Информационный бюллетень
Комиссии по муниципальной политике
Бюро ЦС Объединения «ЯБЛОКО»

Муниципальная политика

№ 10-11 (26) 2000

Колонка редактора

Новости федерального законодательства

Семинары, конференции, съезды

депутат Государственной Думы

В отсутствие позиции Президента и программы Правительства

Конгресс муниципальных образований все больше теряет былую самостоятельность, все сильнее зависит от Администрации Президента, постепенно превращаясь в полугосударственную организацию корпоративного толка, и фактически работает как некое муниципальное министерство. Это – общая тенденция: отдельные общественные институты рассматриваются корпоративным государством как свои части, которые должны заниматься неким общим делом. Конгресс муниципальных образований добился принятия Указа В.Путина о частичном наделении полномочиями КМО. На этом основании руководство Конгресса пытается добиться бюджетного финансирования, то есть интегрироваться в государственные структуры.

Впрочем, ту же карту лояльности Президенту разыгрывает губернаторская сторона. В Администрации Президента возобладали так называемые «региональщики» – люди, которые возглавляют подразделения по работе с регионами. Они фактически определяют политику Администрации по отношению к местному самоуправлению, при этом местное самоуправление они знают плохо, не понимают его специфики и не интересуются им. Местное самоуправление рассматривается ими через призму интересов губернаторов. Вопросы о полномочиях местного самоуправления, о местныхфинансах решаются исключительно в порядке торга с губернаторами (за право большего контроля над местным самоуправлением). Эти люди формируют политику Администрации, и следует ожидать, что, в конечном счете, позиция Президента в отношении местного самоуправления будет соответствовать этим установкам.

Кроме того, в Администрации господствует дух авантюрного реформаторства. Считается, что нужно что-то реформировать во что бы то ни стало. Как реформировать – это другой вопрос. Нужно собрать рабочую группу, что-нибудь придумать и как можно быстрее что-нибудь реформировать. Из этого, разумеется, ничего не получается, потому что профессионалы не могут работать в таком режиме с нужной отдачей. Чем сложнее задача, тем больших интеллектуальных, профессиональных ресурсов требуется для ее выполнения. Конечно, местное самоуправление нуждается в продолжении реформы, но подход к нему должен быть глубоко разработанным и реалистичным. Невозможно решать такие проблемы в режиме аврала, наскока (а тем более «наезда»). Складывается впечатление, что Администрация то забывает о том, что когда-то именно она и запланировала реформу местного самоуправления, то, опять вспомнив об этом, с новой энергией начинает собирать какие-то группы, которые призваны внести в Думу какой-нибудь очередной халтурный текст законопроекта о реформе местного самоуправления.

И вероятность того, что новый состав Государственной Думы одобрит такого рода «реформу», очень велика. Парламент все больше становится придатком президентских структур. А Комитет по вопросам местного самоуправления идет, пожалуй, в авангарде этого процесса, поскольку контролируется марионеточным «Единством» – председатель и один из его заместителей представляют эту фракцию. Достаточно посмотреть, как работает «Единство» в Думе, чтобы понять, что она только выполняет приказы Кремля и не способна ни к какой инициативе. Точно так же ведет себя руководство Комитета по вопросам местного самоуправления, которое однозначно продекларировало свой отказ выдвигать и продвигать какие-либо законодательные инициативы. Но отказ парламентской структуры от работы в инициативном режиме означает отказ от какой-либо работы вообще, потому что фильтрование тех инициатив, которые приходят от Президента и исполнительной власти, под определение работы не подпадает.То есть Комитет просто ничего не делает, занимаясь всевозможным словоблудием, выпуская пар, проводя какие-то слушания, консультации, выливающиеся в никчемные рекомендации.

Эта профанация деятельности особенно впечатляет при сравнении с той ролью, которую играл Комитет до конца 1999 года. Комитет, а не Миннац или всяческие советы по местному самоуправлению, был общепризнанным центром муниципальной политики. Только благодаря инициативам Комитета появлялись законы о местном самоуправлении.

Кремль, к которому в этих условиях перешла вся инициатива, не в состоянии ни понять, какие нужны законы, ни разработать полноценные законопроекты. Идеология и мифология президентских структур, в производстве которых они действительно оказались сильны, не подкреплены никакими реальными шагами. Кроме того, в исполнительную власть и президентские структуры пришли люди с особым мышлением, которые видят только вред в излишней самостоятельности чего бы то ни было. Местное самоуправление – рассадник такой самостоятельности, они не могут к нему иначе относиться. Господствует военизированная психология, которая в корне противоположна идеям развития местного самоуправления, гражданского общества (это понятие явно приобретает в России оттенок противопоставления военного и гражданского укладов).

