Правовое поле

Предлагаемый Вашему вниманию специальный выпуск бюллетеня «Муниципальная политика» посвящен вопросам организации местного самоуправления в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге.

К сожалению, процесс становления местного самоуправления на практике в некоторых субъектах РФ – Москве и Санкт-Петербурге, сталкивается с множеством проблем.

Можно сказать, что в настоящее время существует два подхода к решению проблем самоуправления, два пути его развития.

Первый подход заключается в том, что местное самоуправление – это местная власть, полновластный хозяин подведомственной территории, решающий вопросы местного значения самостоятельно и в интересах местного населения. Такой подход к местному самоуправлению заложен в европейской Хартии о местном самоуправлении, к которой присоединилась в 1997г. Россия.

Имеется, однако, и другая точка зрения, согласно которой местное самоуправление рассматривается как придаток к органам государственной власти, исполняющий те функции и в том объеме, как позволяют это делать данные органы. Такой путь развития отражает взгляды руководителей некоторых субъектов РФ и реализуется в настоящее время в Москве и Петербурге.

В настоящем выпуске помещены статьи экспертов объединения «ЯБЛОКО» по проблемам организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, интервью с депутатами Московской городской думы, районными советниками. Настоящим выпуском авторы и редколлегия бюллетеня «Муниципальная политика» открывают дискуссию по вопросам организации местного самоуправления в городах федерального значения и просят присоединиться к ней всех интересующихся данной проблемой.

К концу восьмидесятых – началу девяностых годов нормативная база по проблемам функционирования, обеспечения, интеграции в систему управления местных Советов фактически была сформирована. Были приняты законы: о поселковых и сельских, районных и городских, районных в городах, областных и краевых Советах, которые четко и однозначно определили функции и полномочия Советов всех уровней, их взаимоотношения с производственными коллективами и общественными организациями, судебными и правоохранительными органами.

Известные же события начала девяностых годов нашли свое логическое завершение в печально известном президентском указе от 21 сентября 1993 года (№ 1400), уничтожившим последний оплот-символ коммунистической власти – систему Советов. Это, на наш взгляд, чисто политическое решение было направлено на разрушение Советов как системы органов государственной власти, в которых на тот момент большинство составляли бывшие и действующие коммунисты. Уничтожение Советов освобождало поле деятельности для формирования в Центре и на местах органов власти, отвечающих целям и задачам нового руководства.

Последующая волна демократизации сформировала новую политическую конъюнктуру. При этом, вместо детерминированной системы была предложена лишь новая идея построения структуры власти на местах – концепция местного самоуправления. В этом, на наш взгляд, заключается основная проблема, так как концепция местного самоуправления сформировалась в «западном» мире, в принципиально других условиях политической и экономической культуры, при наличии иных взаимоотношений между политическими и социальными институтами. Очевидно, что необходимы десятилетия для создания адекватной, эффективной системы управления, основанной на данной концепции.

Но, так или иначе, сам факт присутствия института местного самоуправления в системе государственной власти стал рассматриваться как неоспоримый признак демократического устройства. И те проблемы, с которыми столкнулось московское руководство при реализации конституционных и законодательных положений о местном самоуправлении и попытке встроить их в систему управления городом, хорошо отражают неадекватность концепции местного самоуправления в целом, по отношению не только к московским реалиям, но и к проблемам других крупных городов, имеющих районное деление.

Необходимо подчеркнуть, что концепция местного самоуправления сформировалась на Западе, в условиях, когда в крупных городах (в частности) и в государстве (в целом) власть – децентрализована. На уровне города это означает то, что несколько муниципальных образований, сумевших сосредоточить в своих руках финансовую, а значит и политическую власть, стремятся создать некий управленческий институт для координации своих действий, то есть структура выстраивается «снизу», притом, что решен весь комплекс проблем финансового, политического, территориального характера. Хрестоматийным примером может служить Лондон, где до недавнего времени не было даже поста мэра, а Лондонский Совет выполнял чисто координационные функции.

Российские условия – прямо противоположенные. Россия исторически страна жестко централизованная, Москва – жестко централизованный город. И это внесло немалую путаницу. Несоответствия очевидны даже на юридическом уровне. Знаменитая статья 6 Устава города Москвы позволяет говорить об антиконституционности самого института местного самоуправления Москвы, предусмотренного Уставом. Несоответствие, о котором идет речь, состоит в противоречии данной статьи (6-той) Устава и статьи 12-той Конституции Российской Федерации. В ст.6 Устава говориться, что, в силу того что Москва обладает двойным статусом: города Российской Федерации, с одной стороны, и субъекта Российской Федерации, с другой, «Уставом устанавливается двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы — правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти». В соответствии же с 12-той статьей Конституции «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Попытка обойти данное противоречие закладывалась еще при разработке Устава, в первой редакции которой 12-ая статьи Конституции не упоминается, а акценты ставятся на тех статьях Конституции, которые говорят об осуществлении государственной власти в субъектах Российской Федерации. Это – статья 11-тая, часть 2-я которой предусматривает осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации через создаваемые на данной территории органы государственной власти, а также 131-я статья Конституции, в которой говориться, что местное самоуправление, в частности в городских поселениях, осуществляется с учетом «исторических и иных местных традиций». Посвященная самоуправлению 5-ая статья Устава, в которой перечисляются статьи Конституции, составляющие нормативную базу местного самоуправления, также не содержала упоминания о 12-ой статье основного закона. В проект Устава с самого начала легло понятие двойного правового статуса городских органов власти, определение которого дано как непосредственно в статье 6, так и в 26-м пункте 11-той статьи об «Основных понятиях, используемых в Уставе», с тем, чтобы еще раз съакцентировать внимание на конституционности происхождения этого термина.

Понятие двойного статуса Москвы было оставлено, несмотря на то, что многие депутаты предлагали исключить из 6-й статьи фразу «являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». Такую формулировку пришлось сохранить, но в большинстве других статей было принято решение не подчеркивать двойной статус органов власти в городе. С этой целью, сначала, было предложено заменить термин «городское самоуправление» на «местное самоуправление». Во-первых, потому, что Конституция РФ не предусматривает такого понятия как «городское самоуправление», что отмечалось и в замечаниях Министерства юстиции РФ, а во-вторых, определение «городское» может трактоваться как «федеральное», и вновь подчеркивать двойной статус города. Поэтому, было принято решение объединить эти два понятия. В результате большинство касающихся местного самоуправления статей включают такой термин, как «городское (местное) самоуправление» (например, ст.5, ч.1).

При этом в соответствии с той же статьей 6 Устава «Представительным органом городского самоуправления … является Московская городская Дума»; «Исполнительным органом городского самоуправления … является Московская городская администрация». Это значит, что, фактически, Москва рассматривается как муниципальное образование, а это более 9 млн. населения и 900 тыс. кв. км, что можно сравнивать с некоторыми государствами Европы. С точки зрения идеи местного самоуправления это просто абсурдно.

С другой стороны, если судить по тем функциям, которые выполняет районная Управа, ее вполне можно рассматривать, хотя и со многими оговорками, как основу местного самоуправления, а районы считать основным звеном местного самоуправления в городе Москве. Однако, ни название главы городского устава («Районная управа»), ни содержание ее статей (67-74) данного понятия не содержат. То есть, границы применения понятия «местное самоуправление» Уставом так и не были определены, что отражает остроту политической борьбы между органами власти Москвы и федеральным центром.

На наш взгляд уже давно пора признать ошибочность роспуска местных Советов, так и факт неполного соответствия конституционных положений и статей закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» целям и задачам построения системы управления страной, которая обеспечила бы активное участие населения в этом процессе и соответствовала бы реалиям жизни и сложившемуся административно-территориальному устройству страны. Совершенно очевидно, что для таких мегаполисов, как Москва, Санкт-Петербург и городов «миллионников», нужны иные принципы и иные формы обеспечения участия населения в управлении и общественно-политической жизни. Ясно также и то, что принятый закон «Об общих принципах …» и неудачные попытки отдельными законодательными актами заставить его работать, на наш взгляд, так и не дали должного результата. Не секрет, и об этом достаточно много сказано в специальной литературе, что спустя семь лет, далеко не во всех субъектах Российской Федерации принят пакет законодательных актов, обеспечивающий и гарантирующий гражданам реализацию их конституционного права на местное самоуправление. Ревизию концепции местного самоуправления и самого закона сегодня можно считать объективной необходимостью.

С декабря 1993 года местное cамоуправление в Санкт-Петербурге в том виде, в котором оно существовало в 1990-1993 гг., фактически прекратило свое существование. В октябре 1993 года Указами Президента Б.Ельцина местные Советы были упразднены, их функции переданы главам администраций, которые в подавляющем большинстве были назначены мэром Санкт-Петербурга.

В сентябре 1995 года вступил в силу федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который устанавливал сроки, в течение которых органы местного самоуправления должны были быть сформированы. Субъекты РФ не спешили, однако, исполнять этот закон. Так, в Петербурге органы самоуправления сформированы только в феврале 1998 года, реально же местного самоуправления ни в Петербурге, ни в Москве нет и по настоящее время. В чем же причины этого?

Санкт-Петербург – город федерального значения: одновременно и субъект Федерации, т.е. субъект государственной власти, и город с обычными городскими проблемами, т.е. субъект местного самоуправления. Формулировка в Конституции о не вхождении местного самоуправления в систему органов государственной власти для Санкт-Петербурга и Москвы порождает массу проблем и коллизий. До последнего времени было в принципе непонятно, как строить эффективную систему местного самоуправления в городе федерального значения. В закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» были внесены изменения (поправка А.В.Шишлова, Ю.М.Лужкова, С.Н.Бабурина, принятая в марте 1997 г.), суть которых состоит в том, что учитываются особенности городов федерального значения. Изменения регулируют вопросы территорий, на которых создаются муниципальные образования; компетенции органов местного самоуправления; объектов собственности, передаваемых органам местного самоуправления в городе федерального значения.

Согласно принятым изменениям, территории муниципальных образований регулируются законодательством городов федерального значения, при этом общегородские органы местного самоуправления могут не создаваться: они могут образовываться, могут не образовываться, как решат законодатели (и в Петербурге, и в Москве решено не создавать такие органы). Эта поправка позволяет избежать создания параллельных структур, двоевластия, дублирования функций.

