Колонка редактора

Реформа ЖКХ: концепция

Реформа ЖКХ: партийный взгляд

Семинары, конференции, съезды

Мнение

События в регионах

Сергей Митрохин

Депутат Государственной Думы

6 декабря произошло важное событие – Правительство России приняло предварительное решение о пороге повышения тарифов естественных монополий в 2002 году, который составит 35%. Тем самым монополистам фактически дан зеленый свет на повышение тарифов, которое не заставит себя ждать. Подобное обстоятельство не может не вызывать большой тревоги. Эта тревога связана не только с теми очевидными последствиями для экономики и населения в виде инфляции, которые последуют за столь существенным ростом тарифов. Есть и более конкретные опасения – Правительство ничего не сказало о том, будет ли в связи с этим решением скорректирована программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства.

Программа Правительства уже сама по себе предусматривает увеличение тарифов за счет включения недоимок (то есть плательщик будет платить и за неплательщика), расходов на капитальный ремонт, и отменены льгот по НДС. И это вместе с намерением заставить население платить 100% за коммунальные услуги. Теперь же выясняется, что к этому добавится еще и повышение цен на основные энергоносители. Но выглядит все так, как будто ничего особенного не происходит и Правительство намерено принять программу реформы ЖКХ именно в том виде, в котором она существует сейчас.

Конечно это не может не вызывать беспокойства. Мы вновь и вновь вынуждены возвращаться к настойчивым требованиям изменить или скорректировать правительственную программу реформы ЖКХ. Мы не раз уже об этом говорили и сегодня еще раз подтверждаем свой пессимистический прогноз относительно этой реформы – переход к стопроцентной или почти стопроцентной оплате обернется массовыми неплатежами, тем более при повышении совокупных тарифов. А массовые неплатежи в свою очередь приведут к перебоям в работе систем жизнеобеспечения. В результате будут достигнуты именно те последствия, которых Правительство хочет избежать, – во многих регионах разразится жилищно-коммунальная катастрофа. Особенно нас беспокоят северные регионы, где стоимость всех коммунальных услуг объективно выше. Если в южных районах России можно пережить и холода, и перебои с электроэнергией, то в северных регионах это обернется просто трагедией, гораздо страшнее приморской.

Поэтому еще раз мы вынуждены повторять позицию «ЯБЛОКА» (см. с.12), обращая внимание Правительства на следующие принципы проведения жилищно-коммунальной реформы. Главное – структурные преобразования должны предшествовать всем фискальным мероприятиям. Это такие меры как переход к индивидуальному учету потребляемых тепла и воды (установка счетчиков), создание кондоминиумов, создание прозрачных отношений между заказчиком и исполнителем коммунальных услуг, жесткий контроль над образованием тарифов на всех уровнях, включая локальных монополистов. Пока мы не видим прозрачной системы контроля тарифов монополий, несмотря на то, что их тарифы повысятся в следующем году белее чем на 30% (пресса полна сообщений о том, что руководители коммунальных служб имеют непонятные доходы и ведут образ жизни, который никак не соотносится с их официальными доходами).

Все эти мероприятия должны предшествовать повышению цен, повышению тарифов. Иначе телега будет поставлена впереди лошади, что и пытается сегодня сделать Правительство: заставить всех платить. Это означает только одно, что платить придется больше, но за услуги того же крайне низкого качества. Поэтому наше первое требование – приоритет должен быть отдан структурным реформам перед фискальными мерами.

Второе требование – гарантии неухудшения положения малодоходных слоев должны неукоснительно соблюдаться. Надо крайне осторожно и дифференцированно подойти к этой категории людей. Невозможно отделаться от малоимущих только установлением правительственного норматива – максимального размера доли семейного дохода (25%), которая может быть потрачена на оплату коммунальных услуг. Во-первых, процент должен быть дифференцированным. Кроме того, очень важно максимально упростить набор всевозможных справок и бюрократических процедур. То есть вся система компенсаций малоимущим должна быть организационно очень тщательно подготовлена. Чтобы в результате не получилось так, что помощь окажется избирательной – только тем, кто будет в силах преодолеть все бюрократические препятствия.

Что касается чисто фискальной стороны дела, то мы, конечно, не являемся противниками повышения тарифов. Повышение тарифов для населения неизбежно. Но мы считаем, что государство не должно полностью отказываться от своих обязательств перед жилищно-коммунальным комплексом. Часть обязательств должна остаться, в первую очередь работа с неплательщиками. Мы против того чтобы за неплательщиков платили добросовестные граждане, так как в этом случае о неплательщиках все забудут, а чиновники отделаются от очередной головной боли. Ведь это их прямая обязанность – применять к недобросовестным потребителям различные формы воздействия в рамках закона. Если есть недоимки перед коммунальными службами за коммунальные платежи, то за это должен отвечать бюджет.

Наконец третье возражение – недопустимо в обозримый период перекладывать на граждан расходы на капитальный ремонт. Конечно, здесь нужен индивидуальный подход. Речь не идет о решении тех жильцов, которые объединились в кондоминиум, нести соответствующие расходы, даже и в повышенном размере. Но в этом случае также необходимо создать соответствующие механизмы гарантии. Только тогда можно говорить, что жильцы могут нести на себе нагрузку по финансированию капитального ремонта ( строго добровольно и с предоставлением гарантий качества соответствующих работ), когда будет введена практика договорных отношений с коммунальными службами или подрядчиками, которые должны отвечать за выполнение своих обязательств в соответствии с Гражданским кодексом. Ясно, что в масштабах страны это будет сделать невозможно, следовательно, в ближайший период оплата капитального ремонта не может производиться за счет населения. Эту часть расходов должна нести на себе муниципальная или государственная власть.

Еще одно необходимое требование – реформа ЖКХ не может производиться изолированно от других преобразований. В первую очередь необходима реформа муниципальных финансов. При тех трудностях, с которыми столкнутся коммунальные власти, трудностях инвестирования в жилищно-коммунальную сферу, необходимо укреплять доходную базу местных бюджетов, передавать ряд налогов на местный уровень, о чем мы неоднократно уже писали.

И последнее, что необходимо сказать, мы продолжаем считать неприемлемыми те разделы программы, которые предполагают форсированную коммерциализацию и приватизацию жилищно-коммунального комплекса. Приватизация локальных монополий просто недопустима, поскольку по опыту «чубайсовской» приватизации хорошо известно, что это приведет лишь к тому, что вместо конкуренции, которую сулит Правительство, мы получим другой вид монополизма – не административного, а монополизма сговора частных жилищно-коммунальных фирм и властей. Поэтому сам процесс приватизации в ЖКХ должен быть урегулирован отдельным законом, чтобы предотвратить всевозможные злоупотребления. Кроме того, к моменту начала приватизации уже должны быть проведены структурные реформы и создана конкурентная среда, объединения собственников жилья, введена система контроля их деятельности.

Только те жилищно-коммунальные службы, которые не являются монополистами, могут быть приватизированы. При этом должны быть предоставлены четкие гарантии конкурсности при размещении соответствующих заказов. Кстати, федеральный закон о муниципальном заказе отсутствует до сих пор (обсуждению этой темы был посвящен семинар, который недавно проходил в Омске, см. с.22). Отсутствие такого закона развязывает руки огромному числу муниципалитетов, которые, таким образом, не обязаны выбирать подрядчиков по результатам конкурса. В связи с планами по приватизации жилищно-коммунальных предприятий нужно вернуться к закону о муниципальном заказе, который уже однажды был принят Государственной Думой, но затем отклонен Президентом. Иначе мы получим новый вид «коммунальных» олигархов. Может быть, не таких крупных, как, например, Березовский, но в масштабах города или поселка эти люди могут обладать колоссальной властью и огромными доходами, которые они будут изымать непосредственно у общества. Этого, конечно, допустить нельзя.

Таким образом, на основе всех этих идей в ближайшее время «ЯБЛОКО» разработает концепцию реформы ЖКХ, которая будет вынесена на Демократическое совещание, и предложена на рассмотрение Президенту и Правительству.

17 ноября Правительство РФ утвердило последний на сегодняшний день вариант подпрограммы «Реформирование и модернизации жилищно-коммунального комплекса РФ» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы. По сравнению с августовской версией в концепцию жилищно-коммунальной реформы внесены некоторые изменения. Главное из них – это введение предварительного этапа, который должен смягчить болезненный процесс реформирования этой важнейшей отрасли.

В целом, концепция реформы не претерпела существенных изменений, но стала менее детализированной. Ясная логика Правительства стала еще более очевидной – федеральный центр берет на себя только стратегическое руководство реформой и минимум расходов. Цель собственно центральной исполнительной власти сводится к генерации идей и разработке методик, а также созданию институциональных условий для их воплощения другими уровнями власти – региональным и муниципальным.

Для описания ситуации в ЖКХ никто не жалеет черной краски, что вполне справедливо. Это и катастрофический износ основных фондов (свыше 60%), и стремительно возрастающие долги, которые в свою очередь порождают цепочку неплатежей во всем хозяйственном комплексе страны, и безнадежная неэффективность предприятий, производящих коммунальные услуги. Для финансового оздоровления отрасли и перевода ее на рыночный тип ведения хозяйства и разработана правительственная программ. Однако, обращаясь второй раз к концепции реформирования ЖКХ (см. также МП 4-5(31),2001), хотелось бы остановиться не на ужасающих «сводках с фронтов», а на целях и задачах реформы и на конкретных шагах, которые должны быть предприняты для воплощения замыслов Правительства и спасения стремительно разрушающегося коммунального комплекса.

Программа реформирования жилищно-коммунального комплекса России является составной частью программы «Жилище», которая включает также меры по совершенствованию жилищного строительства, развитию институтов жилищного финансирования и созданию инфраструктуры рынка жилья. Все эти меры в совокупности с модернизацией системы поддержания уже существующего жилищного фонда направлены на переход к новой экономической модели устойчивого и самодостаточного функционирования жилищно-коммунального комплекса. Из такого определения приоритетов сразу ясно, что государство желает освободить себя от очередного бремени – дотирования коммунального хозяйства, сохранившего в себе все недостатки советской централизованной модели управления экономическими процессами. Похвальное стремление Правительства перестать бросать деньги налогоплательщиков в «черную дыру» дотирования всех и каждого и безответственности и неэффективности коммунальных служб воплотилось в идее финансовой автономии и самоокупаемости производителей услуг. То есть платить должно не государство, а потребители, причем все одинаково при равном качестве услуг. Уже принято решение о прекращении перекрестного субсидирования одних потребителей (населения) за счет других (промышленных предприятий). Равенство всех перед коммунальными службами должно быть «приправлено» дифференциацией в определении качества услуг: чем выше качество, тем выше и цена. Гибкая тарифная политика, рыночные механизмы управления (отделение собственника от управляющей компании и от производителя услуг), финансовый механизмы не только самодостаточного функционирования, но и привлечения частного капитала для структурной модернизации отрасли – все это не просто должно разорвать порочный круг неплатежей и понижения качества жизни в российских домах, но и превратить жилищно-коммунальное хозяйство в передовую рыночную отрасль экономики, которая, динамично развиваясь, станет генератором экономического роста в других отраслях, поможет развитию банковской системы, вторичного рынка ценных бумаг и много другого.

