственных органов. Организация правительством Ханны Сухоцкой в октябре 1992 г. бюро Уполномоченного правительства по вопросам Реформы публичной администрации означала практическое осуществление данного требования.

Кабинет Сухоцкой с самого начала своей деятельности декларировал однозначную политическую волю к проведению реформ в следующих областях:

1) в сфере функционирования правительства, центральной администрации и территориальной государственной администрации;

2) применительно к территориальной системе это должно было быть связано прежде всего с новой территориальной организацией страны (гмины, повяты, крупные воеводства), а также с продолжением начатого в 1990 г. процесса административной и финансовой децентрализации через образование повятового (окружного – прим. пер.) самоуправления;

3) в области государственной гражданской службы;

4) в сфере повышения эффективности передачи информации и процессов принятия решений;

5) в области эффективного использования публичных средств.

Во всех перечисленных выше областях наступил значительный прогресс (не считая 4 пункта). В качестве Представителя правительства я разработал тогда обширный программный документ под названием "Принципы и направления реформы публичной администрации". Под руководством представителя в результате работы многих групп экспертов возникли все проекты территориальной реформы, как законодательные (в том числе проекты усовершенствования около 150 уставов), так и организационные и проект карты административного разделения (профессор Б. Яловецки, доктор А. Ковальчик, профессор Е. Высоцка и др.) согласованный с гминами. Под руководством министра Яна Марии Рокиты - Главы Управления Совета Министров были подготовлены законодательные проекты реформы центра. Были приготовлены эти и многие другие проекты административной реформы, в том числе уставов об общественных заказах (М. Лемке). Правительство Сухоцкой ушло осенью 1993 г., оставив богатую документацию программ и множество проектов, которые позже легли в основу дальнейших реформаторских работ; в государственной практике осталась городская вступительная программа, которая потом (1995 г.) была переделана в законодательно регламентированный расширенный перечень компетенции крупных городов. Плодом этих работ является также созданная в 1993 году Общая Комиссия Правительства и Территориального Самоуправления.

Однако наиболее значимым результатом данного периода было обеспечение общественной поддержки реформ в политических партиях и в первую очередь в организациях территориального самоуправления (Союз Польских Городов, Союз Сельских Гмин РП, Сообщество Малых Польских Городов, Сообщество Польских Метрополий, Парламент Территориального Самоуправления). Вокруг этих организаций возникли новые общественные и интеллектуальные элиты. Здесь нельзя не вспомнить о профессоре Петре Бучковском (председатель ПТС первой каденции), профессоре Зыте Гилевской (вице-председателе ПТС), профессоре Леоне Кересе (председатель вроцлавского Парламента), мэре Познаня докторе Войчехе Ш. Качмарке (президенте Союза Польских Городов), мэре Згежа Яне Чайковском, мэре Лодзи докторе Гжегоже Пальке (президенте Сообщества Польских Метрополий), профессоре Тересе Романовской-Дембовской, вуйтах Адаме Тыховском и Марьюше Познаским (очередных президентах Союза Сельских Гмин РП), бургомистре Чешина докторе Яне Ольбрыхте, мэре Жешова докторе Мечиславе Яновском, докторе Гжегоже Гжеляке (председателе гданьского парламента), Анджее Поравском (директоре СПГ), Петре Фоглере (председателе варшавского парламента), адвокате Войчехе Чехе (председателе келецкого парламента), В. Томашевском (секретаре СПМ), мэре Кракова Юзефе Лясоте (председателе Собрания мэров крупнейших городов), профессоре Кароле Подгурском (авторе проекта уставы о повятах), мэре Ченстоховы Тадеуше Вроне (основателе Лиги Страны), мэре Гдыни Франтишке Цегельской. Этот список можно продолжать бесконечно, несомненно, многие будут совершенно справедливо обижены отсутствием их фамилий. Благодаря им всем вопрос административной реформы стал предметом широкой общественной дискуссии, которая нашла свое отражение в печати не только самоуправления (еженедельник “Вспульнота” - “Община”), но и в общей (в том числе М. Доэринг Польское Пресс-Агенство, Я. Кораль “Газета Выборча”, Р. Врубель “Жечпосполита”), а также на телевидении (Е. Сохацка).