Далее, компетенция органов местного самоуправления определяется также городом федерального значения. Данное изменение позволяет предотвратить угрозу растаскивания городского хозяйства по муниципальным образованиям. Таким образом, органы государственной власти получили очень большие права: права решать, что входит в компетенцию местного самоуправления, а что – нет.

Наконец, перечень объектов, которые передаются из государственной собственности в муниципальную, также определяется законом города федерального значения.

По мысли разработчиков поправки, эти изменения позволяют построить эффективную систему местного cамоуправления в Санкт-Петербурге. К сожалению, на практике возобладала точка зрения типа «ни грамма полномочий не отдам»: поскольку поправка к федеральному закону позволяет органам государственной власти определять компетенцию органов местного самоуправления, то почему бы эту компетенцию не урезать, не свести к нулю? Каким образом это сделать легче всего? Разделить город на большое число маленьких территорий, придать им статус муниципальных образований, а затем передать им минимум полномочий и минимум объектов, совершенно справедливо мотивируя это малостью территории, отсутствием кадров и т.п. Эта точка зрения исходит из органов государственной власти и пропагандируется в средствах массовой информации. Утверждается, что не дорос город до полноценного местного самоуправления, что необходим переходный период, что вводимая схема приближает власть к народу.

Ныне действующая схема управления Санкт-Петербургом является неким «гибридом» двух различных систем – той, которая действовала в 1991-93 гг., и той, которая сейчас действует в Москве. С прежней схемой управления городом ее роднит формальное сходство: наличие Законодательного Собрания (можно говорить преемника городского Совета), городской администрации (преемника мэрии), ее отраслевых комитетов и районных администраций. С «московской» схемой ее роднит фактическое сходство: Законодательное собрание является явно менее значимым органом власти, чем администрация, а районные администрации являются всего лишь территориальными управлениями городской администрации, подчиненными ей по жесткой вертикальной схеме. По сути, районные администрации являются неким аналогом московских префектур. На более низком уровне располагаются 111 муниципальных образования.

В настоящее время разработаны, приняты и вступили в силу городские правовые акты, определяющие деятельность органов местного самоуправления. В июне 1997 года приняты изменения в законы Санкт-Петербурга «Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга» и «О структуре Администрации Санкт-Петербурга». Вместо 20 районов, территория города поделена на 111 муниципальных образований, в которые входят 82 муниципальных округа; 8 городов и 21 поселок. Вместо местных (районных администраций) введены территориальные управления. Суть этих изменений заключается во введении «микрорайонной» модели местного самоуправления, при этом в подчинении губернатора остаются территориальные управления (фактически, по-другому названные районные администрации), которые совершенно независимы от органов местного самоуправления.

В июне 1997 года принят закон «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге». В законе (ст.8) определены предметы ведения муниципальных образований. Полномочия будущих органов местного самоуправления сильно урезаны по сравнению с возможностями, предоставленными ст.6 федерального закона: в первую очередь это касается управления и распоряжение муниципальной собственностью, жилым и нежилым фондами. Наконец, в сентябре 1997 г. принят в первом чтении закон «О пообъектном составе собственности муниципальных образований Санкт-Петербурга». Согласно этому закону в состав собственности муниципальных образований не передается земля, жилой фонд, практически не передается нежилой фонд, объекты здравоохранения и многое, многое другое (фактически, ничего не передается, кроме детских садов и яслей). В целом этот закон не принят до сих пор.

С принятием двух последних законов, подготовленных в городской администрации, исчезли последние сомнения в том, что городские власти не хотят иметь полноценное местное самоуправление.

28 сентября 1997 года прошел первый этап выборов в представительные органы местного самоуправления, которые согласно федеральному закону избираются на 2 года (по городскому закону – на 4 года), с численностью от 7 до 20 человек в зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Выборы проводились в один тур по мажоритарной системе в многомандатных округах (по городскому закону – в одномандатных округах) и признавались состоявшимися, если в них принимало участие более 25% избирателей ( по городскому закону такого ограничения не было).

Выборы с треском провалились: из 111 муниципальных образований выборы состоялись лишь в 32. В 79 муниципальных образованиях на избирательные участки пришло менее 25% избирателей, несмотря на продление времени голосования на 1 день. Депутаты в органы местного самоуправления были избраны на территории, на которой проживает менее 11% избирателей Санкт-Петербурга. Второй этап прошел 8 февраля 1998г., 25%-ный барьер был снят, в результате избраны депутаты в остальных 79 советах, однако число избирателей, участвовавших в выборах, оказалось меньшим, чем на первом этапе (16,5% – на первом этапе, 13,5% – на втором).

Главной причиной неучастия граждан в выборах специалисты называли незаинтересованность жителей в создании предлагаемой модели местного самоуправления (результаты опросов показывали, что людей не устраивают органы, не имеющие ни прав, ни денег).

Отличной иллюстрацией к вышесказанному являются бюджеты муниципальных образований. До 1992г. суммарный бюджет всех районов, поселков и городов – субъектов местного самоуправления в Санкт-Петербурге составлял более 15% бюджета города. В 1998г. суммарный бюджет всех 111 муниципалитетов составлял уже не более 2% городского бюджета, в июне 1999г. суммарный бюджет субъектов – не более 2%. Если же учесть, что часть этих 2% (а именно, не менее 10%) идет на содержание самих муниципальных образований, доля муниципалитетов в бюджете города становится еще меньше. Соответственно, еще меньше становится и значение органов местного самоуправления, их роль в решении вопросов местного значения.

Интересно также проанализировать соотношение долей территориального и отраслевого способов управления в системе управления Петербурга. Общеизвестно, что тем большую роль играют территориальные органы управления, тем более власть децентрализована, тем более субъект управления приближен к объекту, и, наоборот, чем большую роль играют отраслевые органы управления, тем более централизована власть. Как уже говорилось, в систему управления городом входят территориальные органы (территориальные районные управления, созданные вместо районных администраций) и отраслевые комитеты и управления городской администрации. В 1999 года на отраслевые комитеты приходится 81% городского бюджета, на территориальные управления – чуть более 17% (на все органы местного самоуправления – 2%). Таким образом, можно сделать вывод, что в городе идет процесс централизации власти, а органы самоуправления служат лишь прикрытием этого процесса.

Процесс был начат по инициативе лидеров движения «Первое свободное поколение» и ассоциации «Юристы ХХI» века. Московский городской суд дважды выносил решение по этому делу – в сентябре и в декабре 2000 года. Причем сентябрьское решение Мосгорсуда, когда суд встал на сторону московских властей, было прямо противоположным декабрьскому, когда быдла признана правота защитников московского местного самоуправления. Вмешательство Верховного Суда в ноябре 2000 года привело к повторному рассмотрению дела и вынесению решения, соответствующего федеральным законам о местном самоуправлении. Решение Верховного Суда от 30 марта 2001 года стало окончательным ответом на апелляцию московских властей.

До настоящего времени районные управы, согласно московским законам, – всего лишь выполняют функции органов местного самоуправления, и их реальное положение вполне соответствует статусу «исполняющих обязанности». После решения Верховного Суда должно быть отменены дискриминационные по отношению к местным органам власти положения закона «О районной управе»: право мэра Москвы и городской Думы отменять решения главы управы и районного Собрания, право префекта приостанавливать распоряжения главы управы, право мэра города предлагать кандидатуру главы управы для ее последующего утверждения районным Собранием. Все эти положения фактически превращали районные управы в придатки городских органов власти.

Судьи признали районные управы Москвы органами местного самоуправления, которые по закону не входят в органы государственной власти. Следовательно, глава субъекта Федерации не имеет права вмешиваться в процесс назначения глав местных администраций и в их компетенцию. С момента вступления в силу решения суда мэр не вправе предлагать кандидатуру на пост главы управы, смещать уже действующего главу или отменять его решения. Должность главы управы должна стать выборной или на прямых выборах, или из состава собрания советников управ.

В результате приведения столичных законов о районных управах в соответствие с федеральными Москву ожидают серьезные перемены в системе управления городом. Ведь федеральные законы о местном самоуправлении не только запрещают вмешиваться в компетенцию муниципалитетов, но закрепляют за ними право владеть собственностью и получать напрямую в свои бюджеты местные налоги. Пока в столице не было полноценного местного самоуправления – вопрос о муниципальной собственности и местных бюджетах просто не стоял. Теперь же Юрию Лужкову придется поделиться не только полномочиями, но и деньгами.

В свете грядущих перемен правительство Москвы загодя, не дожидаясь решения Верховного суда и окончания срока приведения в соответствие с федеральным законодательством правовых актов субъектов Федерации, разработало пакет поправок, согласно которым московское правительство и городская Дума ограничатся функциями органов государственной власти. На закрытом заседании 27 марта правительство Москвы одобрило поправки в устав города и в закон о правительстве, а 28 марта они были направлены в Мосгордуму. В поправках предлагается преобразовать правительство Москвы в высший орган исполнительной власти субъекта Федерации, а мэрию как орган власти упразднить. Возглавит городское правительство мэр, а должность премьера будет упразднена (сейчас обе эти должности занимает Юрий Лужков). Часть нынешних полномочий мэра, в частности по управлению собственностью, исполнению бюджета, утверждению структуры управления городом будут переданы правительству. Поскольку правительство возглавит Юрий Лужков, можно сделать вывод, что он лично в результате нововведений ничего не потеряет. Должность вице-мэра сохранится, но перестает быть выборной. Его, как и членов правительства Москвы и префектов, будет назначать мэр.

Самым существенным, однако, являются не эти перетасовки управленческих структур города, а тот факт, что будет упразднен двойной статус органов власти города – как органов власти субъекта Федерации и местного самоуправления. Московское правительство уже разработало и приняло 20 февраля 2001 года «Концепцию дальнейшего поэтапного развития местного самоуправления в городе Москве».

Разработанная московским правительством программа развития местного самоуправления по логике авторов является естественным продолжением предыдущего этапа становления городских органов управления в рамках их двойного – одновременно государственного и местного – статуса. Подводя итоги предыдущего этапа в «Концепции…» перечисляются достигнутые успехи «последовательного утверждения принципов самоуправления». Это – создание правовой базы для местных органов власти, уточнение границ территориальных образований, распределение основных функций и полномочий между тремя уровнями управления городом (город – административный округ – район), создание на районном уровне представительных органов власти (районных Собраний). Цель следующего этапа – развитие местного самоуправления на районном уровне, обеспечение районных управ финансовыми и материальными ресурсами для выполнения своих задач, повышение самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. Что же предлагается сделать для достижения намеченного?