Столь радужный идеал, однако, сталкивается с грубыми реалиями жизни. Одна из которых – это социальные последствия реформы. Правительство, выбирая меньшее из двух зол, ибо совсем не проводить реформу уже просто нельзя, в новой редакции Программы задумалось и об этом вопросе. В результате из первого этапа реформы, в течение которого в 2002-2005 годах планировалось решить финансовые проблемы отрасли и реализовать идею 100% оплаты услуг потребителями, был выделен промежуточный этап. Смысл промежуточного подготовительного этапа – в проведении в 2002-2003 годах эксперимента по внедрению системы адресной социальной помощи малоимущим гражданам в некоторых регионах. Видимо, приступив к реформированию отрасли, правительство все же не решилось на радикальный вариант жестких и быстрых реформ. Начало повсеместного перехода на 100% оплату услуг ЖКХ отложено до 2004 года.

На первом этапе (2002-2003 годы) предполагается провести инвентаризацию, реструктуризацию и ликвидацию задолженности бюджета, бюджетных организаций и других потребителей перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса; прекратить практику перекрестного субсидирования и дотирования ЖКХ; перейти на договорные отношения между всеми участниками хозяйственного процесса – собственником, управляющей компанией и производителем услуг, отработать механизмы социальной защиты, то есть адресной помощи малоимущим через систему индивидуальных социальных счетов. Кроме того, планируется сформировать правовую базу, провести анализ технического состояния объектов ЖКХ, комплексную экспертизу издержек и аудит предприятий отрасли. А также будет проведен эксперимент по введении персонифицированных социальных счетов граждан в Москве, Новгородской и Тюменской областях.

Второй этап реформы (2004-2005 годы) предполагает повсеместный переход к системе персонифицированных социальных счетов, то есть компенсации расходов граждан на оплату услуг ЖКХ по экономически обоснованным тарифам (принцип полного возмещения затрат) в случае, если эти расходы превышают 22% семейного бюджета. Социальная субсидия будет оплачивать это превышение 22% планки. Другая задача второго этапа – это развитие конкурентных отношений в жилищном хозяйстве, что предполагает разделение функций собственника, управляющего и подрядчика, и демонополизацию отрасли. Муниципальные предприятия, которые производят коммунальные услуги, и управляющие компании в перспективе будут акционированы и приватизированы. Реформа собственности в жилищном хозяйстве должна привести к развитию конкуренции в сфере управления недвижимостью (за право получения заказа от собственника) и конкуренции подрядных организаций за получения заказа от управляющей компании. Одним из условий успешного развития конкуренции, защиты прав собственников и эффективного управления многоквартирными домами должно служить формирование многообразия объединений собственников жилья (ТСЖ). Еще одним фактором успешного перехода к рыночным отношениям в отрасли является контроль естественных локальных монополистов и эффективное тарифное регулирование, цель которого – это предсказуемые и экономически обоснованные тарифы. Параллельно со структурными реформами управления отраслью должна идти и техническая модернизация, в частности повсеместная установка индивидуальных приборов учета и регулирования потребления, что позволит уйти от уравнительной системы оплаты по нормативам и платить только за реально использованные услуги. Кроме того, необходимо внедрение новых ресурсосберегающих технологий.

На третьем этапе (2006-2010 годы) будут реализовываться стратегические мероприятия, то есть развитие системы привлечения частного капитала в форме банковских кредитов и облигационных займов для кредитования модернизации и устойчивого развития жилищно-коммунального комплекса.

Государство берет на себя функции «кризисного управляющего» в рамках всех предлагаемых мероприятий по перестройке самого типа управления и финансирования отрасли. Причем, участие государства в коммунальной отрасли после 2010 года вообще предусматривается только в качестве источника оплаты оставшихся немногочисленных льгот и адресных жилищных субсидий для малоимущих (которых по расчетам будет 14 млн. семей), а также как гаранта частных инвестиций. Потребность в жилищных субсидиях начиная с 2004 года составит около 40 млрд. рублей в год и может возрасти в случае опережающего роста тарифов на газ и электроэнергию. Первоначально получателями федеральных денег будут бюджеты регионов, и только по мере реализации системы индивидуальных адресных счетов – граждане.

Однако большим заблуждением было бы думать, что реформа будет оплачена из федерального бюджета. Модернизация инженерных сетей почти полностью планируется за счет неких заемных средств (кредитов), для привлечения которых государство должно создать благоприятные условия. Что же касается возвращения кредитов, то планируется включить платежи по погашению основной суммы долга в себестоимость продукции, то есть коммунальных услуг, для чего в Бюджетный кодекс будут внесены дополнения и изменения. Средства федерального бюджета, которые в ходе реформы все же планируется привлекать, будут направляться только на реализацию межрегиональных проектов и модернизацию или завершение строительства крупных объектов, имеющих стратегическое значение для отдельных регионов, а также отдельных проектов, которые в минимальной степени требуют федерального финансирования, изыскивая основные средства в других источниках. Социальные расходы на выплату жилищных субсидий будут финансироваться бюджетами всех уровней, причем из федерального бюджета будет выделяться примерно 5 млрд. рублей ежегодно (от потребности в 40 млрд.). Основные средства на реализацию социальной составляющей программы будут выделяться из бюджетов регионов и муниципалитетов. Как распределяется денежное участие разных уровней власти (центральной, региональной и муниципальной) показано в Приложении.

Как записано в Программе, «выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий либерализации цен, жилищно-коммунальная сфера превращается в источник угроз для социального и экономического развития страны». Рациональное зерно правительственной программы очевидно – есть надежда на то, что перед лицом катастрофических событий даже в России способны заработать рыночные механизмы. Однако, надежда эта призрачная, если только не предположить, что в нашей стране найдется политическая воля и профессиональные усилия действительно реализовать все заложенные в программе меры: то есть реструктурировать, инвентаризировать, демонополизировать, приватизировать, модернизировать и, наконец, – найти и с толком потратить на все это заемные или бюджетные деньги.

Финансирование затрат на реформирование и модернизацию жилищно-коммунального комплекса*

* Конкретные объемы средств, направления и формы финансирования за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов устанавливаются при утверждении бюджетов на соответствующий год

Для того чтобы реалистично оценить потенциал начатой Правительством жилищно-коммунальной реформы необходимо не только проанализировать концепцию и оценить степень эффективности действий исполнительной власти по ее реализации, но и выслушать голос конструктивной критики. Представляем Вашему вниманию видение перспектив и просчетов материалы из раздела по жилищно-коммунальной реформе программы партии «ЯБЛОКА», которая находится сейчас в стадии выработки. На наш взгляд, программа «ЯБЛОКА» отражает не только общие с исполнительной властью моменты реформы, но и многие позиции, в особенности по вопросам социальной цены реформы, по которым жесткий рыночный настрой Правительства является как минимум непродуктивным, а то и просто опасным.

России в наследие от СССР достались смешение и совмещение жилищной проблемы и проблемы коммунального хозяйства. Советское государство так и не смогло полностью решить жилищную проблему. На пороге XXI века 350 малых городов России не имеют водопровода, 900 – канализации, 400 – сетей газоснабжения.

В 1990-е гг. проблемы жилищно-коммунального хозяйства приобрели новое очертание. Коммунальные службы, неэффективные вследствие своего монопольного положения и привычки бесконтрольно тратить бюджетные деньги, испытывают колоссальный износ фондов, что грозит жилищно-бытовыми и другими катастрофами. При этом на население переносится все большая доля жилищных расходов.

В 1997 г. была разработана и затем оформлена Указом Президента Концепция реформы ЖКХ. «ЯБЛОКО», положительно отнесясь к заложенным в Концепцию идеям, выразило категорическое несогласие

1. С последовательностью мероприятий. Сначала на плечи граждан будут перенесены расходы, и лишь потом – предоставлены субсидии малообеспеченным; что демонополизация будет осуществлена после достижения экономического эффекта. Как показывает многовековая российская практика, власть всегда успевает отобрать, но забывает потом компенсировать.

2. С отсутствием понимания необходимости затрат на реализацию мероприятий (реформы не бывают бесплатными). Это означало механический перенос всех затрат на нижние уровни власти, прежде всего на местное самоуправление и на население.

В подобной ситуации, когда регионы и муниципалитеты были брошены в проведении реформы ЖКХ на произвол судьбы, «ЯБЛОКО» в регионах особое внимание уделяет данной проблеме.

Так, в Санкт-Петербурге, находясь в 1996-99 гг. на ответственных постах в исполнительной власти, и имея мощную фракцию в Законодательном собрании города, «ЯБЛОКУ» удалось добиться:

В г. Кропоткин Краснодарского края «ЯБЛОКО» уже в второй созыв возглавляет одновременно исполнительную и законодательную власть. Нам удалось:

В Московской городской Думе «ЯБЛОКО» представлено сильной фракцией. Возглавляя жилищную комиссию Думы, «ЯБЛОКУ» удалось добиться фиксации нормы предельно допустимых расходы семьи на оплату жилья для г. Москвы на уровне 12,5%. Кроме того, «ЯБЛОКОМ» разработана программа развития ипотеки в г. Москве, которая получила одобрение, и будет осуществляться Московским правительством.

Прошедшие по всей стране региональные и местные выборы оказались довольно успешными для «ЯБЛОКА». Около дюжины наших представителей стали мэрами, несколько сотен – депутатами разного уровня. Удалось сформировать крупнейшие фракции в городских собраниях Томска и Тамбова. Везде, где нам удалось занять ответственные посты, мы намерены проводить радикальную, но не ухудшающую положение граждан реформу ЖКХ.

В мае 2001 г. Госстрой России подготовил Федеральную целевую программу «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ», соответствующую «Основным направлениям социально-экономической политики Правительства РФ на долгосрочную перспективу», одобренным в 2000 г. Эта программа защищает узковедомственные интересы предприятий – естественных и локальных монополистов в сфере ЖКХ. В частности, она предусматривает: реструктуризацию задолженности бюджетов перед предприятиями к 2003 году; переход на 100% оплату услуг пользователями в 2003 г.; завершение приватизации этих предприятий к 2005 году. Мы считаем, что велика опасность того, что коммунальные службы выйдут из под общественного контроля и их стремление к получению прибыли приведет к резкому ухудшению положения населения. Форсированная приватизация предприятий ЖКХ до демонополизации противоречит экономической логике, здравому смыслу и мировому опыту, может привести к таким же печальным последствиям, как «чубайсовская» приватизация.

Кроме того, ради финансового оздоровления предприятий предполагается повышение тарифов (отмена льготы по НДС на оплату населением расходов по обслуживанию жилья, включение в тарифы затрат на привлечение специализированных компаний по управлению жилым фондом, убытков от недосбора платежей, а также расходов на капитальный ремонт). По нашим оценкам, тарифы в результате этого увеличатся в 1.5 раза. При этом 80-87% расходов на модернизацию должно прийтись на средства региональных и местных бюджетов, жилищно-коммунальных предприятий и частных кредиторов.