3. Правительство Вальдемара Павляка прекратило все реформы в этой области, пробуя даже - к счастью, безрезультатно - затормозить городскую правительственную программу. В этом контексте нельзя обойти стороной фамилии директора Богдана Мартиняка, который пережил этот период в Управлении Совета Министров, способствуя сохранению программы. Из важных вещей тогда удалось принять только устав об общественных заказах подготовленный еще в 1993 году и попробовать провести реформу структуру города Варшавы.

В период правительства Юзефа Олексия (1995 г.) был принят городской устав. Его проект (охватывающий также нововведение в форме городской полосы общественных услуг - сондецкая группа: Р. Борусевич, А. Червиски, К. Сас, М. Вуйчик) был подготовлен нами за пределами парламента. Тогда же начались работы над “реформой хозяйственного центра Правительства”. Ими руководил Представитель правительства Марек Поль. В результате кроме устава о гражданской службе, значительно обрезанной по сравнению с проектом 1992-93 гг., в период правительства Влодимежа Тимошевича принято пакет уставов, реформирующих центр, среди которых нужно особенно выделить устав об организации и образе действия Совета Министров и об объеме действий министров, а также устав, вносящий изменения в устав о действиях правительственной администрации, чей вход в действие был, однако, отложен до 1999 года. В области территориальной организации единственным результатом этих четырех лет был рапорт УСМ за 1996 год Действенное, доброжелательное и безопасное государство.

В период с 1989 до 1997 года было принято много уставов, касающихся административного устройства государства. Однако не смотря на радикальные изменения политической системы и преобразования, имеющие место в экономике, в практике кроме гминной реформы 1990 года публичная администрация и ее действия не изменились серьезным образом за эти годы. Преобладание централизма (в его бюрократической, а не политической форме) было по-прежнему настолько сильно в польской административной системе, что заметно сводило на нет достижения реформы самоуправления 1990 года. В результате замедление реформ в 1994-97 годах поспособствовало возврату центристских факторов, причем в значительно анархизированной и бюрократической форме. Возобновились также и практики местной разновидности “теории дележа добычи”, понимаемой как право преемственности постов, которая тогда хорошо (а скорее плохо) привилась в правительственной администрации. Эта практика оправдывала также политический клиентизм, приводивший в том числе к восстановлению зависимости самоуправления от правительственной бюрократии.

4. Когда осенью 1997 года власть в Польше перешла в руки коалиции “солидарных” (от “Солидарности”) партий, правительство Ежия Бузка сочло своей миссией задачу “исправления государства”. Это было выражением политической воли коалиции АВС - УВ, которые стремились изменить административное устройство, не воспринимая это как самоцель, но используя это как основу оздоровления многих областей общественной жизни - в первую очередь системы здравоохранения и школьного образования, а также улучшения состояния общественного порядка и общей безопасности.

Эта сложная операция преобразования государственного устройства была колоссальным заданием. За него взялись только тогда, когда откладывание перемен на очередное “потом” принесло бы весьма ощутимые потери, которые имели бы цивилизационный характер, принесли бы вред экономическому развитию страны и непосредственные финансовые убытки. В результате то, что могло и должно было быть разложено на очередные этапы, в 1998 году должно было и было введено одноразово. Нужно было одновременно изменить административное разделение, ввести самоуправление в повятах и воеводствах, перестроить правительственную администрацию путем консолидации и модификации принципов ответственности, а также сразу же провести основные общественные реформы.

В конце 1997 года премьер Е. Бузек поручил мне функцию представителя правительства по вопросам реформ структуры. Представитель должен был подготовить проект реформы и ускорить работу над ней. Депутатский проект устава о повятях был основан на давнем проекте профессора Подгурского. Оба правительственных проекта уставов о воеводствах были основаны на проектах подготовленных группой профессора Мирослава Стеца, профессора Зыты Гилевской, профессора Е. Высоцкой и профессора Ст. Прутиса в процессе нескольких лет работы в Институте Общественных вопросов в рамках Программы Публичной Администрации под управлением Я.М. Рокиты (Модель устройства воеводства (региона) в едином демократическом государстве).