В связи с тем, что городские органы власти утрачивают двойной статус и становятся органами государственной власти Москвы как города федерального значения, то меняется и формально-правовой статус местного самоуправления. В соответствии с поправкой от 17.03.1997 г. к закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», городские органы местного самоуправления в городе федерального значения могут не формироваться, а местное самоуправление, таким образом, осуществляется во внутригородских муниципальных образованиях. В Москве – это районы.

Главное изменение, предусмотренное «Концепцией…», следовательно, – чисто правового свойства. Будет изменен правовой статус районной Управы, районного Собрания и главы Управы. Районная Управа из органа, выполняющего функции органа местного самоуправления, станет органом местного самоуправления. Районному Собранию должен быть предоставлен статус представительного органа местного самоуправления, что на деле будет означать некоторое расширение его полномочий: у него появится право принятия Устава муниципального образования, бюджета, общеобязательных правил по предметам ведения района, право законодательной инициативы в Мосгордуме. Глава Управы приравнивается к главе внутригородского муниципального образования и становится выборным должностным лицом.

Еще одно кардинальное нововведение – установление предметов ведения местного самоуправления и формирование районных бюджетов. Ранее значение районных управ в системе управления городом было столь ничтожно, что о собственной компетенции и тем более о собственном бюджете не шло речи.

Однако за этими чисто формальными изменениями, которые вполне соответствуют духу и букве федеральных законов о местном самоуправлении, стоят более конкретные планы, суть которых можно определить как предельную преемственность новой концепции и старой политики московского руководства по отношению к местному самоуправлению. Под прикрытием объективной и вполне оправданной необходимости сохранения единого городского хозяйства реформа местного самоуправления в Москве, похоже, ограничится только формально-правовыми изменениями.

Что наталкивает на подобный вывод? Во-первых, предлагаемая структура предметов ведения местного самоуправления, во вторых, материальное обеспечение местных полномочий (вопросы бюджета и собственности), в третьих, порядок выборов главы Управы, и, наконец, сроки реализации «Концепции…».

К собственным полномочиям районных управ отнесены все вопросы, связанные с функционированием самой управы (включая принятие Устава, бюджета, вопросы собственности и хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, организация местных СМИ, информационных служб, архивов и т.д.). Так же это – опека и попечительство, внешкольная работа с детьми, благоустройство придомовых и внутридворовых территорий, обеспечение санитарного благополучия, вывоз мусора и брошенных автомашин, ликвидация самовольно построенных гаражей, учет нуждающихся в жилье, оказание социальной помощи из средств района, охрана памятников местного значения, регистрация животных и организация собачьих площадок. Кроме того, районная управа участвует в планировке и застройке территории района, в городских социальных, жилищных и экологических программах, оказывает содействие органам охраны порядка, создает условия для строительства и хозяйственной деятельности на территории района.

Все выше перечисленное – собственные вопросы местного значения. На их реализацию московское правительство планирует потратить примерно 2 процента общегородских расходов. Финансовые средства для осуществления вопросов местного значения, как и прежде, будут аккумулироваться в целевых бюджетных фондах развития районов. О собственных источниках доходов местных органов власти в «Концепции…» ничего не говорится.

Кроме того, на районные управы будут возложены следующие государственные полномочия, то есть полномочия города Москвы: текущий ремонт и эксплуатация жилого и нежилого фонда, социальных объектов, дорог местного значения. На что предусмотрена существенно большая сумма – от 7 до 9 процентов городского бюджета. Эти средства будут централизовано контролироваться. Как написано в «Концепции…», «основная часть местных расходов будет находиться под прямым контролем городских властей. Это принципиальная особенность предлагаемой модели организации местного самоуправления в Москве». Городская собственность также будет передаваться органам местного самоуправления только в управление.

Порядок избрания главы управы останется прежним. Он будет избираться из числа районных советников. За мэром и префектом сохраняется право высказывать рекомендации при выборах главы управы. Глава управы может самостоятельно возглавлять администрацию района, но также администрацию может возглавить и утвержденный районным Собранием управляющий.

Что же касается сроков реализации данной программы, то тут устанавливается переходный период до конца 2003 года, то есть до окончания срока полномочий избранных в декабре 1999 года районных советников. Окончательный переход на местное самоуправление в районах города Москвы будет осуществлен только при новом составе районных Собраний, которые будут избраны в декабре 2003 года. А до этого московское правительство намерено принять все необходимые законы в 2001 году, ввести бюджеты районов на основании целевых фондов в 2002 году, ввести районные бюджеты на основе нормативных принципов формирования бюджета в 2003 году.

Из всего этого следует, что действующий состав советников и главы управ остаются на своих местах до 2003 года. А так же то, что из всех перечисленных в самом начале задач готовящейся реформы самой главной на поверку оказывается задача сохранения и повышения ответственности органов местного самоуправления перед городскими властями. Очевидно, что Юрий Лужков готов пожертвовать только минимальной частью своих полномочий в отношении районных управ. Той, которую его итак вынуждает отдать недавнее решение Верховного суда и приближение конца срока приведения городских законов в соответствие с федеральными.

***

Пошатнувшееся политическое положение московского градоначальника сделало его последовательным сторонником принципа половинчатости. Ведь уже в этом году Ю.Лужков может получить после выборов нелояльную городскую Думу. Поэтому форсировать реформу местного самоуправления перед выборами – значит потерять административный контроль над районными управами, что еще более ослабит позиции мэра.

Различные политические партии уже начали объединять свои усилия против Юрия Лужкова: 7 апреля прошло совещание представителей московских парторганизаций «ЯБЛОКА», «Единства», СПС, КПРФ и Союза независимых районных советников. Они обсудили вопрос изменения столичного устава. Вхождение же лужковского «Отечества» в «Единство» говорит лишь о том, что политическую самостоятельность партия Лужкова окончательно утратила.

Возможное появление многопартийной городской Думы после выборов повышает шансы прохождения через нее законопроектов, лично Юрию Лужкову несимпатичных. Что же касается тех перемен, которые ожидают московское самоуправление, то при новом составе городской Думы они могут стать куда более существенными, чем в «Концепции…». Уже сейчас СПС и «ЯБЛОКО» настаивают на проведении прямых выборов глав районных управ, причем в этом году – одновременно с выборами городских депутатов.

Решение Московского городского суда
от 26.12.2000 г.

Судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда [...] рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело №3-713/2000 по заявлению Жарко Вадима Павловича, Павленко Александра Владимировича, Шмелева Владимира Алексеевича о признании противоречащим федеральному законодательству и неподлежащим применению закона города Москвы.

Жарко В.П., Павленко А.В. и Шмелев В.А. обратились в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащим применению части 1 статьи 1, части 11 статьи 4, части 1 статьи 5, части 1 статьи 12, части 5 статьи 13, статьи 19 Закона города Москвы «О районной Управе в городе Москве», ссылаясь на то, что этими нормами незаконно ограничиваются их права на осуществление местного самоуправления, а также их права избирать и быть избранными на должность главы районной Управы.

Представители Московской городской думы, Мэра г. Москвы возражали против удовлетворения заявления по тем основаниям, что Районная Управа г. Москвы не является органом местного самоуправления, поскольку районы г. Москвы не являются муниципальными образованиями. Муниципальным образованием является город Москва, в котором право граждан на местное самоуправление реализовано на выборах депутатов Московской городской Думы и Мэра г. Москвы.

Представитель Московской городской избирательной комиссии в суд не явился, о дне слушания дела извещен, просил рассмотреть дело в отсутствие представителя.

Решением судебной коллегии по гражданским делам Московского Городского суда от б сентября 2000 г. заявление Жарко В.П., Панленко А.В. и Шмелева В.А. было оставлено без удовлетворения. Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 06.10.2000 г. решение Московского городского суда от 6 сентября 2000 г. направлено на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела заявители настаивали на своих требованиях.

Судебная коллегия, проверив материалы дела, выслушав объяснения сторон, заключение прокурора, полагавшего удовлетворить заявление в полном объеме, находит заявление обоснованным и подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст.13 ГК Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, несоответствующие закону или иным правовым актам и нарушающим гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно ст.32 ч. 2 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. В силу с.130 ч. 2 Коституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

В силу ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могу противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Общие принципы организации органов местного самоуправления урегулированы Федеральным законом от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями).

В соответствии с п. 2 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами и законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Таким образом, в федеральном законодательстве для городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга установлены некоторые особенности, направленные на сохранение единства городского хозяйства, которые ни в коей мере не отменяют действия общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Анализ правовых положений указанного выше федерального закона и нормативных актов г. Москвы позволяет сделать вывод о том, что районная Управа является органом местного самоуправления в г. Москве.

Так, в силу ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальным образованием является городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Органами местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Согласно ч. 1 ст. 12 данного закона, на внутригородских территориях городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Внутригородскими территориями г. Москвы являются районы, которые можно отнести к иным населенным территориям. Кроме того, г. Москва включает и такое городское поселение как город Зеленоград.

Таким образом, на данных территориях в г.Москве должно осуществляться местное самоуправление.

Закон города Москвы от 11 сентября 1996 года № 28-91 « О Районной Управе в городе Москве» устанавливает основные нормы организации и деятельности районной Управы в городе Москве - органа власти района города Москвы. Районная Управа в городе Москве - орган власти района, осуществляющий установленные законодательством функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления.

Согласно ч. 1 ст. 17 Устава г. Москвы, ст. 2 Закона г. Москвы «О районной Управе» (данные нормы не обжалуются). Управа обеспечивает в пределах своих полномочий решение вопросов местного значения.

Следовательно, районная Управа является органом местного самоуправления. Данный вывод подтверждается также и тем, что служащие районных управ г. Москвы являются муниципальными служащими согласно Закону г. Москвы «О муниципальной службе». В соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими.

В силу ст. 12 ч. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» население городских поселений, входящих в состав субъектов Москвы и Санкт-Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Кроме того, Федеральным законом «О статусе столицы Российской Федерации», ст. ст. 12, 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право жителей города Москвы на осуществление местного самоуправления не является особенностью правового положения города Москвы, а, следовательно, должны осуществляться на основе федерального законодательства о местном самоуправлении.