«ЯБЛОКО» настаивает на том, что на среднесрочную перспективу расходы на капитальный ремонт, инвестиционные расходы в коммунальной сфере, покрытие убытков от недосбора платежей должны остаться за бюджетами. Финансирование капитальных расходов (включение в тариф покрытия лишь текущих расходов) - принятая в мире практика функционирования общественного сектора. Кроме того, в российских условиях это будет означать заинтересованность бюджетов во взыскании задолженности с неплательщиков коммунальных услуг. Для финансирования этих расходов, для поддержания функционирования ЖКХ на переходный период, необходимо передать местным бюджетам соответствующие доходные источники (подробнее см. раздел 10 «Укрепление местного самоуправления»).

Планируемое повышение тарифов до 100% стоимости и для предприятий бюджетной сферы, без гарантий увеличения государственного финансирования является еще одним подтверждением наплевательского отношения государства к социальной сфере, и может привести лишь к дальнейшей ее деградации.

«ЯБЛОКО» настаивает на том, что основной акцент в реформе должен быть не на 100%-ной оплате гражданами услуг, не на «финансовом оздоровлении» отрасли, не на погашении задолженности бюджетов перед предприятиями ЖКХ, а на комплексной модернизации жилищно-коммунальной сферы, основанной на принципах:

Для проведения реформы ЖКХ не в узковедомственных, а в общенациональных интересах необходим учет мнения большинства населения страны. Поэтому «ЯБЛОКО» настаивает на привлечении к разработке и проведению реформы обществ защиты прав потребителей, представителей товариществ собственников жилья, ЖСК и их ассоциаций, Конгресса муниципальных образований.

Комплексная модернизация ЖКХ, проводимая в общенациональных интересах, подразумевает:

1. Выстраивание четких и ясных отношений между потребителями и производителями услуг, для чего необходимо:

2. Создание надежной системы защиты населения, для чего необходимо:

3. Создание конкуренции на рынке коммунальных услуг:

4. Стимулирование сбережения энергии и ресурсов:

Установка счетчиков, помимо прочего, не позволит коммунальным службам выставлять необоснованные счета за потребление тепла, воды и т.д.

Кроме того, «ЯБЛОКО» считает, что для развития полноценного рынка жилья и масштабного жилищного строительства необходимы следующие меры:

1. Антимонопольная политика по отношению к строительным организациям. Всемерно поощрять конкуренцию, пресекать сговор строительных трестов и завышение цен строительства.

2. Развитие ипотечного кредитования: установить минимальные сроки возврата кредита (не менее 5 лет), максимальный процент по кредиту (в том числе установить процент ниже рыночного в государственном Сбербанке).

Только осуществив предложенную программу, мы сможем избежать окончательного развала изношенных коммунальных сетей, перераспределить жилищные субсидии от самых обеспеченных к нуждающимся, покончить с жульем на рынке недвижимости, сэкономить стране миллионы тонн нефти и кубометров газа, и, превратив страну в большую стройку, предоставить каждой семье отдельную благоустроенную квартиру.

Основные тезисы коммунальной программы Союза правых сил повторяют все основные намерения Правительства в реформировании жилищно-коммунального комплекса страны.

Определение «правыми» причин катастрофического состояния отрасли вполне банально – дотационность и недофинансирование жилищно-коммунального хозяйства. Предлагаемые пути выхода из кризиса также вполне предсказуемы. Это переход от дотирования всех и каждого за счет поддержания низких тарифов и покрытия убытков производителей коммунальных услуг из бюджетов всех уровней к системе адресной и дифференцированной помощи малоимущим гражданам при 100% оплате коммунальных услуг всеми по справедливым (читай рыночным) ценам. Далее рыночная идеология получила свое развитие в тезисе о необходимости демонополизации ЖКХ и улучшения качества услуг и эффективности ведения дел в отрасли за счет преимуществ конкурентной среды.

Не стоит обвинять СПС в том, что он по прежнему видит панацею от всех бед в полном переходе к рыночным отношениям, не принимая во внимание весь предыдущий «неоднозначный» российский опыт в проведении рыночных реформ. Ведь в основе конкретных требований демонополизации отрасли и установления рыночной цены для всех потребителей коммунальных услуг лежит третий, но он же и основной тезис – для успешного выполнения рыночных преобразований необходима еще одна реформа, а вернее революция – в сознании. «Граждане должны понять, что пенсию не получают, ее – накапливают. Налоги не изымаются – их платят, показывая доход. Жилищно-коммунальные услуги не падают с неба – их оплачивают. Реформа предполагает ломку сознания государства, муниципалитетов, производителей коммунальных услуг. Государство должно создать условия для преобразований и жестко их осуществлять. Администрации муниципалитетов должны отвечать за соблюдение бюджетных обязательств. Предприятия ЖКХ – нести ответственность за исполнение договорных обязательств, быть готовыми к конкуренции и повышению качества услуг». С чего начинать в этом треугольнике, однако, не ясно. И для того, чтобы разрешить противоречие «правые» вводят еще один тезис: «Главное условие успеха – это политическая воля руководства страны к реформам. Что и как делать известно. Остается только принять принципиальное решение о запуске реформы и начать работать».

Только этот последний тезис приближает «правых» к российским реалиям и примиряет с ними, ведь, как известно, власть в России всегда была локомотивом преобразований, в наше время – рыночных. Однако известно, какими методами властьпридержащие осуществляли «революцию в сознании». И перспектива такого хирургического вмешательства мало кого может обрадовать. И если в ельцинскую эпоху власть колебалась в нерешительности, не забывая о возможных социальных последствиях, то сегодняшние правители, похоже, готовы удариться в другую крайность. СПС призывает именно к этому, обещая, что больно будет только сначала, да и то не всем.

Однако если перейти от эмоций к чисто содержательному анализу предлагаемых мер, то тут, можно отметить следующее. СПС остается самым последовательным критиком советской системы и защитником радикальной рыночной идеологии, в том числе и в отношении жилищно-коммунальной реформы, не желая считаться с российскими реалиями. Приводя в пример Армению, прожившую две зимы без света и тепла и осуществившая в результате радикальную рыночную реформу ЖКХ, они забывают, что зима в России и Армении – это разные вещи. Российский климат и пространство, как фактор стратегической угрозы, сможет похоронить любые рыночные реформы, если пытаться следовать их ортодоксальным вариантам. Далее, СПС по-прежнему не умаляет своих заслуг в деле рыночных преобразований, в том числе и в ЖКХ, как это не парадоксально. Казалось бы, гордиться тут особо нечем, но нет. Ведь это при участии Бориса Немцова Правительством в 1997 году была разработана программа реформирования ЖКХ, отказ от выполнения которой и привел к сегодняшнему катастрофическому положению отрасли. Нарастающая бесконтрольность и безответственность, аварийность и долговой замкнутый круг – все это принуждает вернуться к программе 1997 года. Нынешнее правительство собирается сделать именно это.

Что делать?

За качественные коммунальные услуги надо платить. Однако полную стоимость услуг будут платить только высокодоходные слои. Несправедливо, когда, как сейчас, все – богатые и бедные – платят одинаково низкую цену, а состоятельные люди при этом имеют больше квадратных метров жилплощади и потребляют больше электроэнергии. Получается, что при всеобщей уравниловке в платежах, бедные дотируют богатых. Чем больше метраж квартиры - тем больше дотация. Значит, самая «самая социально незащищенная» группа россиян – олигархи. Это – несправедливо. Поэтому каждый будет платить за жилищно-коммунальные услуги справедливую цену.

Конкуренция против монополии

Несправедливо и то, что все мы получаем одинаково некачественные услуги. Как и в любой отрасли экономики, это происходит потому, что в ЖКХ нет конкуренции производителей и поставщиков услуг. Население имеет дело с монополистами. Монополия в ЖКХ – не естественная, а противоестественная. Сейчас производитель услуг – именно в силу своего монопольного положения – работает плохо. Чтобы потребитель мог выбрать лучшую услугу, нужна конкуренция и демонополизация системы жизнеобеспечения. Именно в этом случае наилучшее качество будет предоставлено по наименьшей цене.

Понятный тариф

Регулирование тарифов не может быть одинаковым для всех, потому что в разных регионах России – разные условия существования, климат, географические особенности, цены на продукты, уровень зарплат. Тариф на услугу ЖКХ должен быть разный для разных регионов. Кроме того, система тарифного регулирования должна быть понятной, прозрачной и прогнозируемой. А чтобы тарифы неоправданно не повышались, нужна эффективная система общественного контроля за коммунальщиками.

Реформа – это не страшно

Каждый должен знать, что в случае реализации реформы он не будет платить за жилье и коммунальные услуги более 25% семейного дохода. Даже сейчас доля семей, для которых оплата такого уровня непосильна, составляет всего несколько процентов.

То, что при повышении тарифов люди перестанут платить – еще один миф. Статистика свидетельствует: в последние годы дисциплина платежей даже возросла и в большинстве регионов доходит до 90-95%. Но дисциплины платежей можно добиться только там, где существует система социальной защиты населения, и где не пытаются экономить на жилищных субсидиях малодоходным слоям.

26-27 ноября в Омске прошла межрегиональная конференция «Повышение эффективности управления бюджетными ресурсами через внедрения муниципального заказа». Участники конференции обсудили проблемы использования системы муниципального заказа в целях эффективного управления бюджетными ресурсами и в качестве инструмента формирования цивилизованного рынка.

Конференция была организована администрацией города Омска при поддержке фонда «Евразия», Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, Общественного национального форума «За достойное и доступное жилье», Омского центра независимой потребительской экспертизы. Участников конференции приветствовали губернатор Омской области Леонид Полежаев и мэр города Омска Евгений Белов. С докладами о состоянии федерального законодательства по муниципальному заказу выступили депутат Госдумы Сергей Митрохин и эксперт Центра социальных исследований Института муниципального и регионального партнерства Павел Лапшев. Также выступили: президент Омского областного союза предпринимателей Александр Третьяков, чиновники администрации городов Омска, Томска, Новосибирска, Иркутска, Красноярска, руководители общественных организаций и предприятий.

Цель конференции – сформировать предложения для совершенствования федерального и местного законодательства, касающегося системы муниципального заказа, на основе опыта тех городов, где такая система успешно внедряется муниципальными властями в практику, не смотря на отсутствие федерального закона. Выводы и предложения участников конференции были направлены в Государственную Думу и органы местного самоуправления городов – участников конференции.

Обсуждение муниципального заказа обозначило три основных аспекта этой проблемы. Во-первых, это правовые основы и правовое регулирование. Во-вторых, – техническая и рыночная составляющие взаимоотношений местных властей с производителями услуг, то есть заказчика и исполнителей муниципального заказа. И, наконец, – проблема общественного участия и контроль процесса принятия властью решений о расходовании средств налогоплательщиков при закупке продукции для муниципальных нужд.

