Содержание Колонка редактора Новости федерального законодательства События в регионах Наш анонс

Содержание

Колонка редактора

Работа весенне-летней сессии Государственной Думы завершилась победой новой власти. С минимальными изменениями окончательно были одобрены все инициативы президента и правительства. Два закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и вторая часть Налогового кодекса вместе с законом о введении его в действие непосредственно касаются местного самоуправления.

Фракция «ЯБЛОКО» внесла ряд поправок в закон о местном самоуправлении, которые существенно улучшили первоначально сырой вариант. Первое важнейшее изменение, которое удалось внести, связано с устранением из текста закона его наиболее сомнительных положений о регулировании особенностей организации местного самоуправления в ряде административных единиц. Впрочем, сторонников у этой нормы не нашлось и потому это не стало линией противостояния.

Основная дискуссия разгорелась по процедуре ответственности органов местного самоуправления за нарушение закона. Поэтому второе важнейшее изменение, которое было внесено усилиями фракции «ЯБЛОКО», связано с более четким определением процедуры ответственности. По нашей инициативе удалось ввести двойную судебную защиту местного самоуправления. В первоначальном варианте после решения суда государственное должностное лицо должно было вынести предупреждение, а в случае невыполнения требований, содержащихся в предупреждении, оно имело право отстранить от должности главу муниципального образования. Это было очень опасно, потому что допускало возможность неоднозначного толкования решения суда. Например, глава муниципального образования мог бы счесть это решение выполненным, а губернатор наоброт — посчитать, что решение суда не выполнено и на этом основании начать процедуру отстранения. В окончательном тексте закона эта лазейка устранена. В новой редакции именно на суд возложена обязанность контролировать выполнение органами местного самоуправления судебного решения.

Третье важное достижение — нам удалось вывести из-под воздействия губернаторов мэров региональных центров. Но к сожалению, не удалось отстоять норму, полностью устранявшую вмешательство губернаторов в процедуру отстранения глав муниципальных образований от должности и в окончательной редакции закона эта процедура ответственности глав муниципальных образований сохраняет некоторый административный налет. Также удалось добиться введение особой процедуры судебного обжалования решений об отстранении от должности и роспуске представительных органов местного самоуправления.

В целом можно констатировать, что по основным параметрам произошло существенное улучшение закона, хотя он по-прежнему страдает многими, в том числе и техническими, недостатками. Однако вряд ли данный закон окажет какое-то серьезное воздействие на ситуацию с развитием местного самоуправления, как считают многие. Появилось немало паникеров, слишком экзальтированно воспринимающих любые новации в подобных сферах. Реально никакого разрушения местного самоуправления не произошло, и никакой вертикали установлено не было. Речь идет лишь о попытке установить новый правовой механизм.

Дальнейшая судьба закона будет зависеть от практики его реализации и, в особенности, от способов трактовки закона в рамках судебных процедур. Очевидно, потребуется доработка закона, прежде чем процедура будет работать нормально. Но в целом следует ожидать и позитивных последствий принятия закона.

Работа данного правового механизма во многом будет зависеть от эффективности президентских структур и правоохранительных органов. К сожалению, пока есть основания опасаться политизированного и избирательного подхода.

Другим значительным событием этого месяца стало принятие закона «О введении в действие второй части Налогового кодекса», в котором местный налог на жилищный фонд и социальную сферу заменяется пятипроцентным налогом на прибыль. Эта мера направлена на улучшение состояния предприятий, поскольку оборотные налоги, каковым является и жилищно-коммунальный налог, самые обременительные. Тем не менее, этот шаг сделан слишком радикально — в духе гайдаровских реформ 1992 г. Его инициаторы исходили из макроэкономических соображений, не учитывая специфики отдельных регионов и уж тем более конкретных муниципальных территорий.

В результате этого нововведения в первую очередь пострадают депрессивные территории, где мало прибыльных предприятий. Кроме того, в условиях несовершенной налоговой системы можно будет с легкостью выводить прибыль из-под налогообложения. В любом случае, многие муниципальные образования потеряют даже те доходы, которые они имели от реально или в кавычках неприбыльных предприятий. В рамках обсуждения законопроекта о введение в действие второй части Налогового кодекса «ЯБЛОКО» предложило ряд поправок, которые должны были смягчить процесс перехода на новый налог. Хотя ни одна из наших поправок и не была принята, тем не менее, перед Думой и правительством в очередной раз был поставлен вопрос о необходимости увеличения доходной базы местных бюджетов. Позицию «ЯБЛОКА» поддержали и другие фракций Государственной Думы. В целом можно констатировать, что формирование независимой финансовой базы местного самоуправления остается задачей на будущее.

Делом будущего остается также и проверка на практике принятых законов. В отношении местного самоуправления нельзя назвать курс новой власти слишком новым — пока все то же равнодушие к реальным проблемам муниципалов.