Согласно ст. 1 ч. 1 Закона г. Москвы «О районной Управе в г. Москве» в состав Управы входят районное Собрание и администрация района, возглавляемые главой Управы.

Данная норма противоречит п. 5 и 6 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым органы местного самоуправления не входят в систему органов власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

В соответствии со ст. 4 ч. 11 Закона г. Москвы председателем районного Собрания по должности является глава Управы.

В силу ст. 5 ч. 1 и 12 ч. 1 данного закона глава Управы избирается районным Собранием по представлению Мэра Москвы тайным голосованием.

Приведенные нормы противоречат ч. 1 и 2 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в соответствии с которыми глава муниципального образования является выборной должностью. Глава избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, указанные нормы закона г. Москвы не соответствуют ч. 5 ст. 12 Федерального закона, т.к. устанавливают предложение кандидатуры главы районной Управы органом государственной власти в лице Мэра Москвы.

Согласно ст. 13 ч. 5 Закона г. Москвы в случае систематического неисполнения своих обязанностей или однократного грубого их нарушения глава Управы может быть досрочно освобожден от должности Мэром Москвы самостоятельно либо по представлению префекта соответствующего административного округа с учетом мнения районного Собрания.

Данная норма противоречит ст. 47, 48, 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые устанавливают ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также п. 5 ст. 12 данного закона.

Так, в силу ч. 3 ст. 49 Федерального закона вопрос о признании несоответствия деятельности выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным законам, нормативным актам субъекта Российской Федерации рассматривается соответствующим судом. При этом с данными требованиями не вправе обратиться орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Мзр является высшим должностным лицом города Москвы и возглавляет исполнительный орган государственной власти - Московскую городскую администрацию. Префекты в г. Москве являются органами исполнительной власти на территории административных округов и являются членами Правительства Москвы.

Следовательно, ни Мэр Москвы, ни префекты не вправе решать вопросы об освобождении глав муниципальных образований в г. Москве.

Статьей 19 частью 2 Закона г. Москвы установлено, что распоряжение главы Управы, противоречащее законодательству Российской Федерации и правовым актам г. Москвы, может быть опротестовано Мэром Москвы самостоятельно либо по ходатайству префекта. В силу ст. 19 ч. 3 Закона г. Москвы префект вправе приостанавливать самостоятельно распоряжения глав управ в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан на срок не более 3-х дней до вынесения по данному вопросу решения Мэра Москвы.

Данные нормы противоречат ч. 5 ст. 14, ст. 51, 52 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, согласно ст. 51 Федерального закона надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления осуществляет прокуратура Российской Федерации. В силу ст. 52 закона решения должностных лиц органов местного самоуправления могут быть обжалованы в суд.

Представители Московской городской Думы ссылались на то, что Москва является муниципальным образованием, в котором Районные управы не являются органами местного самоуправления, а являются органами власти районов, которые осуществляют функции местного самоуправления, что в Москве созданы органы городского самоуправления.

Статьей 6 Устава Москвы установлен двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы - правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов (ч.1).

Представительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация (ч.3).

Тот факт, что Мэр г. Москвы и Московская городская Дума являются органами государственной власти субъекта Российской Федерации, следует не только из положений Устава г. Москвы, но и из законодательно определенных полномочий этих органов государственной власти, на которые распространяется действие Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Мэр г. Москвы и Председатель Московской городской Думы в качестве руководителей законодательного и исполнительного органов государственной власти г. Москвы являются членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Пунктами 5 и 6 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

С учетом этого, осуществление полномочий местного самоуправления в г. Москве мэром г. Москвы и Московской городской Думой, равно как и придание им статуса городских органов местного самоуправления, не может быть признано соответствующим федеральному законодательству.

Из этого следует вывод о том, что общегородских органов местного самоуправления в г. Москве не существует, а их функции незаконно осуществляют органы государственной власти и субъекта Российской Федерации. Таким образом, федеральное законодательство о местном самоуправлении на территории г. Москвы действует без каких-либо ограничений, нормы Устава г. Москвы, законов и иных нормативных правовых актов, противоречащие федеральным законам применению не подлежат.

Доводы представителя Московской городской Думы о том, что в силу особого положения г. Москвы, как столицы Российской Федерации и города федерального значения, закон г. Москвы может содержать в себе положения, не соответствующие федеральным законам, в частности - федеральному законодательству о местном самоуправлении не основан на законе.

На основании изложенного суд считает, что ч. 1 ст. 1, ч. 11 ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч.1 ст.12, ч.5 ст.13, ст.19 в части предоставления прав Мэру Москвы и Московской городской Думе отменять распоряжения Главы Управы и решения районного Собрания, префекту - приостанавливать распоряжения главы Управы до вынесения по данному вопросу решения Мэра Москвы, Закона города Москвы «О районной Управе в городе Москве» - противоречащими федеральному законодательству и не подлежащим применению, т.к. этими нормами незаконно ограничиваются их права на осуществление местного самоуправления, а также право избирать и быть избранными. [...]

Руководствуясь ст. ст. 191-197 ГПК РСФСР, судебная коллегия

Заявление Жарко Вадима Павловича, Павленко Александра Владимировича, Шмелева Владимира Алексеевича о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению ч. 1 ст. 1, ч. 11 ст. 4, ч.1 ст.5, ч.1 ст. 12, ч.5 ст. 13, ст.19 Закона города Москвы «О Районной управе в городе Москве» - удовлетворить.

Признать ч. 1 ст. 1, ч. 11 ст. 4, ч. 1 ст. 5, ч.1 ст. 12, ч.5 ст.13, ст. 19. в части предоставления прав Мэру Москвы и Московской городской Думе отменять распоряжения Главы Управы и решения районного Собрания, префекту приостанавливать распоряжения главы Управы до вынесения по данному вопросу решения Мэра Москвы, Закона города Москвы «О Районной управе в городе Москве» - противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу.

Решение должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт. [...]

Решение может быть обжаловано в Верховный суд Российской Федерации в течение 10 дней.

– Бытует мнение, что самоуправления в Москве вообще не существует, а то, что есть – лишь его имитация. Что Вы об этом думаете?

– Нет, на самом деле это не так. Другое дело, что меня не устраивает тот уровень развития самоуправления, который есть, и то законодательство, которое предусматривает существование самоуправления только на общегородском уровне.

Дело в том, что до сих пор в Уставе г. Москвы определен двойной статус Московской городской Думы и правительства Москвы. С одной стороны, Дума и правительство – это органы законодательной и исполнительной власти, соответственно, а с другой – органы местного самоуправления. Однако уже появились зародыши реального самоуправления на уровне районного звена, где самоуправление как раз и должно быть, в виде районных собраний и районных управ. И уже есть подвижки в нужном направлении – раньше районные советники избирались на два года, а теперь на четыре.

Конечно, главное не в том, чтобы создать органы самоуправления, а в том, чтобы они эффективно работали. С одной стороны, есть советники, которые пришли решать свои личные проблемы, есть советники некомпетентные, но, с другой стороны, есть и альтернатива – люди компетентные, заинтересованные не только в решении своих проблем, но и проблем жителей микрорайона.

Среди «яблочников» очень много примеров активных советников. Например, Михаил Комаров, который мне «житья не дает», и целый ряд других. Граждане идут на приемы, в основном, по жилищным проблемам: ремонту и оплате жилья, постановке на учет, предоставлению жилья, приватизации квартир, поэтому районные советники должны знать и городское, и федеральное законодательство в этой сфере. Положение обязывает районных советников учиться. «ЯБЛОКО» проводит специальную учебу для советников. На семинарах мы стараемся рассказать обо всем, что было сделано в Москве в области жилищного законодательства. Мы хотим, чтобы районные советники были компетентны, потому что некомпетентная власть не нужна, более того она вредна, и ее лучше не иметь вообще.

Я встречалась с районными советниками, которые рассказывали, что ведут прием населения по очереди. Их там, предположим, человек 12. Слушайте, мне бы так жить! Я, лично, веду прием каждую неделю. Если советник не принимает каждую неделю своих избирателей, учитывая, что район у него в несколько раз меньше, чем округ у депутата городской Думы, то какой же он советник? Откуда может прийти информация от граждан? Только с приема. А чтобы люди шли к советнику на прием, он должен быть компетентным. Вот мы снова вернулись к необходимости учебы районных советников.

Есть еще одна проблема. Сейчас глава Управы избирается советниками, но лучше, конечно, чтобы он проходил через прямые выборы гражданами, тогда у него был бы совершенно другой статус, другой «кредит доверия», его было бы сложнее снять. Сейчас кандидатура на должность главы Управы представляется районному собранию мэром Москвы. Если собрание отклоняет кандидатуру, то еще полгода кандидат может исполнять свои обязанности, если собрание опять голосует против, то мэр представляет другую кандидатуру. Это – пока самый сильный рычаг влияния советников районных собраний.

По моим наблюдениям, во время предвыборной кампании 1999 года, главы районных управ были озадачены не столько выборами в Госдуму, сколько выборами в районные советники, потому что от них напрямую зависела их судьба. И волновались они не зря. Мне известны прецеденты, когда районные советники голосовали против кандидатур, предложенных мэром. Такая ситуация сложилась, например, в Хамовниках.

При такой заинтересованности в исходе выборов районных властей, разумеется, были случаи и фальсификаций. В районе Аэропорт был обнаружен целый ряд избирателей, которые не приняли участие в досрочном голосовании, но в то же время их имена были в списках проголосовавших. О чем это говорит? О том, что пытались создать нужный состав районного собрания.

– Насколько я знаю, районные советники не получают зарплату, есть проблемы и с предоставлением помещений для приема граждан.

– Советники пока работают на общественных началах, их только обеспечивают канцтоварами: бумагой и прочим, но в перспективе, конечно, они должны работать на платной основе, должны вести еженедельные приемы. По мере того, как структура органов местного самоуправления будет вставать на ноги, ей можно будет передавать все больше и больше полномочий. Сейчас она не в состоянии переварить всё, что ей может быть передано с городского уровня. Так что подходить резко к передаче полномочий я бы не стала. Нужно передавать полномочия постепенно, по мере того, как органы самоуправления будут созревать и понимать свою значимость. У них должны быть районные бюджеты. Сейчас в соответствии с федеральным законодательством были ликвидированы все внебюджетные фонды, а районным расходам в бюджете города посвящена только одна строка. Но в будущем, районные советники должны уметь работать со сметой расходов, составлять программу капитального ремонта, ставить людей на учет, предоставлять жилье и проверять жилищные условия.