Конференция еще раз подтвердила уже общеизвестный факт, что институту муниципального заказа нет альтернативы, как инструменту финансового обеспечения из средств местного бюджета нужд жилищно-коммунального хозяйства, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры и деятельности органов местного самоуправления. Поэтому принятие на федеральном уровне закона, которым будут введены единые унифицированные правила закупки товаров, работ и услуг, как для государственных, так и для муниципальных нужд, – это давно назревшая необходимость. Таким законом должен быть определен достаточно широкий круг способов закупки, а также общие правила и процедуры применения каждого их них. В то же время субъектам федерации и органам местного самоуправления должно быть предоставлено право самостоятельно выбирать способы закупки из перечисленных законом и устанавливать границы их применения (далее мы публикуем один из вариантов концепции закона о муниципальном заказе, представленный Павлом Лапшевым).

Что же касается особенностей взаимодействия муниципальной власти с подрядчиками, то все участники конференции были едины во мнении – необходим разумный протекционизм для местных товаропроизводителей, в особенности для малого бизнеса, как самого активного элемента деловой инициативы населения.

Однако такой протекционизм должен быть ограничен прозрачной процедурой проведения конкурсов и заключения договоров, а так же контроля использования бюджетных средств органами власти. Такой контроль может осуществляться через доступ к финансовым документам этих органов со стороны негосударственных организаций и средств массовой информации (при наличии перечня документов, подлежащих обязательному обнародованию), через законодательное введение механизмов общественного влияния на деятельность ведомств (независимая экспертиза общественно значимых проектов решений, информирование, обратная связь).

Кроме того, необходимы чисто технические условия для успешности системы муниципального заказа: наличие максимально дифференцированной бюджетной классификации и Закупочного кодекса, обеспечивающего прозрачность закупок за счет средств бюджетов всех уровней, их конкурсный характер, а также приоритет отечественного производителя

Тот факт, что проблема муниципального заказа обсуждалась участниками конференции сугубо профессионально, говорит о том, что есть общее согласие и давно пришло время принятия законов и введения этой системы в действие. Более того, проблемы жилищно-коммунального комплекса, да и всего муниципального хозяйства в условиях плохой бюджетной обеспеченности, не оставляют муниципалам выбора – необходимо искать способы рационального управления и распоряжения ресурсами, одним из которых как раз и является муниципальный заказ.

К.т.н., эксперт Центра Социальных исследований института Муниципального и регионального партнерства.

1. Институт муниципального заказа – основной и единственный организационно-управленческий инструмент финансового обеспечения из средств бюджета муниципального образования нужд функционирования и (или) развития жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры и деятельности органов местного самоуправления.

2. Под договором муниципального заказа для целей настоящего Закона понимается облеченное в форму договора соглашение, заключаемое между Администрацией города и подрядной организацией, по принятию последней на себя обязательств по обеспечению на период действия договора нормативного функционирования и (или) развития объекта (системы) жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры и деятельности органов местного самоуправления.

3. Закон устанавливает общий порядок взаимодействия различных субъектов деятельности при формировании и размещении муниципального заказа.

4. Закон не рассматривает вопросов структуры, функций, прав, ответственности и иных аспектов деятельности субъектов, обеспечивающих функционирование и развитие города, которые регламентируются их уставами и положениями.

5. Деятельность по обеспечению нормального функционирования муниципального образования финансируется из части местного бюджета, направляемой на финансирование текущих расходов.

6. Деятельность по обеспечению развития муниципального образования финансируется из части местного бюджета, направляемой на развитие (бюджета развития).

7. Размещение муниципального заказа осуществляется на конкурсной основе.

8. В случае если муниципальный заказ передается локальной естественной монополии, договор муниципального заказа заключается на основании независимого аудита цен, тарифов и объемов предоставляемых монополией услуг.

9. Программы и проекты развития муниципального образования, утвержденные в порядке, установленном Уставом муниципального образования, включаются в сводный проект муниципального заказа.

10. Сводный проект муниципального заказа утверждается представительным органом местного самоуправления одновременно с местным бюджетом и является обоснованием расходной части местного бюджета.

11. Субъектами деятельности по обеспечению нормативного функционирования и развития муниципального образования являются:

12. Взаимные обязательства, права и ответственность, а также иные аспекты взаимоотношений, возникающих между Администрацией муниципального образования и подрядчиками, выполняющими муниципальный заказ, устанавливаются подрядными договорами по размещению муниципального заказа, заключаемыми между Заказчиком (Управлением муниципального заказа) и подрядчиками, в соответствии с действующим гражданским законодательством.

13. Основными социально-экономическими характеристиками, определяющими содержание муниципального заказа, его состав, сроки выполнения и требования к качеству работ, выполняемых подрядными организациями в рамках его исполнения, являются:

14. В рамках своей деятельности по подготовке и формированию муниципального заказа по обеспечению нормативного функционирования объектов жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры и деятельности органов местного самоуправления соответствующие подразделения Администрации муниципального образования обеспечивают выполнение следующих функций:

15. В рамках своей деятельности по организации исполнения муниципального заказа по обеспечению нормального функционирования объектов городского хозяйства, инфраструктуры и социальной сферы Управление (структурное подразделение) муниципального заказа Администрации муниципального образования обеспечивает выполнение следующих функций:

16. Закон устанавливает взаимосвязь между муниципальным заказом и нормативным (на основе государственных и муниципальных социальных стандартов качества жизни) типом расчетов расходной части местного бюджета.

17. Закон устанавливает (возможно, отсылает) к вопросу дифференциации минимальных государственных социальных стандартов: гарантии государства, субъекта Федерации, муниципального образования.

Закон устанавливает взаимоотношения-взаимодействия государственной и муниципальной статистики.

Вопросу о том, какую роль должно играть государство в будущей системе жилищно-коммунального хозяйства, должно ли оно уходить из системы ЖКХ, и насколько быстро, стал одним из основным, на состоявшейся 6 декабря 2001 года в Государственной Думе конференции «Опыт эффективного решения проблем ЖКХ». Дискуссия была организована Комитетом по промышленности, строительству и наукоемким технологиям и предваряла парламентские слушания по вопросу реформирования жилищно-коммунального хозяйства, состоявшиеся на следующий день.

Участники встречи – руководители администраций регионов, районов, городов, руководители жилищно-коммунальных служб, руководители и представители предприятий, работающих на рынке жилищно-коммунальных услуг, представители организованных жильцов, организованных в товарищества собственников жилья, представители и руководители общественных объединений, активно защищающие права граждан в сфере жилищно-коммунальных услуг, депутаты Государственной, Московской городской Думы и законодательных органов других регионов России – высказали свои соображения по поводу той модели жилищно-коммунальной реформы, которая разработана с участием Госстроя России и предложена в концепции Министерства экономического развития и торговли.

Открывая конференцию, П.Шелищ, заместитель Председателя Комитета ГД по промышленности, строительству и наукоемким технологиям, отметил, что реформа пока движется лишь в сторону перехода на стопроцентную оплату коммунальных платежей, уменьшения доли дотаций ЖКХ со стороны бюджета. Не происходит самого главного – формирования рыночной инфраструктуры и рыночных отношений в ЖКХ, когда жители сами будут определять: кто будет выступать от их лица заказчиком, какие эксплуатационные организации будут обслуживать их жилье и так далее. По-прежнему, в этой сфере остается распределительная система, и не возникло рыночной системы отношений.

Заместитель Председателя Госстроя РФ Л.Чернышев выступил с докладом о концепции нового этапа реформирования ЖКХ России – программе «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального хозяйства», утвержденной Правительством РФ 17 ноября 2001 года. Он отметил, что основным моментом реформ станет этап 2002-2003 гг. – реструктуризация и ликвидация задолженности предприятий коммунального хозяйства. Кредиторско-дебиторская задолженность в этой области колоссальна – 180 миллиардов рублей по дебиторке и 250 по кредиторке. Чернышев пообещал, что к середине 2002 года государство погасит все свои долги перед ЖКХ.

Следующим элементом в рамках реструктуризации и наведения порядка в экономике коммунальных предприятий станет проведение «четкой, понятной и прозрачной тарифной политики». Правительству хотелось бы добиться проведения подобной политики, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях, уже в 2002 году.

Не менее важным шагом станет и стопроцентная оплата коммунальных услуг населением и переход об дотаций ЖКХ из бюджета, которые потом размываются по нескольким уровням финансирования и нескольким статьям бюджета, к адресной социальной защите населения. Гражданам, которые попадут в категорию субсидируемых в соответствии с законом «Об основах федерально-жилищной политики», на лицевой персонифицированный счет будут перечисляться дотации.

Чернышев отметил, что проблема ЖКХ «заключается не только в институциональных преобразованиях в этом секторе экономики, но и в состоянии основных фондов жилищно-коммунального хозяйства, которые уже не позволяют обеспечивать граждан России качественными жилищно-коммунальными услугами». В этой связи программа предусматривает комплекс институциональных, экономических, организационных, финансовых и технических, научных мер, которые обеспечат привлечение финансовых ресурсов в этот сектор экономики и дадут возможность обновления теплоэнергетики, электроэнергетики, водопроводно-канализационного и жилищного хозяйства. Заместитель Председателя Госстроя высказался за создание условий для привлечения в этот сектор экономики в основном внебюджетных источников финансирования.

Дискуссия по вопросу реформирования ЖКХ была очень интересной и порой довольно острой. «Яблочную» точку зрения выразили депутат Мосгордумы, председатель Комиссии по жилищной политике, Г.Хованская и сопредседатель Союза потребителей России, член ЦС Объединения «ЯБЛОКО», А.Голов (его выступление приведено ниже).

***

Любопытный момент, показывающий напряженность дискуссии: Когда конференция закончилась, чтобы ее участники смогли поработать по секциям и подробно обсудить вопросы создания ТОСов и кондоминиумов, реформирования ЖКХ и др., П.Шелищ направился из Малого зала Госдумы на шестой этаж нового здания, чтобы принять участие в работе секции Союза потребителей. Один из участников дебатов, не отставая от П.Шелища ни на шаг, пытался доказать депутату, что государству не стоит уходить из ЖКХ. Шелищ же пытался убедить его в обратном: подобная позиция означает «оставить все как есть», и ни к чему хорошему не приведет. Государству из ЖКХ уходить придется, вопрос только в том – как и насколько быстро. Чем закончилась эта дискуссия неизвестно – спорящие удалились в кабинет депутата. Надеюсь, что им, как и всем сторонам, участвующим в процессе реформирования ЖКХ, удастся найти компромиссное, наименее болезненное и сбалансированное решение.

Анатолий Голов:
Мы за равную ответственность потребителей
и производителей услуг ЖКХ^*

Уважаемые коллеги, я обращаюсь так именно потому, что независимо от того, чем мы занимаемся, все мы являемся потребителями, и в частности потребителями жилищно-коммунальных услуг. Все мы где-то живем, пользуемся водой, теплом и всех нас волнует, а как мы будем жить дальше? Общая позиция большинства потребителей такова: нужны перемены, нужны реформы, нужно менять положение дел, потому что мы видим, что состояние жилья и качество услуг, к сожалению, не улучшается, а только ухудшается. И если дальше так пойдет, то есть опасность, что значительная часть предприятий ЖКХ станет банкротами, а наше жилье будет еще хуже, чем сейчас и мы просто перестанем получать многие услуги. Поэтому мы – за перемены. Но давайте обсудим, что за какие изменения мы выступаем?