Новости федерального законодательства

30 июня принимая законопроект во втором чтении, депутаты оставили за собой право вернуться во второе чтение и рассмотреть ряд дополнительных поправок, что и было сделано на заседании 7 июля. В результате были приняты три дополнительных поправки (опубликованы в МП №6, 2000). Две из них – предложенные депутатом от «ЯБЛОКА» Сергеем Митрохиным — более четко определяют некоторые процедурные моменты. Первая поправка С. Митрохина устанавливает порядок вступления в силу данного закона со дня его опубликования и 6-ти месячный срок приведения в соответствие с законодательством тех нормативных правовых актов органов МСУ, которые еще до вступления в силу настоящего закона были признанны судом противоречащими федеральным и региональным законам и уставу муниципального образования.

Вторая поправка С. Митрохина устанавливает 10-дневный срок для обжалования гражданами решения об отрешении от должности главы муниципального образования или роспуска представительного органа МСУ и 10-дневный срок рассмотрения жалобы и вынесения решения судом. Комитет по вопросам МСУ возражал против данной поправки, так как, по мнению его председателя, Владимира Мокрого, Гражданский процессуальный кодекс уже устанавливает 10-дневный срок для начала рассмотрения жалобы в суде, а ограничивать время рассмотрения жалобы в суде неправильно. Позицию С. Митрохина поддержал представитель президента в Государственной Думе Александр Котенков. По мнению А. Котенкова, принятие данной поправки вполне целесообразно: «Возможна коллизия, когда после проведения выборов, вслед за отрешением от должности должностного лица или роспуска органа местного самоуправления, суд признает незаконными эти действия».

Третья из принятых депутатами поправок, авторами которой являются депутаты Вячеслав Володин, Олег Морозов, Геннадий Райков, Сергей Решульский и Николай Харитонов, значительно смягчила принятые ранее поправки, лишающие губернаторов права напрямую отстранять от должности глав муниципальных образований в рамках процедуры ответственности последних за нарушение закона. В новой редакции такое право губернаторам было возвращено. Исключение составили только мэры республиканских и областных центров, которых по-прежнему может отстранять от должности только президент. Таким образом, был принят некий половинчатый вариант, а поправки, принятые 30 июня и устранявшие губернаторов из процедуры отрешения глав муниципальных образований от должности, фактически оказались перечеркнуты. По этой причине фракция «ЯБЛОКО» в третьем чтении за закон не голосовала.

Инициированный группой депутатов во главе с Олегом Морозовым откат назад с уже завоеванных позиций объясняется сложностью данной проблемы. Депутаты, с одной стороны, готовы признать опасность наделения губернаторов правом отстранять мэров, ввиду неутихающих конфликтов между региональной и местной властями. Но, с другой стороны, вызывает сомнение и процедура отстранения от должности глав муниципальных образований вплоть до последней деревни по решению президента. Впрочем, опасение за трудоемкость процедуры отстранения было не главным аргументом в этом споре. Главное возражение заключалось все же в потере губернаторами еще одной возможности контроля над органами МСУ.

Хору большинства депутатов, проголосовавших за эту поправку противостояли голоса депутатов от фракций «ЯБЛОКО» и СПС. Так, Сергей Митрохин («ЯБЛОКО») заявил, что данная поправка ставит глав муниципальных образований, а также некоторые регионы, такие как Московская и Ленинградская области, где нет регионального административного центра, в неравное положение: «Мы можем создать совершенно непонятную ситуацию, когда губернатор не будет иметь права отстранять от должности мэра столицы региона, но другой крупный центр, находящийся в этом регионе, подпадет под его карающую длань. Например, ситуация в Вологодской области. Город Вологда — столица, а есть еще город Череповец. Значит в городе, который даже меньше по численности, нельзя будет губернатору действовать, а по отношению к Череповцу — можно. И таких коллизий можно привести огромное множество».

В свою очередь Виктор Похмелкин (СПС) поставил под сомнение логику сторонников данной поправки, согласно которой губернаторы, якобы, не контролируют ситуацию на своей территории, потому что не наделены правом отстранять глав муниципальных образований от должности. По его мнению, приняв данную поправку и отказавшись от принятого ранее — при рассмотрении законопроекта во втором чтении — решения, депутаты по существу санкционируют уничтожение местного самоуправления в Российской Федерации.

Поправка, наделяющая губернаторов правом отстранять мэров от должности в рамках процедуры ответственности за исключением мэров региональных центров, была принята подавляющим большинством голосов: 345 депутатов «за», 43 депутата «против» при 2 «воздержавшихся». Таким образом, к оказавшимся 30 июня в меньшинстве коммунистам, половине аграриев и депутатам из фракции «Российские регионы», с самого начала голосовавших против отмены права губернатора отстранять от должности главу муниципального образования, присоединились в данном случае большинство депутатов, ранее проголосовавших «за». Подобная непоследовательность не может не удивлять: либо судьба местного самоуправления столь незначима для народных избранников, что они с легкостью могут менять свое мнение на противоположное, либо принятие данной контрпоправки является знаком готовности большинства депутатов Государственной Думы идти на компромисс с губернаторами. Губернаторы же в свою очередь готовы бороться за полное возвращение им права снимать глав муниципальных образований, включая и мэров региональных центров, о чем свидетельствует предложение Совета Федерации создать согласительную комиссию.