В 1999 году состоялись выборы советников в многомандатные округа, меньшие по размеру, чем раньше. Я считаю, что районный советник должен избираться каждый из своего одномандатного округа, чтобы его люди знали, чтобы трясли как грушу…

– Тогда и депутатам городской Думы будет легче…

– Пока я никакого облегчения от существования советников не чувствую, я Вам точно говорю. Всё равно люди идут ко мне со словами: «Да что они! Они всё равно ничего не знают». Поэтому наша главная задача обучить районных советников. По крайней мере, тех, кто хочет учиться. Учиться никогда не зазорно. Я лично учусь всегда, каждый день. «ЯБЛОКО» может помочь учебе любых районных советников, вне зависимости от их партийной принадлежности. Если СПС вдруг захочет поучиться, то мы можем провести семинары и для советников из СПС.

– Допустим, советник узнает, что у человека проблемы с жильем. Что он может сделать, чем помочь?

– Районные советники имеют право войти в жилищную комиссию округа. Я сейчас работаю над новой редакцией Положения о порядке улучшения жилищных условий, в соответствии с которой функции учета и предоставления жилья будут переданы на районный уровень. Таким образом, с одной стороны, на районных советников будут возложены очень серьезные функции, от них будет зависеть судьба людей, судьба их избирателей. С другой стороны, окружной уровень будет освобожден от текучки, которая распределится на соответствующее количество районов, 20 или более, и он сможет выступать уже как орган, куда можно обратиться с жалобой на неправомерные действия районной комиссии. Гражданин получит возможность не бежать сразу в суд с жалобой на решение района, а иметь вышестоящую инстанцию – жилищную комиссию округа. Он сможет обжаловать решение районной комиссии на более квалифицированной окружной комиссии.

Таким образом, мы не просто говорим о передаче полномочий, но и передаем в новом документе районным советникам серьезные полномочия. Они смогут стать членами общественной жилищной комиссии района, куда также будут входить врач, представители от различных инспекций, от органов опеки и попечительства, все те, кто нужен при решении жилищного вопроса граждан.

– Какие гарантии, что комиссия будет защищена от коррупции? Советники же не получают денег за работу?

– Даже при выборах советников, мы не может гарантировать, что ими станут люди, свободные от коррупции. Всё зависит от качеств самого человека. Коррупция может быть на любом уровне, при любой, казалось бы, идеальной структуре власти. Всё зависит от человеческого фактора. Если в советники идут решать свои вопросы, то этому трудно помешать после выборов.

– А свои проблемы советники действительно могут решить?

– Естественно. Близость к власти, возможность зайти на прием к главе управы, не отстояв неделю в очереди, а когда ему это нужно, возможность делать запросы в органы исполнительной власти – большие полномочия. Поэтому очень важно, кого мы избираем в состав районного совета. Радует, что есть такие энергичные, такие боевые советники, с которыми считаются и главы районных управ. Поддержка таких советников дорогого стоит, потому что они активно общаются с населением.

– Что Вы думаете о создании в Москве ТОСов? Насколько перспективно это направление?

– Органы территориально-общественного самоуправления уже существуют в нескольких районах Москвы. Обычно люди начинают объединяться из-за какой-то конфликтной ситуации. Я считаю, что все-таки лучше иметь товарищества, ассоциации собственников. Потому что люди, объединяющиеся на том, что у них есть собственность, которой нужно эффективно управлять, будут лучше относиться к своему жилищному фонду, к своей территории. Они будут решать свои проблемы как собственники, а не как общественники. Общественная составляющая должна быть, но здесь она, как раз, не очень эффективна. ТОС не сможет работать как хозяйствующий субъект, у него же нет никакой ответственности за свои действия. А в случае создания товарищества собственников может возникать материальная, гражданско-правовая ответственность, вплоть до уголовной.

– Как бы Вы оценили опыт работы органов самоуправления в Москве?

– У нас структура МСУ работает только четвертый год. Опыт еще небольшой, и первые шаги были, мягко говоря, не очень удачны. Есть районы, где только жалуются на отсутствие полномочий, а есть районные собрания, которые даже в рамках существующих полномочий работают успешно. Зачастую органы местного самоуправления не используют даже те полномочия, которые у них есть. Об этом надо обязательно говорить, а не слушать бесконечные жалобы: «У нас нет полномочий…» А если полномочия тебе дадут, ты справишься?

– Мосгордума внимательно следит за деятельностью и развитием органов самоуправления и будет постепенно расширять полномочия районных советников?

– Да, безусловно. Правда, нужно учитывать, что такие мегаполисы, как Питер и Москва – специфические образования. Нельзя разрушать город, ведь он – единый организм, пронизанный общими коммуникациями. Район в Москве – это не отдельный маленький городок, где до ближайшего населенного пункта семь верст. Здесь другая ситуация и поэтому при создании органов местного самоуправления должна учитываться специфика крупного города, нельзя автоматически переносить идеальные схемы самоуправления на очень сложную инфраструктуру города.

– Как «ЯБЛОКО» может повлиять на развитие самоуправления в Москве?

– «ЯБЛОКО» уже влияет. Во-первых, оно проводит обучение районных советников, а, во-вторых, я – одна из тех депутатов, которые голосовали против Устава города в существующем ныне варианте. Я человек незлопамятный, но тем не менее напомнить об этом не грех.

Устав был принят в виде, где органы МСУ существуют только на уровне города. В тот момент мэра убедили, что если он пойдет на создание 132 вотчин, то потеряет управляемость города. Эта позиция небезосновательна, но в то же время мэр прекрасно понимает, что за любой помойкой в любом дворе он с Тверской, 13 (прим. адрес мэрии г. Москвы) не уследит. Полномочия в разумных пределах надо отдавать, но с районных советников надо и спрашивать. Существует опасность, что несильное районное собрание не сможет контролировать финансовые ресурсы, выделяемые на нужды района, а это уже довольно приличные средства.

Только шесть депутатов Московской городской Думы первого созыва голосовали против Устава, из них пятеро работают и в новом созыве Думы. Сейчас прокуратура Москвы направила в Думу представление о приведении Устава города в соответствии с федеральным законодательством, именно в части двойного статуса. Конечно, не должно быть такого двойного статуса. Я не могу быть одновременно и в органе представительной власти, и в органе местного самоуправления. Фактически ко мне могут обратиться по любому поводу.

– Если где-то не убирается мусор, то к Вам могут прийти на прием?

– Так и происходит. Самая мелкая проблема, которая решаема на уровне районных советников, выходит на более высокий уровень. Естественно, эффективность моей работы снижается, потому что я трачу целый день на прием граждан.

– Как, по Вашему мнению, Лужков относится к самоуправлению?

– Он стал относиться гораздо лучше. Идет подвижка в сторону разумного делегирования полномочий, естественно под контролем исполнительной власти, ведь город – единый организм, но мы этого никогда и не отрицали.

– Имеет ли перспективы самоуправление в России?

– Должны быть установлены четкие правила игры, четкое разграничение полномочий между уровнями власти. Этого на сегодняшний день нет. Не определено, кто что делает, кто за что отвечает. Нельзя говорить городу: «Мы забираем у тебя из бюджета 45 миллиардов рублей, а твои проблемы остаются с тобой. Решай их за меньшую сумму». Я даже не знаю, как назвать такое поведение федеральных властей. Рэкетом с федерального уровня? Как можно забрать у города половину средств дорожного фонда, в то время как дорогами Москвы и метрополитеном пользуются не только москвичи? Мы прекрасно знаем, что четверть людей, проживающих в Москве, это приезжие. Из-за урезания средств в бюджете не будет достроена дорога в Шереметьево. Строительство третьего кольца будет постепенно замедлено или даже заморожено. Я не очень понимаю такую политику федеральных властей.

– Проблема федерального бюджета повлияет и на районные бюджеты города. В районах будет меньше денег на социалку?

– Естественно. Будет меньше средств на социальные программы. Уже сейчас в Московскую Думу внесен проект решения, по которому будут сокращены приоритетные категории очередников на предоставление жилья на следующий год. Это не здорово, это – первая ласточка. Жилищный фонд ветшает, не выделяется денег на планово-предупредительный ремонт, мы только затыкаем аварийные дыры. Федеральный бюджет, передавая городу ведомственный фонд жилья, должен был его профинансировать. Вы думаете, что он его профинансировал? Нет. Разве так можно?

Знакомые «яблочники» рассказывали мне, что в небольшой городке Калининградской области был проведен эксперимент. Они полностью выполнили требование пилотного проекта реформы жилищно-коммунального хозяйства, ввели стандарты, субсидии, сделали всё, что требовалось. Но государство не выплатило им положенный по закону трансферт. Разве так можно работать?

Правила игры должны быть одинаковыми для всех – для региональных и федеральных властей. Если в системе ослабляется хоть одно звено, то в ней начинается сдвиг, и ничего хорошего в результате не будет. Баланс в системе, баланс всех интересов должен соблюдаться.

Беседовала Наталия Демина

Главная проблема местного самоуправления в Санкт-Петербурге – это сама питерская модель МСУ, мало на что похожая. Все остальные проблемы – лишь ее следствия. Это и чрезвычайная раздробленность территории города между 111 муниципальными образованиями, усеченные полномочия, и то, что не разграничены предметы ведения органов самоуправления и органов государственной власти субъекта федерации, т.е. администрации города. На сегодняшний день наши органы местного самоуправления по сути дела являются придатками городской администрации, а их бюджеты – это не инструменты управления территориями, а скорей всего благотворительные фонды для затыкания каких-то случайных дырок.

Наверно, неслучайно самым популярным видом бюджетных расходов у большинства муниципалов является муниципальная финансовая поддержка городских учреждений и организаций. Дело на первый взгляд полезное, но фактически это – порочная политика «затыкания дыр» руками муниципалов. За неимением своих муниципальных объектов бюджетного финансирования они вынуждены выступать в роли спонсоров, используя местные бюджеты не в качестве инструментов реализации муниципальных планов и программ, а в качестве благотворительных фондов, в том числе и для самих себя.