Первый вопрос. Хотелось бы обратиться к государству. Государство, начни с себя. Верни долги ЖКХ. Потребители должны ЖКХ около 40 миллиардов, в то время как государство должно только в виде прямых долгов больше 100 миллиардов рублей.

Второй момент – несбалансированность тарифной и бюджетной политики приводит к тому, что в отдельных случаях тарифы на услуги ЖКХ не покрывают их себестоимость. И это тоже долг государства. Если оно регулирует тариф, и установило тариф ниже себестоимости, то кто должен погашать эту разницу? Тот, кто установил соответствующий тариф.

Третий момент – это компенсации по льготам. Предприятия ЖКХ в большинстве случаев не получают компенсации по тем льготам, которые установлены на федеральном уровне и соответственно получается, что этим льготникам либо помогают остальные жильцы, скидываясь на них, либо фактически не предоставляется соответствующая часть услуг. Таким образом, у государства как минимум три долга.

Есть еще и четвертый вопрос – это вопрос капитального ремонта. Он очень хорошо виден на примере ЖСК, которые собирали деньги на капитальный ремонт, но после 1992 года на эти деньги нельзя ни дом отремонтировать, ни даже сделать косметический ремонт в подъезде. Поэтому вопрос долгов граждан также существует, мы не отрицаем этого. Эту проблему тоже надо решать.

Проблема долгов граждан крайне серьезная. Переход к полной оплате может привести к тому, что граждане откажутся платить вообще. И если это явление примет массовый характер, то здесь никакими судами, никакими карательными мерами нельзя будет решить эту проблему. Уже сейчас потребители часто отказываются платить за некачественные услуги.

Так, в окрестностях Петербурга есть поселки, состоящие из аварийных домов, где граждане отказываются платить квартплату из принципиальных соображений. Они говорят: «За то, что мы живем в этом доме, нам должны доплачивать, а не мы должны платить».

Здесь встает вопрос для потребителя, который имеет четкий и ясный выход на Закон «О защите прав потребителей»: производитель услуг обязан проинформировать потребителя о том, какие услуги, в каком объеме, и какого качества он предоставляет.

Я утверждаю, что организации жилищно-коммунального комплекса практически везде нарушают Закон «О защите прав потребителей» и не предоставляют соответствующей достоверной информации. Когда в Ростове вода не соответствует стандартам, то это не питьевая вода, она небезопасна для граждан. И, во-первых, их обязаны проинформировать, что эту воду нельзя пить и, во-вторых, что они не обязаны оплачивать ее, как питьевую воду. Вводите оплату технической воды и информируйте людей об этом. Это, на наш взгляд, прямая обязанность производителя услуг.

До тех пор пока не будет стандартов на предоставляемые услуги, которые будут доведены до граждан, пока не будет четкого и ясного механизма снижения цены в случае предоставления некачественных услуг и услуг в неполном объеме, экономическая реформа в области ЖКХ, к сожалению, будет приобретать только одну черту – полный перенос оплаты за некачественную и плохую услугу на потребителя. Это, на наш взгляд, недопустимо.

Именно поэтому мы будем настаивать на том, чтобы в решениях Правительства были учтены наши замечания и по стандартам, и по механизмам ответственности. Без этих механизмов ответственности невозможно будет продвинуться вперед.

Кроме того, еще одно замечание. Очень хорошо, когда говорят про социальные счета. Я хорошо знаком с предполагаемым экономическим механизмом. Но, уважаемые коллеги, зачем это все делается? Для того чтобы реализовать обратную связь между потребителем и производителем. Однако в отсутствие тех механизмов, о которых я говорил, этой обратной связи нет, и, наоборот, появляется очень мощный возмущающий фактор. Человек, который не доволен теми услугами, которые он получает, просто не будет платить с социального счета. Что делать в этом случае? Когда гражданину будут перечислены деньги, а он откажется перечислять их дальше. Этот механизм не будет работать. Поэтому необходима четкая и ясная отработка механизмов социальной защиты, механизмов предоставления субсидий.

Да, мы за то, чтобы деньги переводили человеку, за то чтобы льготы не компенсировались с помощью некоторого мифического механизма производителям услуг, за то, чтобы эти льготы были конвертированы в прямые выплаты тем, кому они положены, и человек был в состоянии платить 100% за услуги ЖКХ.

Да, мы за то, чтобы человек отвечал за потребляемые услуги. Но ответственность должна быть симметричной: потребитель и производитель должны симметрично отвечать по своим обязательствам. И это наша принципиальная позиция.

Еще один момент – это объединение собственников жилья. Я остановлюсь только на одном принципиальном моменте. В настоящее время объединения собственников жилья неэффективны и не будут эффективными до тех пор, пока в них будет реализована ответственность «за себя и за того парня». Когда два человека не платят в ЖСК, фактически за них платят остальные. И это достаточно принципиальный момент, который может серьезно подорвать экономические основы функционирования объединения собственников жилья.

Наше предложение простое. Необходимо перевести потребителей на прямые договора с монополистами, и объединения собственников жилья смогут работать как юридические лица только по остальным услугам. А там, где речь идет о монополистах, объединения собственников жилья должны быть помощником, посредником между гражданином-потребителем и монополистом.

^* Из выступления сопредседателя Союза потребителей России, члена ЦС Объединения «ЯБЛОКО», А.Г. Голова.

В рубрике «Мнения» предлагаем Вашему вниманию авторские материалы, в которых может высказываться точка зрения, отличная от позиции редакции

Предвыборный доклад-интервью^* Евгения Бунимовича «Новой газете» хотя и шел в дружеско-ироничном стиле, касался весьма важных вопросов: реформы ЖКХ, образования, культуры. Предлагаем вашему вниманию фрагмент из этой беседы. Во время подготовки номера пришло радостное известие: Е. Бунимович, член Политсовета Московского «ЯБЛОКА», член Центрального Совета Объединения «ЯБЛОКО», во второй раз избран депутатом Московской городской Думы.

– Женя, так будем мы платить 100% за коммунальные услуги? Я уже запуталась в комментариях, а это всех касается. И что ты такое сказал на недавнем заседании правительства Москвы в связи с пресловутой жилищно-коммунальной реформой, если коллеги-журналисты уже назвали твое выступление сенсацией?

– Ну вот. А договаривались о главном, о вечном, о времени и о себе говорить, как четыре года назад, перед прошлыми выборами. А ты тоже - про жилищно-коммунальную реформу.

– Еще поговорим. Но такая твоя планида теперь - отвечать за самое острое, наболевшее, вот и про это изрядно напугавшее всех москвичей заседание в мэрии...

– Да не было в моем выступлении на заседании правительства никакой сенсации, скорее - нормальная работа нормального депутата, политика, если хочешь. Дело в том, что прямо перед обсуждением этого вопроса о стопроцентной оплате за коммунальные услуги меня награждали медалью К.Д. Ушинского, высшей наградой в образовании, и Ю.М. Лужков, естественно, наговорил много хороших слов – про меня, про мою работу в школе, в Московской Думе. Если б я оставался, как прежде, только учителем, наверное, сказал бы в ответ «спасибо» – и ушел с медалью и пышным букетом...

Но как депутат не воспользоваться такой ситуацией, чтоб выразить свое отрицательное отношение к очередной попытке решать проблемы власти за счет населения, я, разумеется, не мог. И от своего депутатского, и от учительского имени, от имени всех учителей, врачей, библиотекарей, всех бюджетников, всех пенсионеров, от имени большинства москвичей с весьма скромными доходами я с правительственной трибуны обратился к приехавшему специально продавливать реформу мощному «федеральному десанту» во главе с Германом Грефом, к мэру Москвы, ко всем членам правительства и депутатам: в Москве должна сохраниться нынешняя ситуация, при которой каждая семья платит не больше 12,5% своих доходов, а остальное доплачивает город. И без того каждый год растут цены за электричество, за газ, за телефон. И не те у нас пока доходы, чтоб позволить себе очередную «шоковую терапию», теперь с ЖКХ, унизительно заставлять чуть ли не три четверти москвичей бегать повсюду за справками, чтоб подтвердить свою нищету и получить соответствующие субсидии...

– И что, тебя послушали? И я не должна носиться по редакциям, по всем этим ЖЭКам и ГРЭПам, чтоб доказывать, что я ну если не нищая, то, мягко говоря, не зело богатая?

– Ну, разумеется, не только меня послушали, но мое выступление оказалось первым, задало тон обсуждения, и, как сказали коллеги, я вбил первый гвоздь в гроб этого очередного «реформаторства» за наш счет. Договорились в итоге, что 100% будет платить только в добровольном порядке самая обеспеченная часть москвичей.

– С трудом представляю себе, кто из наших новых русских пойдет платить в таком «добровольном порядке», однако нормального москвича пока миновала участь сия... Но действительно – хотели поговорить о сути депутатской работы в Московской Думе, а начали с острого, сегодняшнего...

– Собственно, в этом-то и состоит суть работы депутата. Если вопрос удалось нормально решить, это сразу забывается, поскольку остается море других вопросов. И это нормально. Уже никто не вспоминает, что год назад мы, несколько депутатов Думы, проголосовали против принятия городского бюджета, добиваясь выполнения в полном объеме закона о ветеранах – со всеми положенными ветеранам льготами. И добились тогда. Важнее, что сегодня, при принятии бюджета на 2002 год, удалось заложить в следующем году существенное повышение доплат к пенсиям, в полтора раза увеличатся зарплаты учителей, медиков, всех бюджетников.

^* Из интервью Е.А. Бунимовича «Первый срок Бунимовича», «Новая газета», 10 декабря 2001 года. Беседу вела Алла Боссарт.

Член региональной межведомственной комиссии по совершенствованию местного самоуправления
при Главном федеральном инспекторе в Сахалинской области
Председатель отделений ОПОД «Российское Земское Движение», Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление»

Уйдя от тоталитаризма, наша страна медленно приобретает очертания «троекуровской» России. Неудавшиеся попытки втянуть местное самоуправление в вертикаль власти воплощаются в новые варианты косвенного воздействия на местные органы управления. Подобные атаки на МСУ усугубляются повышением тарифов на услуги жилищно-коммунального комплекса и тревожным ожиданием полномасштабной жилищно-коммунальной реформы, что провоцирует враждебное отношение людей именно к местной власти. Не исключением является и Сахалинская область.

Очевидно, что у местного самоуправления в России множество болевых точек. К старым проблемам в ближайшем будущем добавится целый ряд новых – реформа ЖКХ, совершенствование структуры органов местного самоуправления, усложнение комплекса земельных отношений, в связи с вступлением в действие закона «О земле». При этом практически не задействованы инициативы граждан местного сообщества, которые являются, по сути, источниками власти. Такие возможности предусмотрены Конституцией РФ, Законом РФ и сахалинским Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и в области соответственно. Не все проблемы местной власти, имеющие структурный характер, могут быть разрешены на этом пути, но активизация местного сообщества может сгладить острые углы и, возможно, породить новые формы самоорганизации граждан.