Итак, чуть больше месяца потребовалось депутатам Государственной Думы на рассмотрение, доработку и принятие в трех чтениях президентского законопроекта, вносящего изменения в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В рекордно короткие сроки удалось согласовать позиции президента и различных думских фракций по ключевой проблеме законопроекта – процедуре ответственности органов местного самоуправления за нарушения законодательства. Сама процедура стала значительно более четкой, и, кроме того, из законопроекта были исключены самые спорные нормы: регулирование особенностей местного самоуправления в городах с населением больше 50 тыс. человек и устранение муниципальных образований районного уровня. Однако эта согласованная позиция не встретила понимания в Совете Федерации, который законопроект не одобрил.

Судьба законопроекта о местном самоуправлении казалась наиболее безоблачной на фоне двух других законопроектов из президентского пакета, отклонение которых Советом Федерации можно было с уверенностью предсказать заранее. По закону «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вето Совета Федерации было преодолено на последнем внеочередном заседании Государственной Думы 19 июля. Вызвавший же наибольшие возражения сенаторов закон о новом порядке формирования верхней палаты парламента был, в конце концов, одобрен Советом Федерации 26 июля после длительного прохождения согласительных процедур.

Законопроект о внесении поправок в закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – последний из президентского пакета, чья судьба до сих пор неизвестна. Этот законопроект с самого начала рассматривался в качестве предмета торга между губернаторами и президентом и вот, 26 июля вопреки процедуре, согласно которой срок рассмотрения законопроекта верхней палатой парламента истек 24 июля и документ автоматически должен был уйти на подпись президенту, он был включен сенаторами в повестку дня заседания. Президентская сторона напомнила губернаторам о необходимости соблюдения законной процедуры рассмотрения законопроекта. Однако Совет Федерации законопроект рассмотрел и отклонил, предложив создать согласительную комиссию по вопросу уточнения порядка регулирования особенностей организации местного самоуправления. Очевидно, что это подразумевало несогласие губернаторов с лишением их полномочий отстранять от должности мэров республиканских и областных центров. Похоже на этот раз, губернаторы решили торговаться до последнего. Теперь дело за президентом. Вопреки сообщениям информагенств о том, что 30 июля президент закон подписал, уже на следующий день появились опровержения. Как поступит Владимир Путин в этой ситуации остается только гадать, но согласно регламенту, в данном случае он имеет законное право не учитывать мнения сенаторов.

Российская Федерация

Федеральный Закон

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Принят Государственной Думой

7 июля 2000 года

Статья 1. Внести в Федеральный закон от 28 августа 1995 года

№ 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35, ст. 3506; 1997, № 12, ст. 1378) следующие изменения и дополнения:

1.  Статью 4 дополнить подпунктом 18 следующего содержания:

«18) регулирование федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения.».

2.  Абзац первый пункта 1 статьи 12 изложить в следующей редакции:

«1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.».

3.  В статье 49:

пункт 3 изложить в следующей редакции:

«3. Представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявший (издавший) нормативный правовой акт, который признан судом противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, которые признаны судом противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

В случае, если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности.

Представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, распускается законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), за исключением глав муниципальных образований — столиц и административных центров субъектов Российской Федерации, либо указом Президента Российской Федерации.»;

дополнить пунктами 4-9 следующего содержания:

«4. В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда представительным органом местного самоуправления не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не приняты предусмотренные настоящей статьей меры, то в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи Президент Российской Федерации вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске представительного органа местного самоуправления.

5. В случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не приняты предусмотренные настоящей статьей меры, то в соответствии с пунктом 3 настоящей статьи Президент Российской Федерации вправе отрешить главу муниципального образования от должности.

6. Одновременно с роспуском представительного органа местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом назначаются новые выборы.

Отрешение главы муниципального образования от должности и одновременное назначение новых выборов (если он избирался населением муниципального образования) осуществляются указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо указом Президента Российской Федерации.

7.  В случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования.

8. Предложения об отрешении Президентом Российской Федерации главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Правительством Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации.

9. Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуправления, отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муниципального образования от должности в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа) либо Верховный Суд Российской Федерации в течение десяти дней со дня официального опубликования закона, указа (постановления).

В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования не приведут в указанный срок свои нормативные правовые акты, признанные судом противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции, уставу, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией, уставом, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, то они несут ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Президент В.Путин

Российской Федерации

Депутаты завершили работу над второй частью Налогового кодекса, которая была принята лишь с небольшими отличиями от правительственного варианта. Самым удивительным, впрочем, является не сговорчивость депутатов, а тот факт, что вторая часть Налогового кодекса была сходу одобрена Советом Федерации на завершающем весенне—летнюю сессию заседании 26 июля.

Декларируемой целью правительства при разработке Налогового кодекса является снижение налогового бремени на производителя. По мнению министра финансов России Алексея Кудрина, задача правительства — сделать Налоговый кодекс прогрессивным и стимулирующим бизнес. Для этого в частности правительство было намерено отменить все оборотные налоги. Второй целью правительства является устранение лазеек для ухода от налогов, что может свидетельствовать о стратегическом замысле навести порядок в сфере налогообложения — централизовать и усилить контроль за налоговыми поступлениями. В долгосрочной перспективе это может привести к усилению зависимости региональных бюджетов от федерального центра. Впрочем, первая попытка лишить субъекты Федерации налога в дорожный фонд, который фактически невозможно проконтролировать, встретила жестокое сопротивление и не увенчалась полным успехом. Удалось лишь снизить до 1% ставку этого налога, который остался в новом Налоговом кодексе единственным налогом с оборота.