Однако, наряду с явными недостатками существующей муниципальной схемы, есть и плюсы. Нынешние депутаты местного самоуправления лучше, чем кто-либо другой, знают свою территорию, могут точно расставить приоритеты в планах ее благоустройства. Знают, кто из жителей действительно нуждается в социальной помощи, а кто просто спекулирует на жизненных неурядицах. Наличие 111-ти местных бюджетов стимулирует муниципальных депутатов к активной работе с налогоплательщиками – а от этого прямая выгода не только местным бюджетам, но и бюджету Петербурга. Никто, кроме нынешних муниципалов, не пытался ранее вникнуть в проблемы экономики, например, конкретного детского сада или подросткового клуба.

Понимая, что в одиночку ничего не сделать, сегодня муниципалы сами кооперируются с соседями, образуя добровольные союзы, ассоциации, партнерства муниципальных образований, межмуниципальные учреждения и организации. Некоторые из них уже сами строят планы объединения своих территорий. Во многих муниципалитетах созданы и действуют муниципальные предприятия и учреждения, выполняющие функции организаторов и поставщиков муниципальных услуг. Поэтому надо отбросить дорогостоящую затею упразднения или насильственного объединения существующих 111-ти муниципалитетов, а взять курс на их эволюционное реформирование.

В рамках этой реформы нужно воссоздать представительные органы на уровне существующих районов, придав последним статус муниципальных образований, за что с самого начала выступало «ЯБЛОКО». Двухуровневая схема местного самоуправления позволит вернуть районам бюджеты, собственность, даст возможность эффективно контролировать деятельность районных чиновников.

Но проблему местного самоуправления нельзя рассматривать в отрыве от проблемы управления городом в целом. В целях сохранения единства городского хозяйства существующие ныне территориальные управления целесообразно реорганизовать в несколько территориальных департаментов (префектур), действующих в пределах укрупненных административных округов (по опыту Москвы). При этом нужно сократить функции отраслевых органов городской администрации, в распоряжении которых сегодня находится более 80% средств городского бюджета. Такая схема управления городом позволит относительно безболезненно преодолеть противоречия, которые накопились еще со времен советской власти, пробудить «живое творчество масс» и даже сэкономить бюджетные средства.

Сомнительно, правда, что нынешняя городская администрация решится на подобные управленческие новации. Особенно после победы на выборах действующего губернатора А.Яковлева, который является родоначальником питерской модели местного самоуправления. Также как и любой губернатор, он не заинтересован делиться властью и ресурсами, не хочет отпускать вожжи.

Эта проблема осложняется тем, что население не хочет самоуправляться. На выборах в органы муниципальной власти население голосует против всех. Люди психологически очень легко объединяются против чего-то, и тяжело – за что-то. Когда мы говорим о самоуправлении, то для его успешного развития в России у людей должна проснуться общинная мораль, они должны начать интересоваться теми, кто живет по соседству вместе с ними. Большинство же людей совершенно не интересует ни это, ни чем живет местное самоуправление. Возможно, они интуитивно понимают беспомощность и бесперспективность той ситуации с местным самоуправлением, которая сейчас сложилась в Санкт-Петербурге.

* Депутат Ленсовета, председатель Колпинского райсовета (1990-1993 гг.). Заместитель главы Усть-Ижорской поселковой администрации (1995-98 гг.). Начальник отдела местных бюджетов Комитета финансов Администрации Санкт-Петербурга (1998-99 гг.). С июля 1999 года - главный специалист Комитета по законодательству Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Член Политсовета РПЦ-»ЯБЛОКО»

– Как бы Вы определили само понятие «местное самоуправление»?

– Cамоуправление – это, прежде всего, ответственность. Жители и мы, районные советники, должны понимать, из каких источников приходят деньги в местный бюджет, и на что они расходуются – например, эту скамеечку, эту дорогу сделали за такие-то деньги, которые поступили из таких-то источников. Люди не должны думать, что деньги берутся из бездонного бюджета, что на них сыпятся миллиарды и миллионы рублей. Я, лично, после шести нулей уже перестаю ощущать разницу между, допустим, десятью и двадцатью миллионами. Когда деньги приходят и уходят на уровне реальных жизненных ощущений человека, то есть на уровне стоимости ремонта крыши, дороги, на уровне решения местных проблем, только тогда приходит понимание количества расходуемых средств. Когда человек реально соизмеряет местные затраты со своими возможностями и доходами, только тогда он начинает эффективно заниматься самоуправлением. Это, на мой взгляд, основной вопрос местного самоуправления.

– Особенность Москвы заключается в модном сейчас слове «глобализация». Проблема столицы в том, что в ней пересекаются огромное число функций, полномочий, хозяйственных, политических, правовых, национальных компетенций. Всё это сконцентрировано в достаточно малом объеме и больших количествах.

– Что может, а что не может районный советник в Москве?

– Районный советник может всё, что записано в законе г. Москвы о районной управе. Я не хочу цитировать пункт закона, где записано порядка полсотни полномочий, а главную нашу проблему, как районных советников, вижу в том, что советники не чувствуют ответственности. Они могут принять то или иное решение, примут – хорошо, не примут – тоже неплохо, в конце концов, есть префектура, кураторы от префектуры. На мой взгляд, районные советники должны понимать, что если они приняли решение, то никакой префект его не сможет отменить.

– Обычно раз в месяц. На мой взгляд, оно пока не принимает каких-либо судьбоносных решений для района. В основном, решения «одобрить» или иногда, под воздействием эмоций, «запретить».

– Есть ли у Вас условия для приема граждан? Как часто Вы ведете прием?

– С приемом большие проблемы. Приходишь в специальное помещение, которое находится в ведении района, и нередко мне не дают ключи от комнаты. В этом помещении работает совет ветеранов, другие общественные организации. Фактически получается, что они заняли эти помещения, а ключи не дают. Конечно, летом можно вести прием и на улице, но осенью-зимой все это, конечно, несерьезно.

– Расскажите, пожалуйста, подробнее о районе, в котором Вы работаете.

– Район Ховрино находится на крайнем севере Москвы, в нем проживают 68 тысяч человек. Вся территория – 437 гектар. По смете, утвержденной районным собранием, норматив сметно-финансовой обеспеченности (аналог бюджетной обеспеченности) составляет около 50 рублей на человека в год. Для справки, по Москве этот показатель составляет по скорректированному городской Думой бюджету около 18000 рублей на человека в год. Таким образом, норматив на каждого жителя района составляет около 0,3% от городской бюджетной обеспеченности (в среднем по районным сметам этот показатель составляет около 1%).

– Каковы основные источники доходов и направления расходов бюджета района?

– Основные источники доходов сметы – доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (проще говоря, четверть арендной платы за нежилые помещения, находящиеся в районе) – 44% и, так называемые, «прочие доходы» (раньше это было «85% торгового сбора за право мелкорозничной торговли с объектов, расположенных на территории района») – 50%.

Основными направлениями расходов сметы района остаются – ЖКХ (выборочный капитальный ремонт) и благоустройство дворов – 44%, социальный комплекс (прежде всего - оплата отдыха отдельных категорий детей и помощь отдельным жителям) – 33%, расходы на работу по информированию населения – 16% и другие расходы – 6%.

По официальным итогам выполнения сметы 1 квартала 2000 г. отмечено: по доходам – увеличение в целом на 32% практически по всем источникам (кроме некоторых не основных, в том числе сбора за право установки временных гаражей типа «ракушка»), по расходам – уменьшение (на 12%) от утвержденной сметой суммы на ЖКХ и благоустройство. Эта сумма «ушла» без решения районного собрания в раздел «Другие расходы», зато «пришла» почти в два с половиной раза большая сумма от предприятий потребительского рынка, которая, как выяснилось, не имеет под собой четких правовых оснований. Следует также отметить уменьшение (на 27%) суммы на информирование населения (эта сумма также «ушла» без решения районного собрания в раздел «Другие расходы») и увеличение (практически в три раза) от утвержденной суммы расходов по статье «Другие расходы». Только треть этих средств расходовалась по решению районного собрания.

В своей работе я постоянно сталкиваюсь с тем, что префект и мэр нередко распоряжаются деньгами, которые заложены в смете района. На мой взгляд, в своей работе советники прежде всего должны обращать внимание на утверждение сметы и контроль за расходованием средств. Иногда статьи расходов меняются исполнительной властью на 100 процентов. Такого быть не должно, необходимо установить коридор в 15 %процентов, внутри которого исполнительная власть может варьировать расходы.

– Что можно сделать для повышения самостоятельности и ответственности местного районного самоуправления?

– Если мы хотим нормального развития местного самоуправления в Москве, то надо отменить префектуры, которые по сути становятся ненужным, промежуточным органом между городской и местной властью. Существующая система самоуправления в столице напоминает мне ситуацию из анекдота – мэр и префектуры как бы говорят управам: «Пока не научитесь прыгать с вышки, воду не нальем». Районные управы должны стать полнокровными и ответственными органами самоуправления.

Я считаю, что надо обязательно изменить систему избрания глав районных управ. В частных разговорах главы говорят, что по сути подчинены префекту и исполняют его указания. Префекты воспринимают глав управ как своих подчиненных, они спускают сверху распоряжения, объявляют выговоры, накладывают взыскания.

Бывает также, что мэр, а потом и префект принимают какое-то решение, в котором приказывают главе управы сделать то-то и то-то. Глава управы принимает соответствующее решение, а оказывается, что оно противоречит либо действующему закону, либо решению районного совета. Что делать? Эту проблему невозможно исправить одним законом. Надо обращаться в правоохранительные органы – суд и прокуратуру. Со временем должна сложиться чисто правовая практика решения споров между мэром, префектами и районными управами. Более того, прокуратура и суды должны почувствовать, что они могут решать спорные вопросы, а не уходить от них. Стоит отметить, что в конце октября 1999 года, Головинский районный суд г. Москвы признал правомочным решение районного собрания, а не распоряжение главы управы, тем самым отменив последнее.

Надо обязательно повысить участие граждан в процессе избрания глав управ. Думаю, что глав надо избирать в ходе двухтуровых выборов. Первый тур – прямое голосование граждан. Если победитель среди кандидатов не выявлен, то второй тур надо проводить уже через районных советников. После первого тура советники смогут объективно оценить каждого из двух-трёх оставшихся кандидатов и выбрать наиболее достойного.