Работами, касающимися уставов о компетенции, руководил Влодимеж Томашевски - Советник Премьера Совета Министров. За приготовление проекта административного разделения отвечал в том числе и Ежы Стемрень. Группой, работающей над картой повятов, как и пять лет назад, руководил Петр Келяк. За приготовление финансовой системы местного и регионального самоуправления отвечал Представитель правительства по вопросам децентрализации общественных финансов Ежы Миллер. Кроме того был создан Совет Реформ Структуры при Председателе Совета Министров, работой которого руководил профессор Я. Регульски. В парламенте Комиссию Территориального Самоуправления возглавляла профессор Ирена Липович, а ее заместителем был доктор Тадеуш Врона. Верховной комиссией руководил Я. М. Рокита, а его заместителями были Казимеж Мартинкевич и Витольд Гинтовт-Деватовски. Подкомиссией по вопросам финансового устава руководил депутат Марек Навара. Председателем Комиссии Сената был доктор М. Яновский. Среди имен многих принимавших участие в работе депутатов и сенаторов нельзя не перечислить Мирослава Секулы, Войчеха Франка, Франтишки Цегельской, Влодимежа Пузыны, Франчишка Адамчыка, профессора Л. Кереса. Работу опять поддерживали круги самоуправления, в том числе в первую очередь СПГ с А. Поравским, чью личную роль стоит подчеркнуть. В работах принимало участие множество экспертов из различных областей. Введением реформы в действие управляла межминистерская группа, действующая под руководством вице-премьера Януша Томашевского. Исполнительным секретарем группы был министр Юзеф Посклонка.

Проведенная в 1998 году административная реформа сегодня является юридическим и политическим фактом. Кроме принятия новых уставов изменено, иногда значительно, почти 200 уже действующих на тот момент уставов из области разных частей публичной администрации - все это было сделано в течение нескольких месяцев прошлого года; это стало возможным благодаря предварительно полученному опыту и материалам (в том числе проектам карты повятов и воеводств). Работы над территориальной реформой проходили при постоянной политической оппозиции в Сейме и отсутствии информации на общественном телевидении. Однако организационные и аналитические усилия увенчались успехом. В октябре 1998 года прошли выборы во власти всех ветвей территориального самоуправления. С 1 января 1999 вошло в действие новое административное разделение государства, и начали работу власти всех ветвей самоуправления и реформированная правительственная администрация.

Рационализация условий общественной жизни уже началась, как и в 1990 году в каждой из примерно 2,5 тысяч гмин, ныне в каждом из примерно 300 повятов и 16 воеводствах. Таким образом гражданское государство начало действовать на практике, в котором демократические факторы работают в пользу улучшения институтов и условий общественной жизни в местном масштабе (гмины и повята) и региональном, а также в интересах всего государства.

Территориальная реформа - это не только административная реорганизация большого масштаба. Уже из перечисленных ранее сокращенных замечаний следует, что она является предпосылкой значительных перемен во всем общественном секторе, которые в первую очередь ведут к значительному увеличению действенности администрации и общественных услуг в различных областях общественной жизни, большей ясности администрации и эффективности расходования общественных средств, а также улучшению качества обслуживания граждан и их большей безопасности. Ее результатом должно стать также восстановление местного отождествления и местных связей и заложение основ регионального развития и международного сотрудничества в этой области.

Помимо территориальной реформы в 1998 году были приняты и другие значимые акты об устройстве: в первую очередь устав об общественных финансах и устав о гражданской службе. Были также подготовлены проекты практического введения реформы центра и правительства (в том числе Канцелярии Председателя Совета Министров) в связи с введением в действие устава о департаментах правительственной администрации.

5. В период первого десятилетия своей новой государственности Польша первой среди государств Центральной и Восточной Европы эффективно справилась с идеологией устройства предыдущего периода, создав соответствующие институты и условия для строительства Нового Государства. Это, конечно же, не значит, что практические реорганизационные работы на разных этажах административного устройства РП завершены, но это тем не менее значит, что основные решения в этой области на конституционном и законодательном уровне были приняты. Но даже наиболее детально разработанные административные реформы крупного масштаба такие, как введение устройства самоуправления в гминах в 1990 году или введение самоуправления повятов и воеводств в 1998 году, свидетельствуют только об установлении правовых условий и организационных рамок, наполнение которых зависит от активности и положительного подхода гражданских элит и административных кадров.