Частью замысла по отмене оборотных налогов стала отмена налога на содержание жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы, который составляет порядка 60% доходов местных бюджетов и его отмена повлечет существенное сокращение их доходной базы. Эта норма закреплена в законопроекте «О введении в действие части второй Налогового кодекса…». Взамен предлагается ввести пятипроцентный налог на прибыль, который, однако, не способен покрыть потери местных бюджетов от отмены налога на содержание жилья и социальной сферы (см. таблицу).

Для компенсации ожидаемых потерь для местных бюджетов в Налоговом кодексе не предусмотрены никакие дополнительные меры. Группа депутатов-членов Комитета по вопросам МСУ, Надежда Корнеева, Сергей Митрохин, Александр Шульга, предложили ряд поправок к законопроекту «О введение в действие части второй Налогового кодекса…», которые могли бы смягчить неизбежные последствия отмены жилищно-коммунального налога.

Первая из предложенных поправок предполагала перевести налог на недвижимость, который сейчас является региональным налогом, в разряд местных и закрепить за местным уровнем все имущественные налоги, включая ныне действующий налог на имущество организаций. По мнению депутата С.Митрохина («ЯБЛОКО»), данная поправка хоть в какой-то мере сможет компенсировать эти потери, и даже не столько в материальном, сколько в моральном смысле, ведь во всем мире налог на недвижимость действует как местный. Вторая поправка предлагала определить вновь вводимый пятипроцентный налог на прибыль как «муниципальный налог», поскольку законодательно закрепленная квалификация этого налога как местного обеспечит его стабильное функционирование и муниципалитеты будут уверены, что этот налог у них не отнимут через некоторое время. Обе поправки не были поддержаны ответственным за доработку данного закона комитетом по бюджету. Глава этого комитета Александр Жуков, в принципе согласившись с данными поправками, призвал депутатов их не поддерживать, так как они не являются предметом регулирования обсуждаемого закона «О введении в действие…» и будут рассматриваться отдельно. Большинство депутатов просто не приняли участия в голосовании по этим поправкам. Из проголосовавших несущественный перевес одержали голоса «против».

Третья из поправок, которая напрямую затрагивала интересы местного самоуправления, и также была отвергнута депутатами, предполагала добровольный порядок перехода органов местного самоуправления от налога на жилищный фонд и социальную сферу к пятипроцентному налогу на прибыль. Похожее предложение прозвучало и от фракции ОВР. Если депутаты из комитета по вопросам местного самоуправления сделали акцент на принципе самостоятельности местного самоуправления, то Георгий Боос (ОВР) объяснил целесообразность данной поправки практическими соображениями ответственности в наших климатических условиях за содержание жилья в зимний период, на который придется вступление закона в силу и переход на новый порядок налогообложения. Суть поправки ОВР сводилась к введению переходного периода до 1 января 2002 года, в течение которого можно будет самостоятельно выбирать способ налогообложения.

Однозначно «против» высказались представители правительства и бюджетный комитет Государственной Думы. Представитель правительства в Государственной Думе Сергей Шаталов напомнил депутатам, что правительство настаивает на отмене без какого бы то ни было переходного периода оборотных налогов, к которым относится и налог на содержание жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы. Министр финансов Алексей Кудрин подчеркнул, что вопрос, поднятый Г.Боосом, нужно решать не в Налоговом кодексе, а в законе о бюджете, где распределяются доходы по уровням бюджетной системы и через трансферты выравниваются расходные статьи региональных бюджетов. А.Жуков, председатель думского комитета по бюджету, причину неприемлемости данной поправки усмотрел в возможности увеличения в целом по стране налоговой нагрузки: «При такой редакции те регионы, у которых больше налог с оборота, его не отменят, потому что им выгодно больше собирать средств. Те регионы, у кого больше налог на прибыль, его, конечно, сразу введут. Каждый регион для себя выберет максимальное значение налога, и, таким образом, мы не достигнем той цели, к которой идем, — снизить налоговое бремя на производителей».

Жесткая линия правительства и комитета по бюджету была выдержана, так как не была принята ни одна из отдельно обсуждавшихся поправок к рассматривавшемуся во вором чтении законопроекту «О введении в действие второй части налогового кодекса…». Данный законопроект, цель которого привести в соответствие с действующим законодательством новый Налоговый кодекс, несмотря на свой формальный характер, тем не менее, содержит важную содержательную норму о ведении пятипроцентного налога на прибыль, которая может повлечь серьезные последствия для местного самоуправления.