– Можно ли увеличить финансовую самостоятельность районных управ?

– Деньги, приходящие в район для решения местных вопросов (в основном, это содержание и ремонт ЖКХ и благоустройство), на порядок больше тех средств, которые утверждает районное собрание. Несмотря на то, что район считается по обычным меркам «дотационным», возможно решить эту проблему. Для этого необходимо увеличить норматив сметно-финансовой обеспеченности (СФО) района с существующей 0,05 до 0,7-0,75 тыс. руб. на человека в год, что в основном соответствует тем реальным средствам, которые приходят в район для решения местных вопросов. То есть нужно рассмотреть вопрос о принципиальном соотношении возможных (связанных с районом) доходов с основными постоянными расходами для решения местных задач (конечно, отдельные целевые программы должны иметь отдельное финансирование).

Во-первых, необходимо увеличить доходы от собственности и имущества, находящегося в управлении и ведении района и платежей при использовании земель района. Частично это уже делается путем увеличения до 100% доли арендной платы от нежилых помещений в районе, это дает прирост СФО с 0,05 до 0,15. Однако отмена торгового сбора понижает этот показатель приблизительно на 0,025. Платежи при использовании земель района пока не высоки и требуют дополнительной работы, в принципе они могут дать около 0,05. Увеличение доходов от налога на недвижимое имущество, как физических, так и юридических лиц может дать в среднем около 0,2. Однако, это невозможно сделать одним махом, но двигаться надо в этом направлении.

Основной местный налог на содержание жилого фонда и соцкультбыта, зачислявшийся в бюджет Москвы, давал средства, поступающие в район для этих целей. Однако, как оборотный налог, он не мог рассматриваться перспективным, хотя были реальные попытки (и даже прямые договора), когда район собирал эти деньги с конкретных организаций. Сейчас он отменен.

Новый налог с продаж в Москве при половинном закреплении его за районом может дать СФО до 0,125. Все это уже сейчас может обеспечить СФО района до 0,3-0,33 (или около 40-45% постоянных местных расходов района). Часть подоходного налога (даже 10-15%) в среднем может дать СФО до 0,3 в переходной период, когда будет расти доход от налога на недвижимость и платежей за землю. Дополнительные доходы, как налоговые (напр. с единого налога на вмененный доход), так и другие могут дать дополнительно к СФО около 0,1 - 0,15. Порядка 0,1 СФО района может дать включение в Инвестиционные программы расходов по объектам, расположенным в районе и попадающих под действие законодательства о льготах по налогу на прибыль.

Таким образом, проведя соответствующие изменения, уже сейчас можно приблизиться к реальному повышению самостоятельности и ответственности местного районного самоуправления.

Беседовала Наталия Демина

– Какие проблемы МСУ Санкт-Петербурга Вы бы отметили?

Олег Москвин: Васильевский остров – достаточно большой по территории. На нем располагаются пять муниципальных образований. Седьмой и восьмой округ находятся в старой части Васильевского острова. У них очень схожие проблемы, к тому же в 1998-99 годах оба округа находились в одинаковых стартовых условиях. 2000 год начался с того, что округ №7, в котором работает Игорь Половцев, благодаря расчетам городского Комитета финансов стал профицитным, а наш №8 – дефицитным. Мы стали зависимыми от городского бюджета.

Всего в Санкт-Петербурге из 111 муниципальных образований – 59 дефицитных. В городе был создан специальный фонд поддержки дефицитных муниципалитетов. По закону Санкт-Петербурга о местном самоуправлении за нами закреплены определенные полномочия, на основании которых для нашего муниципального образования сформирован бюджет минимальной обеспеченности. Фонд ежемесячно дотирует бюджет нашего округа до минимального уровня. В среднем каждый месяц мы получаем 66-67 тыс. рублей, т.е. 801 тыс. рублей в год. У Игоря Николаевича округ – профицитный, у них доходы несколько превышают расходы.

– Как получилось, что два приблизительно одинаковых округа оказались один профицитным, а другой – дефицитным? Была ли это ошибка в расчетах?

Олег Москвин: Так было рассчитано администрацией города. Не думаю, что это была ошибка. Я считаю, что нас сознательно посадили на финансовый крючок. 59 из 111 муниципальных образований сделали финансово зависимыми, искусственно поделив округа на бедных и богатых. Конечно, профицитные округа - богатые лишь условно и не имеют каких-то фантастических сумм. Скажем, любой депутат ЗАКСа (прим. Законодательного собрания Санкт-Петербурга) имеет резервный фонд (точнее говоря, фонд коллективных поправок депутатов ЗАКСа) порядка 21 млн рублей, это в несколько раз больше бюджета нашего муниципального образования.

– Каков размер бюджета Вашего муниципального образования?

Олег Москвин: Наш минимальный бюджет – 3 миллиона 483 тысячи рублей. Это – расходная часть. А доходная – на 800 тысяч меньше. Да, это около 120 тысяч долларов при численности населения 40 000 человек. Получается, 3 доллара на человека.

Игорь Половцев: Можно раздать каждому жителю округа по 3 доллара, повесить на дверь замок и табличку «Муниципальный совет закрыт, все ушли на фронт». Проблем, действительно, очень много. Губернатор отдал распоряжение, чтобы в 2000 году муниципалитеты получили 3% городского бюджета. Комитет по финансам в свою очередь сделал все, что можно, чтобы мы таких денег не получили, выполнив распоряжение губернатора лишь формально. Они посчитали в бюджет муниципального образования все, что только можно, что могут дать депутаты ЗАКСа, все, что муниципалы могут получить, подчеркиваю слово «могут». Поэтому реально мы можем собрать только 1-1.5%. 1% – это очень мало, хотя на самом деле мы должны решать насущные проблемы жителей округа.

Главная проблема местного самоуправления в Санкт-Петербурге заключается, на мой взгляд, в том, что администрация города в силу самых разных причин не хочет делиться полномочиями. Она пытается оставить за собой полный контроль за всем, чем только можно, хотя на самом деле, должна передавать некоторые полномочия муниципальным образованиям. Мы, например, вносили законопроект о контроле за пользованием землей, причина отказа была такова: «Какой контроль за землей? Это же нарушит единство городского хозяйства!». Непонятно, как контроль может нарушать единство чего-нибудь. На самом деле, администрация города пытается рассматривать муниципаитеты как некие отделы той же самой администрации. Они, например, вменяют в обязанность выплачивать пособия на опекаемых из бюджета муниципального образования, хотя, на самом деле, деньги должны быть выплачены из городского бюджета - бюджета субъекта Федерации.

– Разве опека и попечительство не являются функциями местного самоуправления?

Игорь Половцев: Попечительство и опека – да, но выплата опекунских пособий, так же как и выплата детских компенсаций – это деньги субъекта Федерации, тем более, что город устанавливает, какую сумму надлежит выплачивать муниципалитету. Если бы эта функция была бы полностью передана муниципальным советам, и они бы сами решали, сколько выплачивать опекаемым, то никто бы и не спорил. Каждый муниципальный совет мог бы решить, выплачивать 100, 1000 или 10000 рублей.

– В зависимости от возможностей бюджета муниципального образования?

Игорь Половцев: Да, кто сколько может. А у нас не так. Нам сказано: «Из своих бюджетов вы выплачиваете 1000 рублей». Тогда либо опека и попечительство – целиком полномочия органов местного самоуправления, и они сами решают, сколько платить, неся ответственность перед избирателями, либо этим полностью занимается городская администрация. Наш 7-ой округ может выплатить такую сумму, а, допустим, у 8-го округа денег не хватает, но он все равно обязан выплачивать пособия по опеке. Депутаты вынуждены идти и просить у города денег, чтобы выполнить то, что город им же и предписал. Получается, что администрация говорит муниципальным образованиям: «Делайте то-то и то-то, а мы будем руководить».

Отчасти администрацию города можно понять. Разумеется, нельзя сразу передавать все полномочия муниципалам. Если сразу передать муниципалам все те функции, которые положены по федеральному закону, то есть отдать им здравоохранение, образование, транспорт и прочее, то, конечно, всё может рухнуть. Муниципальные советы начинали с пустых стен, депутаты не знали, что, кому и как делать. Сейчас же советы сформировались, стали работоспособными, в них работает немало специалистов, и потихонечку надо начинать передавать полномочия муниципалам.

Должны быть установлены сроки передачи полномочий. Например, определить, что с 1 января будущего года муниципалитеты будут заниматься спортклубами, и все будут знать, что до 1 января – город, а после 1 января муниципалитет отвечает за то, что в спортклубе что-то не так.

Полномочия надо передавать постепенно, шаг за шагом. У нас же губернатор говорит, что он передает те или иные полномочия, но на деле ни один комитет не собирается этого делать. Надо дать муниципалитетам конкретную работу, иначе профицитные округа превращаются в благотворительную организацию, которая раздает деньги тем, кто просит.

Как Вы знаете, органы местного самоуправления имеют право тратить деньги только на свою подведомственную сеть. Наша подведомственная сеть – это мы сами, муниципальный совет. Следовательно, бюджет округа в размере 10 млн рублей мы можем потратить только на себя. Мы то готовы, но нужно ли это избирателям?

– Что реально Вы сейчас можете делать?

Игорь Половцев: Округ занимается опекой и попечительством, благоустройством придомовых и внутридворовых территорий, можем контролировать торговлю. Но опять же возникают проблемы. Нам начинают объяснять, что эта территория – не придомовая, а эта – не внутридворовая. Никто не хочет делиться полномочиями. За возможность контролировать торговлю мы будем судиться с районной прокуратурой. Прокуратура считает, что мы можем контролировать торговлю, но не имеем права указывать, где торговать, не имеем права разрешать торговлю. То есть мы можем контролировать торговлю, но конкретных полномочий по контролю нам не передано.

– А чего не хватает – законов, решений администрации?