Муниципальные проблемы в Сахалинской области показательны для всей России. С одной стороны, администрации городов и районов демонстрируют, подчас, полную безответственность и непрофессионализм и, прикрывшись «девственностью» местного самоуправления, яростно обороняются от любых попыток контроля за их деятельностью, забыв о самих членах сообщества. Выборы депутатов городских и районных Собраний превращены в фарс. Депутаты избираются несколькими десятками голосов от двенадцатитысячных округов. Налицо полное отсутствие интереса обеих ветвей власти к инициативам граждан, ведущее к дискредитации самой сути местного самоуправления. С другой стороны, областная администрация Сахалинской области осваивает новые пути давления на муниципалов. Так, рьяно выполнив Постановление правительства о повышении тарифов на услуги ЖКХ, администрация теперь пытается «подставить» органы местного самоуправления под удар населения. Население в ответ «естественно ратует» за укрепление вертикали власти и по указке самой администрации пытается создать органы управления, альтернативные муниципальным, например Советы при ЖЭУ. При этом инициаторами создания Советов выступают ветераны, а их членами становятся не жители районов, а представители общественных организаций. Таковы реалии современной жизни Сахалинской области.

Нечто подобное происходит и в Хабаровском крае, что свидетельствует об общей тенденции методичного разрушения органов местного самоуправления в регионах, причем руками самого населения, ассоциирующего жилищные проблемы с самой сутью самоуправления.

В сложившейся ситуации очевидна необходимость усложнения системы муниципальной власти и приближения ее к населению, то есть создания органов местного самоуправления на уровне деревень, поселков, станиц, микрорайонов. В Сахалинской области и ее областном центре, Южно-Сахалинске, сохранилась уникальная возможность создания Центров по управлению территориями на базе существующих жилищно-эксплутационных участков (ЖЭУ), позволяющих гибко сочетать реформы жилищно-коммунальной сферы с общей концепцией совершенствования местного самоуправления. «Дробление» местных сообществ на мелкие структуры – «низовые» муниципалитеты, входящие в систему местного самоуправления, позволит решить сложные проблем территории, а не только ЖКХ. Жилищно-эксплуатационные участки, традиционно действующие в границах территорий с численностью жителей от семи до десяти тысяч человек, легко могут быть трансформированы в новое качество. Добавив ЖЭУ функции Центров по управлению территориями, мы получим возможность максимально приблизить власть к населению, решить проблемы территории на низовом уровне. А подчинив начальников территорий непосредственно мэрам, получим способ оперативного решения проблем территории.

Структура ЖЭУ (начальник, заместитель, секретарь, инженер, штат других работников) позволяет безболезненно и качественно выполнять функции органов по управлению территориями. На базе ЖЭУ (центра) можно производить комплекс услуг населению (юридические, оплата услуг связи, энерготеплоснабжения, услуги службы заказчика и т.д.). Существующий жилищно-эксплуатационный трест, ставший «притчей во языцах», может занять достойное место, взяв на себя функции оптовых поставок материалов и оборудования.

Существует и другая сторона проблемы приближения местной власти к населению. Огромный потенциал кроется в системе территориальных общин – ТОСов. Нередко, особенно у чиновников, происходит отождествление деятельности органов ТОС с общественными объединениями. Однако, это совсем не так, иначе они сразу же были бы отнесены к действию Закона «Об общественных объединениях». Внимательно прочитав статью 2 и статью 27 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вы найдете ряд принципиальных различий в сущности органов местного самоуправления и органов ТОС.

Особенность ТОСов состоит в том, что они имеют общественно-властные функции, то есть действуют как общественные организации, а в случае делегирования им прав со стороны местных органов – как «низовой» орган власти. Государственная власть наделила и наделяет органы местного самоуправления некоторыми функциями, почему же тогда местная власть не может наделить ТОСы частью своих полномочий?

Сущность самих ТОСов заключается в том, чтобы «забрать» часть власти у чиновника и максимально приблизить эту власть к населению, сделав ее более прозрачной и оперативной. ОТОСы, избранные населением, «тонизируют» власть, следят за ее деятельностью в сфере распределения местных ресурсов (распределением муниципального жилья, выделением земельных участков, следят за работой торговых точек и т.д.). Органы ТОС вправе создать Фонд местной инициативы для благоустройства территории, оказания помощи малоимущим в оплате тех же услуг ЖКХ и т.д.

В сущности, орган ТОС становиться как бы «представительным органом» при центре по управлению территорией, созданном на основе ЖЭУ. Органы ТОС, деятельность которых будет осуществляться на глазах власти и населения, способны готовить кандидатов в депутаты городского Собрания и выдвигать их в процессе избирательных кампаний. Таким образом, в городском Собрании появятся проверенные на деле люди, представляющие конкретные территории с конкретными людьми, а не абстрактные представители местного сообщества. Этим мы в корне меняем подход к выборам в местные органы самоуправления, не разрушая при этом сложившейся системы местной власти и не ввергая народ в очередную сомнительную реформу.

Заместитель генерального директора Межрегиональной организации объединений домовладельцев

За последнее время вопросы управления жильем приобретают все большее значение. Через управляющие структуры проходят денежные потоки, направляемые на техническое обслуживание, ремонт конструкций зданий и инженерных систем, на оплату дорожающих коммунальных услуг. Механизм распределения финансовых потоков регулируется договорами, заключение которых требует одновременного учета многих факторов – технических, экономических, правовых.

Создаваемые собственниками жилья объединения имеют, как правило, статус некоммерческих организаций – жилищно-строительных (жилищных) кооперативов или товариществ собственников жилья (жилищных товариществ, товариществ собственников квартир, помещений).

Главной задачей этих объединений согласно их уставам и является организация управления многоквартирным домом – управление эксплуатацией, включающее управление техническим обслуживанием, управление ремонтными работами, управление оказанием коммунальных услуг. В свою очередь управление техническим обслуживанием распадается по направлениям: управление техническим обслуживанием конструкций, инженерных коммуникаций, лифтов и т.д.

Большинство приведенных терминов отсутствует не только в законодательных, но и в нормативных документах, что порождает немало трудностей. Например, кажется, что понятие «жилищно-эксплуатационная организация», приведенное в статье 22 Жилищного кодекса РСФСР, вопросов не вызывает. Однако там не сказано об организациях, создаваемых «для эксплуатации государственного и общественного жилого фонда», к которому нельзя отнести дома с квартирами, находящимися в частной собственности, – ЖСК и ТСЖ. Следовательно, последние не подпадают под определение жилищно-эксплуатационной организаций, приведенное в Жилищном кодексе.

Здесь же приведено другое важное положение: «жилой дом может эксплуатироваться только одной жилищно-эксплуатационной организацией». Далеко не все считают, что «эксплуатироваться» равнозначно «управляться». И тот же вопрос: относится ли это к жилищному фонду ЖСК и ТСЖ.

Таким образом, необходимо добиваться совершенствования законодательных и нормативных актов, создавая основу для преодоления бюрократических рогаток, мешающих собственникам самим осуществлять функции управления через некоммерческие объединения, одновременно стремясь к повышению эффективности выполнения этих функций.

С целью реализации основной функции собственника – обеспечения содержания своего жилья в надлежащем состоянии – закон обязывает собственника выбрать способ управления своим жильем и форму организации управленческой структуры в рамках выбранного способа.

В литературе по управленческой тематике применительно к самоуправляемым объединениям граждан-собственников можно встретить понятия внутреннего и внешнего управления. Подобное разделение часто основано на поверхностном понимании одного целого процесса САМОуправления, который, хоть и обозначается двумя терминами , от начала и до конца должен регулироваться самим собственником. Внутренне и внешнее может означать только санкционированное собственником разделение функций, часть из которых он будет осуществлять самостоятельно, а часть пожелает передать выбранным им сторонним организациям, оставаясь при этом четко определенной законом единственной управляющей организацией.

Самоуправляемые объединения граждан в форме некоммерческих организаций (ТСЖ, ЖСК, ЖК, МЖК и т.п.) правильно задуманы как инструмент для осуществления гражданами функций по управлению эксплуатацией своего жилья, их уставы достаточно четко прописывают порядок создания и функционирования управляемых и контролируемых собственниками структур, многолетний опыт деятельности которых позволит накопить и успешно использовать достижения, проверенные практикой.

Разумеется, это возможно при наличии и грамотном использовании квалифицированного персонала. Важно, что созданная самими гражданами управляющая организация является некоммерческой, то есть бесприбыльной, что автоматически перемещает смысл ее деятельности в сферу повышения качества и эффективности содержания жилья.

***

некоммерческие объединения граждан в жилищной сфере получают развитие в направлении создания организаций не только управляющих, но и обслуживающих, причем не отдельные дома, а группы зданий. С учетом выполняемых функций они имеют различные организационно-правовые формы:

– «управление общим имуществом» (ассоциация), г. Волжский;

– «объединение усилий в вопросах качественного и наименее затратного обслуживания домовладений» (автономная НКО), г. Санкт-Петербург;

– «аппарат для управления и обслуживания кондоминиумов» (некоммерческое партнерство), г. Ярославль;

– «центр управления домами» (некоммерческое учреждение), г. Москва;

– «городское объединение ЖСК и ТСЖ», г. Чебоксары.

Существенные различия наблюдаются и в отношении видов работ, выполняемых некоммерческими объединениями в жилищной сфере – от отдельных функций по управлению многоквартирным домом до полного комплекса управленческих операций, включая технические, организационные, экономические и социально-психологические.

Необходимыми условиями эффективного функционирования некоммерческих объединений в сфере управления жилищным фондом являются:

– правильное составление учредительных документов и оформление договорных отношений, что позволит обеспечить минимизацию объектов налогообложения и отсутствие конфликтов с управляемыми объектами;

– охват достаточного числа управляемых объектов, адекватных мощности управляющей системы с целью минимизации затрат по управлению;

– правильное распределение функциональных обязанностей персонала;

– осуществление расчетов по начислению платежей (членских взносов) на покрытие жилищно-коммунальных расходов через объединенный расчетный узел;

– широкое привлечение собственников жилья к участию в принятии управленческих решений и контрольно-ревизионной работе (через попечительские советы).

Нельзя не сказать о развитии вполне естественной тенденции укрупнения жилищных массивов обслуживаемых зданий. Действительно, управление по принципу «один дом – одна управляющая структура» при наибольшей внешней привлекательности для жителей имеет существенный недостаток: оно неэкономно. Объединение домов одновременно с объединением управляющих структур наталкивает на сопротивление (иногда весьма существенное) со стороны многих работников административно-управленческого персонала, опасающихся потерять работу в ходе создания объединенной структуры.