Принудительная замена оборотного налога налогом на прибыль (по ставке 5%) будет особенно болезненной для депрессивных регионов, в которых трудно надеяться на существенные сборы налога на прибыль. По всей стране можно по пальцам пересчитать те регионы, в которых это нововведение окажется выгодным для местных бюджетов. Таким образом, благие налоговые инициативы правительства по снижению налогового бремени могут привести к еще большему опустошению местных бюджетов, что повлечет дальнейшее усиление зависимости местного самоуправления от дотаций. Приведет ли в долгосрочном плане новая налоговая политика к повышению уровня благосостояния россиян – неизвестно, но вполне очевидно, что в краткосрочной перспективе серьезно пострадает финансовое состояние местного самоуправления, а, следовательно, его самостоятельность и способность эффективно работать.

* Хотя налог на содержание жил.фонда и объектов социально-культурной сферы является местным налогом, согласно данным МФ РФ субъекты РФ, отмеченные *, зачисляют часть этого налога в региональный бюджет.

Налог на прибыль рассчитан исходя из существующей налоговой базы по ставке 5%.

События в регионах

В голосовании приняло участие 38% избирателей. При этом четверть из них — около 30 тысяч избирателей проголосовали досрочно. За Ю.Копылова проголосовали 54% избирателей, за его главного оппонента депутата Госдумы В.Черепкова — 25%.

Очередной раунд борьбы бывшего мэра Владивостока Виктора Черепкова с губернатором края Евгением Наздратенко завершен. Как бы ни надоел нам всем этот затянувшийся приморский фарс, нельзя не замечать того, что создан опаснейший прецедент, который будет иметь негативные последствия для всей страны.

Мы попросили прокомментировать ситуацию с выборрами во Владивостоке одного из главных участников этого действа — Виктора Черепкова. Однако, чтобы не показаться тенденциозными, мы также решили привести комментарий независимых экспертов из департамента аналитики ЦПК «Никколо М», который мы прочли на сайте этой организации (www.nikkolom.ru). Этот комментарий читайте сразу после интервью с В.Черепковым.

Виктор Иванович, как бы Вы могли оценить произошедшие выборы во Владивостоке?

Во Владивостоке избиратели оценили местные выборы как победу Копылова и поражение президента России. Почему именно поражение президента? — Вообще, на эти выборы не пошли избиратели, потому что заранее знали, что все это будет сфальсифицировано самым наглым и изощренным образом. Как правило, раньше в силу этих причин люди на выборы не ходили. Но в этот раз они поверили, что Путин может услышать их голос и вмешаться со своими федеральными органами власти, не допустив фальсификаций.

Заранее, до начала выборов, когда были известны все технологии, все способы, конкретные лица и исполнители обо всем этом было заявлено в Генеральную прокуратуру, Министерство внутренних дел, Центризбирком. Генеральную прокуратуру просили, чтобы она взяла под контроль выборы, направив туда своих подчиненных, которые, как считают теперь, являются претворителями всего этого беззакония; УВД просили направить оперативников, чтобы «застукать» этих нарушителей, Центризбирком просили, чтобы он взял под контроль выборы, а у Президента искали защиты конституционных прав граждан.

Что же произошло? Генеральная прокуратура все отправляет местному прокурору и, таким образом, не только не защитила права граждан, но это привело к тому, что сегодня приходится защищать права тех людей, которые обратились к Генеральному прокурору за поддержкой. Ведь все знают, какая в Приморском крае существует расправа. Министерство внутренних дел вместо оперативников прислало представителя по связям с общественностью, который связался с пресс-секретарем УВД края, и на этом все закончилось. Центризбирком послал своих представителей, которые сразу же объявили, что они не могут вмешиваться в выборы, поскольку это выборы органов местного самоуправления. Президент Путин вообще не ответил ни на одно обращение.

Выборы и день 18 июня считаются во Владивостоке днем похорон веры в президента. И действительно, это был вызов со стороны группировки, приватизировавшей все — и власть, и избирательную систему. Это был вызов центральной власти. Это был тест на проверку способности власти на то, а способна ли она вообще хоть как-то приближенно навести порядок в регионе. Выяснилось, что нет.

В чем же причина? Вроде бы внешне президент стоит за закон, наведение порядка, и слова говорит хорошие, а на деле все не так. Мне кажется, что также как и при Ельцине, правит не Президент, а Администрация Президента. Но если раньше это была «семья», то теперь, быть может, не семья, но та система, которую создала администрация Президента. Так что, не только кремлевская стена охраняет и как бы разделяет президента с народом, но и искусственные чиновничьи баррикады, которые, как и в прежние времена дозируют и фильтруют информацию и на этом даже зарабатывают. Не зря же есть такое утверждение, сколько стоит мнение Кремля положительное, сколько отрицательное и чиновники делают эту дозировку.

Досрочное голосование было массовым, чтобы все конверты досрочно проголосовавших подтасовать в пользу одного кандидата Копылова. Причем это делалось в наглую, без какой-либо конспирации. Есть запись, как в 21 час и кто из членов комиссии начинали это делать. Об этом было сообщено в Генпрокуратуру правительственными телеграммами, просто телеграммами, сообщениями. Как-то действовать прокурор края не спешил. А мы сами ничего не могли сделать, так как те комнаты, в которых это все происходило, охраняла милиция и не пускала никого. Таким образом, почти 90% досрочного голосования было отдано кандидату, который никогда не имел рейтинг выше 5%. Причем чиновники это подтверждают сами в телефонных разговорах. Здесь был обеспечен полный успех.