Игорь Половцев: Администрация города ведет себя следующим образом. Например, комитет по делам семьи и детства говорит: «Конечно же, функция муниципалов – заниматься благоустройством и контролировать торговлю, а отдавать им опекаемых – нет, это – городская функция». Комитет по потребительскому рынку говорит: «Функции муниципалов – это опека и благоустройство, а торговля – нет. В масштабе города она должна остаться за нами». Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству говорит, что, безусловно, опека и контроль за торговлей должны быть переданы муниципалитетам, а благоустройство должно остаться за городом. Мне кажется, что должна быть конкретная программа, закрепленная законом, чтобы все знали, что с этого момента ответственность за то или иное дело несет исключительно муниципалитет.

Олег Москвин: Основная проблема – боязнь администрации города потерять свои полномочия. Эта же боязнь распространяется на представителей администрации в районах, то есть территориальные управления – политика города распространяется и на районы. У администрации есть определенный козырь. Игорь Николаевич правильно сказал, что мы начали с пустого места. Первые заседания муниципального совета мы проводили в помещениях, где не было полов. Первое, что мы начали делать – настилать полы, насыщать кабинеты хотя бы какой то мебелью и оборудованием. Все начиналось с колес. Надо было писать устав округа, утверждать его через Законодательное собрание города. Все это требовало времени, и только теперь мы начали добиваться каких-то реальных результатов.

– Чем обусловлеа специфика уставов различных муниципальных образований?

Олег Москвин: Разумеется, устав города Пушкина должен отличается от устава нашего округа. В спальных районах тоже своя специфика. К тому же в муниципальные советы попали разные люди. Их степень подготовки очень разная. В Петроградском районе, где находятся военные училища, в совет попало пять действующих преподавателей училищ. Они заняли в совете ключевые посты, вплоть до председателя совета, и, судя по газетной статье, очень вольготно пользуются бюджетом, лоббируя интересы своих училищ. Разумеется, в деятельности муниципалитетов есть негативные примеры, а администрация города пытается распространить этот негатив на все муниципальное движение в целом. Учитывая, что воздействие телевидения очень велико, а газеты сейчас мало, кто читает, представьте, что думает избиратель, если ему постоянно внушают, какие муниципалы – бездельники, что они тратят деньги только на свое содержание, у них непомерные оклады, что они – взяточники, издают какие-то странные указы, рэкетируют торговлю. Избиратели говорят: «Мы избрали муниципальную власть, но почему у меня в подъезде как не было лампочки, так и нет, как мусор не убирали во дворе, так и не убирают. К кому обратиться?» Муниципальная власть – рядом, значит, она и виновата. К сожалению, большинство людей просто не знает наших полномочий.

– Вы не отвечаете за мусор и за лампочки? Интуитивно кажется, что как раз это и должно входить в задачи местного самоуправления…

Игорь Половцев: За нами закреплены придомовая и внутридворовая территории. Мы не имеем права приближаться к домам. На самом же деле, мы и лампочки вкручиваем, и ставим железные двери, козырьки. Конечно, это – нарушение закона, но…

На семинаре в центре «Стратегия», посвященном программе «Открытый бюджет», мы говорили о том, что у нас есть закон и есть справедливость. Благоустраивая дома, мы нарушаем закон, но действуем по справедливости. Люди же годами ходят в администрацию района, и на их жалобы никто не реагирует. К нам, например, пришла женщина, у которой случилась беда. Как-то раз она мылась в ванной, и вместе с ванной провалилась со второго этажа в магазин на первом этаже. Дело в том, что у нас в районе ужасный жилой фонд – деревянные перекрытия XVIII, XIX, начала XX-го веков. Может быть, было бы дешевле сломать их полностью и отстроить все заново, но этого, разумеется, делать нельзя.

Прокуратура имеет право квалифицировать помощь по благоустройству жилого фонда как нецелевое использование бюджетных средств, и самое смешное, что она будет права. Формально мы не имеем права благоустраивать дома, но у нас есть деньги, и некоторую часть, которая возникает от превышения доходов над расходами, мы можем отдать на эти цели, значит, в глазах людей – мы хорошие. В 8-ом округе денег не хватает даже на минимальные расходы, и они не могут позволить себе отремонтировать ни ванну, ни перекрытия, и значит, депутаты этого муниципального образования в глазах избирателей – плохие.

Олег Москвин: Такую деятельность по благоустройству домов мы называем «муниципальной поддержкой», чтобы она не считалась явным нецелевым использованием денежных средств. В 1998-99 году мы спонсировали жилищную сферу нашего района на 350 тысяч рублей. Деньги в основном были потрачены на содержание жилищной сферы, а частично пошли на лампочки, остекление, перила, двери и ремонт. На самом деле, это не наш предмет ведения – закон Санкт-Петербурга о местном самоуправлении четко определяет, чем нам предписано заниматься.

– Почему Вы решили стать депутатами муниципалитетов?

Олег Москвин: Мне нравится эта работа. Я могу реально помочь людям, жителям постепенно становится более понятно, что если депутат живет по соседству, то он лучше других знает проблемы их округа. Также есть возможность учиться. Я, например, окончил дистанционные курсы бухгалтеров и менеджмента.

– Вы работаете на постоянной основе?

Олег Москвин: Да. Я считаю, что депутат муниципального образования должен работать на постоянной основе. Он должен приходить на работу как чиновник. В нашем муниципалитете есть те, кто работает на постоянной основе и те, кто является депутатом без отрыва от основной работы, приходя только на заседания совета. Мне кажется, что нереально приходить после работы в семь часов вечера и вникать в проблемы округа. В качестве примера могу привести одного известного писателя-сатирика – Семена Альтова. Он избрался депутатом муниципального образования, а потом честно в газете извинился перед избирателями и коллегами-депутатами, что не туда пошел. Он приходил только на заседания совета, выполнял чисто декоративные функции, потом ему стало неловко, и он перестал приходить вообще. Конечно, можно быть депутатом, одновременно работая школьным учителем или врачом. Но реально ли учителю, который целый день работает в школе, занимается внешкольной работой, проверяет тетрадки, после работы еще серьезно заниматься депутатской деятельностью?

– Если не секрет, какие сейчас оклады у работников муниципалитетов? Какова вилка зарплат?

Игорь Половцев: В Санкт-Петербурге принят закон о муниципальной службе, который привязал оклады муниципальных служащих к окладам государственных служащих. Нижняя строка – это специалист 2-ой категории – 6 минимальных размеров оплаты труда (около 500 рублей). Губернатор, занимающий самую высокую должность в городе, получает 30 минимальных размеров оплаты труда. Государственные и муниципальные служащие также имеют различные надбавки и премии, т.е. все оклады надо умножать на два. Таким образом, высшее должностное лицо в городе получает по ведомости 6000 рублей.

Олег Москвин: Средний оклад депутата муниципального образования составляет порядка 2000-3000 рублей.

– Не расскажите ли о сотрудничестве различных муниципальных образований друг с другом?

Игорь Половцев: Сейчас Петербург разделен на 111 муниципальных образований. Однако если муниципалитеты решат, то они могут работать вместе. У нас на Васильевском острове – 5 муниципалитетов, создан координационный совет этих округов, каждую неделю собираются председатели и решают текущие вопросы.

Так, например, совет решил, мы договорились с районным УВД, и на основании приказа ГУВД в районе была создана муниципальная милиция. Каждый из пяти советов содержит своего милиционера, но все они работают вместе. Милиция занимается контролем за торговлей и благоустройством территории. Оказалось, что милиция сама себя окупает, к тому же на те деньги, которые она собрала со штрафов, мы смогли купить им машину и пейджеры для связи. Сейчас их районное руководство начинает ругаться на милиционеров, потому что они собирают меньше штрафов, чем раньше. Дело в том, что предприниматели теперь знают, что через день-два их обязательно проверят, и стараются подготовить все бумаги, исправить все нарушения.

Олег Москвин: По питерскому телевидению недавно был показан сюжет о работе нашей милиции, которая осуществляла проверку одного из питейных заведений. В результате акции были выявлены левые и некачественные товары. Это – пример реальной работы муниципальной милиции. Ее изначальной задачей было – разгрузить участковых от рутинной работы, дать им возможность заниматься более присущей участковым работой. Насколько я знаю, аналогов такого опыта создания муниципальной милиции больше нет нигде.

Мы также создали муниципальную газету «Василеостровская линия», которая издается всеми пятью округами. В ней мы пытаемся доступным языком объяснить, что такое местное самоуправление, и чем оно занимается. Газета распространяется бесплатно, ее тираж – 30000. Она выходит один раз в месяц. Депутаты МО сами берут тюки и разносят ее по почтовым ящикам.

Игорь Половцев: Координационным советом был также создан единый отдел по опеке. Формально он находится в 7-ом округе, но обслуживает весь Васильевский остров. В районе действует одно муниципальное учреждение по благоустройству, созданное всеми пятью муниципальными образованиями.

– Сколько муниципальных образований должно быть в Петербурге по Вашему мнению?

Игорь Половцев: Депутаты муниципалитетов – ближе к жителям. Если нужно, депутаты соседних муниципальных образований могут объединяться и работать вместе, но каждый житель знает, что его власть – близко. Конечно, они могут пойти на прием к депутату Госдумы, но к нему ведь очень трудно попасть. А в округе есть депутат, который живет рядом с ними – это не так мало, к нему можно прийти на прием и поговорить. Он живет в том же дворе и видит, что нужно конкретному двору, конкретной территории. Депутатов Госдумы или ЗАКСа – мало, они не могут обойти все дворы. Депутату же муниципального образования гораздо легче контролировать состояние дворов и нести за это ответственность. Если губернатор города заявит на пресс-конференции, что мусор валяется в 100 дворах, то его можно будет премировать за то, что в таком огромном городе неухожено всего 100 дворов. Если же депутат муниципального образования скажет, что неухожено 100 дворов, то его надо будет побить камнями, ибо у нас в округе всего 101 двор.

Мне кажется, что совместные дела действительно лучше делать вместе, но я считаю, что муниципвльные образования должны быть небольшими. Лучше сохранить муниципалитеты с населением порядка 40-45 тысяч человек.

Беседовала Наталия Демина

Главный редактор: Сергей Митрохин.

Над выпуском работали: Наталия Демина, Галина Старцева, Светлана Чурсина.

Макет: Николай Винник.

Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО,
Комиссия по муниципальной политике.

Электронную версию нашего бюллетеня читайте на сайтах www.yabloko.ru/Themes/SG

Тел. (095) 334-7240, 202-1017, 202-7399.

E-mail: msu@yabloko.ru

Тираж 950 экз.