В то же время чрезмерное укрупнение объекта управления (например до размеров квартала или микрорайона) грозит потерей главного преимущества нарождающейся формы управления – самоуправления, так как жители при этом значительно отдаляются от управляющих структур, далеко не каждый собственник, как положено по закону, принимает участие в их создании, а затем в формировании выборного органа управления. Практика проведения выборочных опросов жителей в таких «укрупненных товариществ» показывает, что значительная их часть даже не знает о произошедшей «смене власти». Печально, но в ряде городов жилищно-эксплуатационные организации только внешне изменились, назвавшись «товариществами собственников жилья», но сохранили прежний стиль и неэффективные формы и методы работы. Еще печальнее, что иногда это заведомо делается с целью списать многолетние долги жилищной организации, продолжив ее деятельность в другом качестве. Действительность при этом не подтверждает факта создания товарищества – не произошло передачи функций управления принадлежащим им жильем в руки граждан, в чем, собственно, и заключается смысл и цель рождения и развития новой формы управления.

Возникающие в разных городах некоммерческие управляющие структуры успешно конкурируют с государственными и частными управляющими компаниями жилищной сферы. Они имеют достоинства, весьма привлекательные для клиентов (жителей): не ставят целью получение прибыли, заинтересованы в экономии средств и снижении затрат, обеспечивают прозрачность финансово-хозяйственной деятельности под контролем попечительского совета, коллективность в организации управления, гибкую форму договора с ТСЖ или ЖСК, не ограничивающую их самостоятельность.

Важно, что эти структуры, в силу самой своей природы созданные собственниками специально для обеспечения и защиты своих прав на пользование, управление и содержание своего жилья, – без какого-либо дополнительного подтверждения фактически являются непосредственными полномочными представителями заказчика – жителя, обязанного по уставу каждые два года проголосовать на общем собрании за продолжение или прекращение полномочий конкретных физических лиц, осуществляющих функции управления.

советник районного Собрания Войковского района города Москвы
член партии «Яблоко»

Чтобы провести жилищно-коммунальную реформу необходимо действовать последовательно, продвигаясь шаг за шагом, а не сбрасывать все накопившиеся проблемы на население. Всем должно быть ясно, что невозможно решить жилищно-коммунальную проблему одним только введением 100 % платежей без решения вопросов повышения благосостояния людей и создания эффективной адресной защиты малоимущих слоев населения. Только при этом условии граждане согласятся взять на себя ответственность за управление жильем и начнут создавать товарищества собственников жилья и другие объединения.

В этом году очень много заявлений властей по поводу проведения скорейшей жилищно-коммунальной реформы. Но все ли из высказавших свою точку зрения по этой проблеме знают четко, как ее следует осуществлять. Большинство сходятся в одном, что нужно как можно скорее нас с Вами заставить платить за жилищно-коммунальные услуги все 100 %. Пока в Москве мы еще платим около 50 %.

Но оплата – это только одна из множества граней не сегодня возникших проблем в жилищно-коммунальном хозяйстве. Почти 70 лет нам с Вами приходилось платить символическую плату за жилье и коммунальные услуги. И при этом никто из граждан не представлял их реальную стоимость. Сегодня же каждый из нас знает, сколько стоит один метр нового или старого жилья, но при этом мы не имеем четкого представления о цене эксплуатации этого метра.

В итоге мы имеем с каждым днем ухудшающуюся ситуацию в ЖКХ, которую можно назвать критической. Есть опасность, что кризис, случившийся прошлой зимой в Приморье, может повториться и в других регионах России. Основная причина такого рода энергетического кризиса, плохого состояния жилого фонда кроется в многолетнем недофинансировании и слишком медленном продвижение реформ в жилищно-коммунальной сфере.

Согласно предложениям федерального правительства – затягивание перехода к бездотационному финансированию жилищно-коммунального хозяйства может обернуться новыми проблемами в отрасли. Более того, по их мнению, мнимая забота о населении, выразившаяся в неоднократном продлении сроков переходного периода, в конечном счете, привела к нарушению жилищных прав граждан (ни много, ни мало?!), и в первую очередь права на безопасное и комфортное проживание в жилище. Во многом с доводами нашего правительства нельзя не согласиться, но возникает главный вопрос – в эффективности существующей социальной защиты населения. Ведь предполагается, что нищий может 22 % (федеральный стандарт) своего семейного бюджета в 3000 рублей отдать, и только потом государство согласно ему помогать. На мой взгляд, схема: заплати, а потом государство тебе поможет – очень опасная.

В Москве действует немного иная система адресной защиты. Впрочем, и она, безусловно, несовершенна. У нас, люди платят почти в два раза меньше с таким же доходом (Мосгордумой принят стандарт – 13 %). Но, на мой взгляд, и этот порог нужно снизить, как минимум до 10 %. Ведь основная задача всей жилищно-коммунальной реформы – это создание эффективной адресной помощи именно малоимущим слоям населения, поскольку, это единственный инструмент адресной защиты. Иначе может получиться, что пострадают от реформ большинство граждан, то есть жилищно-коммунальная реформа фактически будет проведена за счет нищих.

С другой стороны, нам обещают улучшить качество жилищно-коммунальных услуг в обмен на увеличение их стоимости для нашего кармана. Прекрасно, но будут ли оказанные услуги качественными притом, что у нас в Москве фактически нет рынка предоставителей коммунальных услуг. И тут возникает проблема, возможно главная, на пути жилищной реформы: проблема появления экономических стимулов для использования конкурсных механизмов в ЖКХ, что на фоне внедрения механизмов регулирования изменит всю систему финансирования, структуру денежных потоков.

Что это за механизмы? Речь, конечно, идет о повсеместной установке приборов учета для определения объема потребляемых услуг. К примеру, если семья, уезжая летом на дачу, не пользуется услугами, то она не должна их оплачивать. Внедрение рыночных механизмов в ЖКХ позволит также ускорить создание товариществ собственников жилья и повысить требования населения к качеству потребляемых услуг, что заставит местные власти всерьез заняться тарифным регулированием.

Конечно, не надо думать, что население даже с высоким уровнем дохода, сможет оплатить то многолетнее недофинансирование отрасли, которое привело к 60 %-му износу коммунальной инфраструктуры и аварийному состоянию многих инженерных коммуникаций и жилых домов. Поэтому уже сегодня необходимо срочно прекратить покрывать текущие убытки предприятий ЖКХ и направить бюджетные средства на восстановление изношенных сетей и капитальный ремонт жилья. Сегодня это прямая обязанность городского бюджета: долги надо отдавать, тем более, если это долги по обязательствам перед населением. Только при этом условии граждане согласятся взять на себя ответственность за управление жильем и начнут создавать товарищества собственников жилья и другие объединения. Кое-что в этом направлении уже сделано.

Во многом, благодаря усилиям организованных жителей и общественности, в 1996 году был принят закон РФ «О товариществах собственников жилья». За ним последовал Указ Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства РФ», а также закон г. Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в г. Москве». Все эти и другие вышедшие постановления были в основном направлены на стимулирование создания товариществ собственников жилья^*, которые, как предполагалось, уже в 2001-2003 годы должны были стать преобладающей формой управления многоквартирными жилыми домами.

Почему же, все-таки, несмотря на все усилия законодателей и московских чиновников, собственники 54% общего фонда жилья в Москве, не хотят выбрать новый, действительно прогрессивный способ управления? Те, кто хоть раз были заграницей, наглядно смогли убедиться в преимуществах кондоминиумов над нашим способом эксплуатации зданий и прилегающей территории. Еще 5 лет назад городские власти в лице Мэра Ю.М. Лужкова пришли к выводу, что вопрос «кто хозяин в доме?», исключительно важен: «Не решим этот вопрос, провалятся все наши программы». Однако этот вопрос до сих пор не решен.

Может быть, именно принятая в Москве комплексная программа по формированию кондоминиумов и ТСЖ (постановление № 690 от 29.08.2000), наконец, разрешит все споры вокруг ТСЖ и кондоминиумов^**, снимет целый ряд вопросов, создаст необходимые условия? По моему мнению, эта программа улучшит ситуацию, но не до конца.

Этому острому вопросу были посвящены и очередные слушания Мосгордумы в декабре 2000 гогда, прошедшие после принятия постановления №690 с участием всех заинтересованных сторон (так или иначе «вовлеченных» в процесс формирования ТСЖ и кондоминиумов в Москве), но до сих пор никак не договорившихся между собой. На этом заседании был сделан первый шаг к пониманию, однако, проблемы остаются, и они очень серьезные.

Выступившие представители одиннадцати ЖСК (жилищно-строительных кооперативов) и ТСЖ единодушно обвинили Департамент государственного муниципального имущества г. Москвы (ДГМИ) во всех «смертных грехах». И судя по представленным документам – небезосновательно. Оказалось, что у большинства ЖСК, ЖК и созданных ТСЖ наглым образом, не стесняясь в средствах, были отобраны технические этажи и другие нежилые помещения, без которых невозможно функционирование и эксплуатация жилых зданий. Элементарно обходится, причем, задним числом, закон города Москвы, в котором сказано, что технические этажи, где проложены все коммуникации, принадлежат ЖСК и ТСЖ, и они же имеют преимущественное право на аренду и выкуп нежилых помещений.

Очень интересно, каким образом, при наличии всех регистрирующих документов на нежилые помещения у ЖСК и ТСЖ, появляется запись о правах ДЕЗов по владению этими помещениями. Почему «ничего не подозревающее» Бюро технической инвентаризации (БТИ) вносит соответствующие изменения, «в упор» не замечая собственника, а чуть позднее уже выше упомянутый ДГМИ спокойно продает (на правах долгосрочной аренды или выкупа) технические помещения жилых домов сторонним коммерческим организациям? Иногда дело доходит до полного абсурда: новые «владельцы» не допускают в подвал зданий истинных хозяев – ЖСК, ТСЖ – даже в случае аварий в инженерном оборудовании, в то время как при этой ситуации дома длительное время могут оставаться без воды и тепла.

После услышанного от представителей жилищных объединений на заседании Мосгордумы, у меня складывается впечатление, что если так легко «убиваются» уже созданные ТСЖ и кондоминиумы, то и речи быть не может о создании новых. Статистика неумолимо подтверждает вышесказанное: 24 жилищных кооператива прекратили существование, 9 товариществ собственников жилья не могут работать, им не хватает денег.

Жители не должны страдать из-за такой откровенной политики вредительства. Как можно скорее необходимо поставить на место некоторых «зарвавшихся» чиновников. В противном случае, срыв постановления №690 Правительства Москвы нам обеспечен.

Год уходит, а ситуация к лучшему не меняется – идет медленное создание ТСЖ, да то только в новых, только что отстроенных домах. Так, в Войковском районе к имевшимся трем ТСЖ может прибавиться еще два. И это за два с лишним года. Проблемы остаются те же: не выделяются в полном объеме средства на капитальный ремонт и на субсидии льготникам, существуют трудности с оформлением, отсутствует рынок предоставителей услуг, непонимание жильцов и многое другое. Кроме этих проблем, так и не решены вопросы с «подводными камнями» – с техническими этажами и подвалами в муниципальном фонде. Жильцы и не подозревают, что происходит с их техническими помещениями. Возникает вопрос, как на этой базе будут создаваться кондоминиумы и ТСЖ?