Но зачем же шли на досрочные выборы? Как туда сгоняли людей, надо было видеть и слышать: под страхом увольнения, закрытия и разорения предприятий людей грузили в автобусы и как заключенных везли на голосование. Участки были не приспособлены к такому массовому (28% проголосовавших досрочно) досрочному голосованию.

Помимо этого, был еще ряд нарушений. Местная администрация с помощью компьютера проанализировала, кто же за последние три года не ходит на выборы постоянно. Составили список из этих людей, и за них проголосовали. Но даже по теории вероятности кто-то из них все же должен был прийти и проголосовать за себя, так и произошло. В этом случае человека вписывали в дополнительный список и получалось, что он голосовал дважды. Далее — «мертвые души». Ежегодно в городе умирает 5% населения, эти 5% тоже включили для голосования. Была организована так называемая «карусель». Это когда, берется, допустим, 1000 человек заранее, известно где они голосуют, но когда они подходят к председателю комиссии и дает паспорт, то в этот паспорт вложен определенный пароль, и председатель знает, что это за человек и независимо от того из какого района, (он может вообще не проживать на этом участке и не голосовать), человека включают в список по вымышленному адресу и он голосует. Но и это не все. Сама система подсчета голосов была сильно изощрена. Наблюдателей ближе 10 метров, если помещение позволяло, не допускали к столу. Если пытались подойти тут же составляли протокол, что они мешали комиссии. В комиссиях не было ни одного «яблочника», ни одного «СПСовца», коммунистов и тех не пускали, присутствовали только их лучшие друзья «ЛДПРовцы». Далее, мы так и не получили копии радиограмм с судов. Капитану просто давалась команда получить такие—то результаты, и если такого результата не будет, то он не получит квоты на вылов рыбы. Все костерят и матерят эту систему, но ничего не могут сделать.

Кроме того, сам кандидат, представитель власти Копылов, на протяжении всего избирательного периода пользовался теле- и радио эфиром, утверждал все комиссии, главы администраций являлись председателями территориальных комиссий, а чиновники власти — участковых. По сути дела, власть сама себя избрала. Вот этот произвол настолько был широкомасштабным и неприкрытым, что отбил желание идти на выборы. Люди, которые действительно уезжали, отказывались идти на выборные участки. Мне говорили: «Виктор Иванович, я все время голосую за Вас, но я уезжаю, хотел бы проголосовать досрочно. Но если я сейчас проголосую — мой голос будет против Вас, поэтому я принимаю решение вообще не идти».

Были созданы специальные бригады, которые срывали встречи. Раскидывали от моего имени объявления о встречах, я, естественно, об этом не знал, и в назначенное время, когда народ собирался, говорили, что видите какой плохой Черепков, — даже не пришел с вами встречаться.

Мы, естественно, будем добиваться справедливости и бороться дальше. Мы подали иск о снятии кандидатуры Копылова. До выборов они, естественно, это не рассмотрели, потом Ленинский районный суд города не удовлетворил просьбу признать муниципальные выборы недействительными. У нас остается еще право подать на аннулирование результатов выборов. Мы сделаем это позже, потому что делать сейчас это в этой обстановке бессмысленно.

Дума им просто не выгодна. Раньше, когда проходили выборы в городскую Думу и выборы мэра, то участки для голосования, как правило, располагались в одном здании. Сейчас для того, чтобы не избрать Думу, сделали следующее. Допустим, избирательный участок по выборам мэра находится в одном месте , а по выборам в Думу — за полтора километра от него. Причем нет никакой рекламы о думских выборах. На те участки, где были выборы мэра, люди приходили, а про другие даже не знали, что они существуют. Причем досрочно голосовали только по выборам мэра.

Народ даже не знал, что параллельно идут выборы в городскую Думу. Владивосток опять остался без представительного органа, а исполняющего обязанности просто легализовали и все.

На выборах были использованы огромные деньги, огромный административный ресурс, который полностью дискредитировал саму избирательную систему и похоронил доверие избирателей к системе власти.

Еще на стадии подготовки к выборам, а затем и в их ходе были допущены серьезные нарушения, создавались условия для возможной отмены результатов в случае победы на них неугодного властям кандидата. Таким предлогом может, например, послужить то, что избирательные комиссии назначены не краевой избирательной комиссией, как это положено по закону, а исполняющим обязанности главы администрации города. В комиссии не допущены представители ряда политических сил…

Можно сказать, что «добровольно-принудительное» досрочное голосование приобрело во Владивостоке массовые масштабы. Для досрочного голосования под тем или иным предлогом закрывались поликлиники и образовательные учреждения, сотрудников и учащихся организованно автобусами вывозили на избирательные участки, где им вручали заготовленные заявления о досрочном голосовании. При этом автобусы выделялись транспортными отделами районных администраций.

В ходе досрочного голосования искусственно создавалась обстановка неразберихи, открывшая простор для масштабных фальсификаций. В частности, согласно акту членов территориальной избирательной комиссии Советского района, в этой комиссии во время голосования не было списков избирателей. Бюллетени выдавались без проверки и без предъявления документов, подтверждающих проживание в данном районе. Адрес записывался со слов избирателей. Досрочное голосование велось в актовом зале администрации района, а не в помещении комиссии.

Даже председатель краевой избирательной комиссии Сергей Князев на одном из заседаний заметил, что «горизбирком поставил себя в очень затруднительное положение». Так он высказался по поводу того, что избирательные бюллетени были переданы полиграфистам без приглашения кандидатов и прессы, что является грубым нарушением законодательства и, по мнению специалистов, может послужить основанием для отмены итогов голосования.

Владивосток, единственный из всех крупных городов России, кроме Грозного, не имеющий собственного Законодательного собрания, побил даже собственные рекорды. …Многострадальная дума Владивостока долго и мучительно создается по частям. Основная ее часть была избрана еще в январе. Теперь каждые полгода во Владивостоке проходят довыборы, благодаря которым число депутатов постепенно растет, однако до заветной цифры 15 по-прежнему не дотягивает. На сегодняшний день официально подтверждены полномочия 13 депутатов. Если результаты последнего голосования не будут опротестованы, их станет только 14. Двадцатая попытка проведения выборов в думу краевого центра Приморья будет назначена на конец этого года.

Семеро из девяти кандидатов – Александр Бакал, Николай Белецкий, Владимир Гильгенберг, Сергей Грац, Валентин Логненко, Вячеслав Седых и Виктор Черепков – заявили во всеуслышание, что досрочное голосование организуется для того, чтобы сфальсифицировать его итоги в пользу исполняющего обязанности главы Владивостока Юрия Копылова. …В связи с имеющимися у них подозрениями кандидаты направили президенту РФ Владимиру Путину, в Генпрокуратуру и ЦИК просьбу проконтролировать ход избирательной кампании, а также обратились к избирателям с заявлением, в котором призывали владивостокцев не голосовать досрочно. Комиссии Генпрокуратуры и ЦИКа прибыли во Владивосток накануне выборов. …По словам официального представителя ЦИКа Вячеслава Уварова, который контролировал ход голосования, людей действительно возили на избирательные участки. Но организовали доставку сотрудников на них вовсе не городские власти, а «администрации тех учреждений, с которых приезжали на голосование».

За ходом голосования следили несколько специально командированных сюда сотрудников ЦИК РФ, генпрокуратуры и МВД. По их словам, серьезных нарушений не было. Более того, во Владивостоке поговаривают, что кандидатура Копылова была поддержана кремлевской администрацией. Поэтому шансы Черепкова на отмену результатов выборов ничтожно малы.

Выборы мэра Владивостока стали главным и к тому же единственным состоявшимся событием на электоральных полях в июне. Состоялись именно те выборы, от которых этого меньше всего ждали. Точнее, состоялись не выборы, а очередной раунд борьбы Наздратенко с Черепковым – именно так воспринимаются всеми владивостокские события. СМИ повторили дежурные слова про «административный ресурс» и «грязные технологии», общественность и политическая элита равнодушно промолчали. Всем надоела черная комедия, где злой клоун дубасит кретина, а тот орет, брызжа слюной и слезами. Публика отвернулась. Наиболее просвещенные цитируют: «чума на оба ваших дома». Наиболее осведомленные сообщают, что «слив» Черепкова и утверждение в должности мэра Юрия Копылова согласованы в Кремле. А на выборы уже всем наплевать. Вот это и есть главное – в России сделан очередной шаг к уничтожению выборов как реального демократического института.

Во Владивостоке создан важный прецедент. Вдумаемся в тот факт, перед которым нас поставили. В одном городе в один день проходят выборы мэра и депутатов городской Думы. По закону, выборы признаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее 25% избирателей. И вот официально признанный результат: выборы мэра состоялись, причем с неплохой явкой в 38%, между тем выборы в городскую Думу сорваны из-за недостаточной явки.

Понять смысл и значение этого странного факта можно только в политическом контексте. Год назад попытка Ю.Копылова, назначенного исполняющим обязанности главы городской администрации вместо смещенного Черепкова, получить официальный мандат мэра провалилась. Тогда, несмотря на снятие Черепкова с регистрации накануне выборов, а вернее как раз в результате этого, число проголосовавших «против всех» значительно превысило число голосов, отданных за Копылова. Неудачно для областной и городской администрации закончились и выборы в городскую Думу. Оппозиция во главе с Черепковым провела в Думу значительное число своих сторонников – они могли принять такой устав Владивостока, который бы ограничил власть администрации. Поэтому в ряде округов результаты выборов были аннулированы через суд, благо загодя эти округа были «заминированы»: были сделаны какие-то нарушения или приняты решения, которые потом можно было опротестовать. В результате, городская Дума не смогла приступить к работе ввиду отсутствия кворума. И вот теперь, наконец, администрации удалось одержать двойную победу: во-первых, Копылов стал мэром; во-вторых, власть мэра не ограничена ни представительным органом, ни уставом города. Этот двойной удар нанесен посредством досрочного голосования: все 30 тысяч мобилизованных избирателей голосовали за избрание Копылова мэром и при этом вообще не голосовали за кандидатов в депутаты городской Думы.