И, все-таки, на мой взгляд, товарищества собственников жилья создавать необходимо. Роль самоуправления в жилищной сфере понимают все. Запущенность мест общего пользования: подъездов, лестничных клеток, лифтов, плохое состояние инженерных коммуникаций, крыш, чердаков и подвалов, нерегулярная уборка и вывоз мусора, плохая благоустроенность дворов и придомовой территории и многое другое – все это не может не раздражать жителей, регулярно вносящих квартирную плату и рассчитывающих на то, что кто-то (ДЭЗ, РЭУ) должны обеспечить надлежащий уход за зданиями. Практика показывает, что эти надежды в большинстве случаев тщетны. В одних случаях в этом виноваты недобросовестные коммунальные работники, в других – не хватает денег. Однако многое зависит и от нас самих.

Всем известно, что существует огромная разница в отношении москвича к своей квартире и расположенной за ее пределами остальной части дома: «Квартира – это мое. Подъезд, лестничная клетка, чердак, подвал – это общее, а значит ничье». Как можно изменить отношение наших жителей, чтобы дом начинался с парадной двери, а не с двери в квартиру, чтобы подъезд и двор воспринимался жителями не продолжением улицы, а частью собственной квартиры? Ответ напрашивается простой: только при помощи жилищных объединений граждан, когда каждый из нас будет иметь долевую собственность – общее имущество, и будет знать, как тратится каждая копейка.

Реформа системы жилищно-коммунального хозяйства в Москве была начата в 1992 году. С тех пор многое сделано. Москва в некоторых отношениях представляет собой форпост коммунальной реформы, опыт которой, проблемы и достижения, могут и должны быть проанализированы и использованы в ходе предстоящей реформы во всей стране.

За прошедшее почти уже десятилетие созданы службы заказчика, то есть управляющие кампании; обеспечен конкурсный отбор подрядчиков, в котором участвуют советники районных собраний, представители жилищных кооперативов и других объединений собственников жилья; введено регулирование цен и тарифов; ведется заключение договоров с собственниками и нанимателями на обслуживание жилищного фонда. Кроме того, ведется работа по энергосбережению, льготному страхованию совершенствуется система перерасчета платежей и выплаты жилищных субсидий, сформирована нормативная база по созданию товариществ собственников жилья. В результате удалось до некоторой степени усилить контроль за целевым расходованием бюджетных средств, снизить затраты на производство работ за счет конкурсного распределения подрядов. Начатое формирование системы договорных отношений между собственниками, управляющими организациями (ДЭЗами) и подрядчиками создает основание для повышения доходности организаций ЖКХ и для дальнейшего становления рыночных хозяйственно финансовых отношений.

Однако все далеко не безоблачно даже при наличии достаточных бюджетных средств и более или менее активной готовности навести порядок в московском жилищно-коммунальном хозяйстве. Существует ряд структурных ограничений, связанных с унаследованной отраслью советской системой организации, которые и создают основные трудности при переходе к рыночным формам ведения хозяйства, Они являются общими для всей страны, но в Москве с ними уже хорошо знакомы. Что же это за ограничения и трудности?

Главная из них – это то, что управляющие организации (ДЭЗы) фактически являются государственными унитарными предприятиями, финансируются из бюджета, и поэтому демонстрируют весь спектр проблем, упирающихся в финансовую несамостоятельность и безответственность. Именно управляющие кампании порождают затем все другие проблемы – несвоевременную оплату услуг подрядчиков, сделки с ними, которые понижают качество выполняемых работ. Это порождает безответственность, как подрядчиков, так и недоверие собственников и к управляющим, и к подрядным организациям. Кроме того, требует доработки сам механизм нормативного обеспечения договорных отношений между собственниками, управленцами и подрядчиками и поставщиками. Вместе с тем непрозрачность и неплатежи имеют вполне осязаемое воплощение в недоремонте жилищного фонда, низком качестве обслуживания, в превращении процедуры конкурсного отбора подрядчиков в формальность.

Отдельная проблема – это низкая активность населения, то есть собственников и нанимателей жилья, в управлении процессом обслуживания. Непонимание того, что именно они являются заказчиками, тормозится старой советской системой, при которой платежи за услуги никак не связаны с процессом заключения заказа и контролем качества его выполнения. Поэтому конкуренция производителей услуг, способная привести к повышению качества этих услуг, остается пока только благим пожеланием. В управлении товариществ собственников жилья в Москве находится лишь 178 кондоминиумов. Тормозит этот процесс – отсутствие экономической мотивации собственников создавать такие объединения и брать на себя ответственность.

Низкими темпами снижающееся перекрестное субсидирование, при котором низкие тарифы для одних групп потребителей компенсируются необоснованно высокими тарифами для других, что также способствует накоплению неплатежей. О несправедливости такой системы по отношению к реальному сектору экономики не стоит и говорить. Что же касается защиты населения от чрезмерного повышения тарифов, то в этом направлении в Москве отработана система социальных субсидий на оплату услуг ЖКХ, тарифы растут разумными темпами, введены дифференцированные ставки за наем жилых помещений.

Переход предприятий ЖКХ и управляющих кампаний на бездотационный принцип финансирования – это следующий этап реформы, который будет проходить одновременно с общефедеральным переходом к полной оплате услуг ЖКХ населением. Хотя еще в течение 3 или 5 лет в структуре городского бюджета будут предусмотрены деньги на дотирование ЖКХ и на капитальный ремонт. Для отработки оптимальной модели расчетов жилищно-коммунальных услуг для населения будет продолжен эксперимент в Зеленоградском административном округе.

25 сентября 2001 года Правительство Москвы утвердило программу развития жилищно-коммунального хозяйства города Москвы на 2002-2007 гг.. Особенность нового этапа реформирования ЖКХ – коренное оздоровление финансовой ситуации в этой сфере, создание реальной системы экономической мотивации к сокращению затрат и повышения эффективности деятельности предприятий комплекса, привлечение частных инвестиций в реконструкцию объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры. Финансовое оздоровление предполагает в первую очередь – ликвидацию кредиторской задолженности предприятий ЖКХ и совершенствование экономических механизмов управления отраслью, в противовес господствующим ныне способам административного давления и принуждения. Более того, внедрение экономических, то есть рыночных, механизмов управления отраслью, может снизить производственные издержки и стоимость коммунальных услуг. Это не только прекратит порочную практику дотирования , но и снизит затраты бюджета на оплату услуг ЖКХ бюджетников. Переход населения на полную оплату также сэкономит бюджетные деньги.

Активность городской власти в рамках такой концепции реформы сводится к оказание адресной помощи малоимущим, нормативному регулированию договорных отношений и процесса привлечения инвестиций, созданию условий для нормальных экономических отношений в отрасли. А это в первую очередь – уменьшение административного давления и внедрение новых организационных механизмов, в том числе по управлению недвижимостью, контроль предприятий-монополистов в области тарифов. То есть государственные органы власти должны занять подобающее им место в экономических отношениях, обеспечивая условия, но не вмешиваясь в них непосредственно.

В Самаре, наряду с Красноярском, самый низкий по России уровень квартплаты – 35%. Достигается этот низкий показатель за счет поддержания ЖКХ из городского бюджета. Однако, несомненно, что такое положение дел не может продолжаться вечно, ведь износ инженерных сетей и жилого фонда достиг уже 65% и ни в одном даже самом благополучном бюджете не найдется достаточно денег для бесконечного дотирования убытков жилищно-коммунального хозяйства. Начатая на федеральном уровне подготовка к полномасштабной жилищно-коммунальной реформе уже стала приобретать свои региональные особенности. Опыт Самары, в этой связи, может оказаться одним из самых благотворных.

К коммунальной реформе можно подходить с разных сторон. Предпринимавшиеся за последнее десятилетие попытки реформирования этой самой консервативной отрасли показали весь спектр возможных вариантов. Одной из самых одиозных, к счастью, не реализованных, была «шоковая» концепция реформы 1997 года, согласно которой уже в 2001 году все расходы в полном объеме на содержание жилищно-коммунального хозяйства, включая его модернизацию, должны были оплачиваться потребителями услуг. Никто не спорит со справедливостью такого требования с точки зрения эффективности ЖКХ как коммерческого предприятия. Да вот только в России ЖКХ таковым не является и живет совсем по другим законам – законам централизованного управления.

Когда жилищно-коммунальное хозяйство станет экономически эффективным, покажет время. Может быть начатая нынешним правительством реформа и сможет перевернуть устоявшуюся модель функционирования этой отрасли с головы на ноги. Но пока реформа только в проекте местным и региональным властям уже приходится искать какие-то компромиссные, но в краткосрочной перспективе, пожалуй, единственно возможные пути выхода из сложившегося тупика.

Для Самары проблема износа жилого фонда и коммунальной инфраструктуры стоит не менее остро, чем для любого другого региона. И денег в бюджетах всех уровней здесь, так же как и везде, не хватает. Однако городские власти не торопятся поднимать тарифы, стараясь для начала мобилизовать все неиспользованные резервы. Главный из них – это не наши с вами кошельки, а техническая рационализация и оптимизация управления коммунальным хозяйством.

Главная задача городской программы по поддержанию и реформированию ЖКХ – это программа энергосбережения с акцентом на режиме экономии. Кое-что уже внедрено и приносит в городской бюджет первые сэкономленные деньги, которые могут быть впоследствии потрачены на ту же «коммуналку». К примеру, установка с 1998 года счетчиков учета на границах участков «Самараэнерго» и городских коммунальных сетей дала экономию до 100 миллионов рублей. Сэкономленные за счет энергосбережения деньги позволили увеличить объемы ремонта теплосетей.

Наряду с таким простыми решениями существуют и более сложные технические планы. Перспективный способ уберечь город от больших тепловых потерь и создать оптимальную и экономичную систему теплоснабжения – это перевод целых районов на автономное теплоснабжение. Один из самарских заводов, Моторостроительное производственное объединение имени Фрунзе, уже выпускает опытные образцы малых котельных. В ближайшее время в одном из спальных районов Самары будет проведен эксперимент – установлены автономные теплоисточники. В перспективе это даст энергетическую независимость целым микрорайонам, а также индивидуальным потребителям–квартиросъемщикам, так как позволит регулировать тот объем энергетических или водных услуг, который им необходим. А переход на автономные котельные в массовом масштабе изменит всю систему теплообеспечения, так как сократятся непроизводительные потери в магистральных сетях.

Еще одно решение, предлагаемое самарцам, касается уже не коммунальной, а жилищной составляющей реформы. Предлагается, наряду с коммерческим строительством жилья реанимировать проверенные советские методы семейного и хозяйственного подряда.

Опыт Самары показывает, как плодотворно искать собственные скрытые возможности, а не дожидаться, пока «барин придет и всех рассудит». Однако скрытые резервы могут быть эффективно раскрыты и использованы только в условиях реформированной отрасли. Пока же этого не произойдет, все сэкономленные деньги будут уходить на латание дыр. Поэтому в Самаре, так же как и везде, надеются на поддержку государства. Ведь никто кроме него не сможет реструктурировать долги целой отрасли, перестроить ее структуру и принципы работы, изыскать деньги на капитальные вложения.