Следует напомнить, что массовое досрочное голосование до Владивостока было опробовано в Екатеринбурге «Уралмашевским» оргпреступным сообществом. В ситуации, когда к походу криминала во власть было привлечено общественное внимание, попытки ОПС «Уралмаш» обеспечить явку и выборы своего лидера Хабарова за счет досрочного голосования не удались. Во Владивостоке уже официальная власть организовала нужное ей досрочное голосование, причем куда более масштабное и эффективное. Тем самым создан важный прецедент и качественно новая ситуация.

Так называемый «административный ресурс» стал настолько могучим, что обесценил сами выборы. Если на выборах можно делать то, что сделано во Владивостоке, то выборы превращаются в пустышку. Вся страна могла наблюдать, как в течение нескольких недель во Владивостоке идет организованное досрочное голосование с очевидной целью и заранее ясным результатом – эдакая хроника объявленного электорального убийства. Особенно внимательно и задумчиво за происходящим наблюдали ЦИК и прокуратура. Ни сам ход массового досрочного голосования, ни тот вопиющий факт, что практически все 30 тысяч голосов «досрочников» были отданы за и.о. главы городской администрации Копылова не вызвали у официальных контролеров никакого интереса. Ответ представителя ЦИКа В.Уварова на крики оппозиции, достоин того, чтобы его повторить: доставку сотрудников на избирательные участки организовали не городские власти, а администрации тех учреждений, с которых приезжали на голосование. Оглушающая наглость заявления Уварова не позволяет ни на секунду усомниться в том, что это официальная позиция. Это такой модный нынче административный стеб, подражание классическим образцам вроде «равноудаленности олигархов от власти» или «отсутствия генпрокурора в столице». Теперь нам так будут отвечать всегда.

Анонсы и рецензии

В этом году вышла в свет книга «Основы муниципальной экономики» под общей редакцией М.Б.Горного. Это очередной выпуск в серии «Местное самоуправление в современной России» в рамках программы Международного Республиканского Института, издательство «Весь мир».

В книге исследуется широкий круг вопросов муниципальной экономики, то есть экономической и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, правовое, финансовое, кадровое и прочее обеспечение подобной деятельности. Муниципальная экономика, наука о производстве и потреблении муниципальных услуг, позволяет авторам книги проанализировать с научной точки зрения вопросы реформирования муниципального сектора в соответствии с требованиями рынка.

В первой главе книги рассматривается общетеоретический вопрос содержания экономической деятельности местного самоуправления. Во второй главе анализируются нормативно—правовые акты федерального уровня, уровня субъекта Российской Федерации и местного уровня, приводятся перечни нормативно—правовых актов, которые необходимо принять на уровне региона и муниципального образования для решения органами местного самоуправления вопросов местного значения. Особое внимание обращено на правовое регулирование таких фундаментальных проблем, как муниципальная собственность, бюджет и налоги. Бюджет Санкт-Петербурга рассматривается в качестве примера, а также сравнивается с бюджетом в Москве.

Третья глава посвящена практической деятельности муниципальных образований в рамках тех возможностей, которые определены существующей на данный момент законодательной базой. Особое внимание уделено предметам ведения местного самоуправления, принципам определения компетенции МСУ и вопросам разграничения компетенции. Приводится сравнение предметов ведения местного самоуправления различных стран, в том числе стран бывшего СССР. Основным инструментом по решению вопросов местного значения является муниципальное хозяйство, которое анализируется отдельно. В рамках этого анализа акцент сделан на рассмотрении ресурсов местного самоуправления, необходимых для успешной экономической и хозяйственной деятельности, в особенности — кадровых ресурсов.

Четвертая и пятая главы посвящены бюджетно-финансовым ресурсам местного самоуправления. Отдельный блок проблем связан с формированием и исполнением бюджета муниципального образования. В книге детально описывается бюджетный процесс, все его стадии. Особо проанализирована проблема межбюджетных отношений, которые составляют суть проходящей в настоящее время бюджетной реформы, — позволяющих соблюдать баланс интересов органов государственной власти различного уровня и органов местного самоуправления.

Пятая глава посвящена подробной характеристике основных налогов, формирующих доходную часть местных бюджетов. На конкретных примерах анализируется доходная часть местных бюджетов. Описывается используемая МО Ленинградской области методика расчета потенциала местных доходов, которая связана с показателями прогноза социально-экономического развития. Особое внимание уделяется вопросам предоставления льгот по налогам и сборам, приводятся примеры законов Санкт-Петербурга, регулирующие этот вопрос.

Последняя глава книги посвящена экономическому развитию территории муниципального образования, то есть. Рассматриваются стратегии развития муниципального образования с помощью программно-целевого метода, позволяющего разрабатывать комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований. Авторы книги высказывают надежду на то, что разработка и реализация таких программ станет одной из главных функций органов местного самоуправления.

Книга «Основы муниципальной экономики» будет полезна широкому кругу читателей.

Главный редактор — Сергей Митрохин.

Над выпуском работали: Вероника Перова, Галя Старцева, Светлана Чурсина.

Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО, Комиссия по муниципальной политике.

E-mail: msu@yabloko.ru.