Что делать? Я бы сказал, что нужно консолидировать те силы, которые выступают за сохранение и цивилизованное развитие местного самоуправления. Возможно, нужна какая-то альтернатива КМО, но не лоббистская (как лоббистская структура КМО очень успешен), а политическая. Партии, общественные организации, сами муниципалитеты, региональные парламенты (во многих регионах выступающие на стороне местного самоуправления) могли бы такую альтернативу создать. Из реально действующих партий на стороне местного самоуправления, конечно же, находятся «ЯБЛОКО» и СПС. Сейчас по многим законам позитивно голосует ОВР, хотя взгляды Ю.Лужкова и Е.Примакова скорее противоположны интересам местного самоуправления.

Эта альтернатива должна концентрироваться на решении конкретных проблем. На мой взгляд, самая главная из них на данном этапе – это реформа местных налогов. Исключительно важной мерой для судьбы местного самоуправления было бы переведение в разряд местных налога на недвижимость. Для этого требуется принять поправку в Налоговый кодекс, в котором контроль над имущественными налогами передан в руки субъектов Федерации.

Поправка в закон
о муниципальной службе

Данная поправка призвана привести в соответствие две правовые нормы, регулирующие работу муниципальных служащих в составе избирательных комиссий. Согласно ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» муниципальные служащие имеют право участвовать в работе избирательных комиссий и комиссий референдума с правом решающего голоса, и получать за эту работу дополнительную плату. Однако по закону «Об основах муниципальной службы в РФ» муниципальные служащие не имеют права получать эту плату, так как не вправе заниматься никакой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной или творческой. В предлагаемой поправке работа в избирательной комиссии или комиссии референдума включается в те виды деятельности, за которые муниципальные служащие имеют право получать плату. От имени Комитета ГД по вопросам местного самоуправления Владимир Мокрый поддержал законопроект, так как данная проблема должна быть урегулирована законодательно.

Усомнился в целесообразности данной поправки представитель КПРФ Иван Никитчук: «Не создаем ли мы этим законом еще одну кормушку для чиновников? Ведь сегодня и так муниципальные служащие в основной массе присутствуют в этой комиссии. Теперь мы их еще и деньгами привлекаем. Их роль не очень завидная в процессе выборном». Его товарищ по партии Василий Кислицын, член Комитета по вопросам местного самоуправления, опроверг это возражение: «Речь идет, наоборот, о создании правового поля и упорядочении практики», и тем самым – об обеспечении независимости муниципальных служащих от своего руководства, которое может оказывать на них давление, оплачивая или не оплачивая их фактическую работу в обход официальной отчетности.

У противников данной поправки нашлись и более формальные аргументы. Представитель СПС В.Южаков, поддержанный представителем президента в ГД А.Котенковым, предложил отклонить данную поправку, так как она по сути не относится к предмету регулирования ФЗ «Об основах муниципальной службы». Кроме того, представитель СПС также поддержал тезис об необходимости исключить условия, провоцирующие коррупцию. Но самым эмоциональным на тему коррупции оказалось выступление Виктора Черепкова, не понаслышке знакомым с механизмом подсчета голосов: «Сегодня реально избирательные комиссии давным-давно приватизированы местной властью и властью субъектов Федерации. Вообще, мы должны рассматривать этот законопроект в плане ограничений, а может быть – даже запрещений с целью уменьшения так называемого административного ресурса».

Однако сторонников такой аргументации нашлось немного, и подавляющим большинством депутаты проголосовали за принятие данной поправки в первом чтении.

На заседании Комитета ГД по вопросам местного самоуправления, состоявшемся 30 ноября, было принято решение о вынесении данного законопроекта для рассмотрения во втором чтении в конце декабря. В результате согласования позиций авторов законопроекта, Правительства РФ и Центризбиркома внесено единственное изменение. В новой редакции право получения дополнительной платы более четко определено только для тех муниципальных служащих, которые работают в избирательных комиссиях и комиссиях референдума на непостоянной основе. Из числа членов Комитета по вопросам местного самоуправления только Вадим Бондарь (СПС) возражает как против данной поправки, так и против самой практики участия муниципальных служащих в работе избирательных комиссий.

Поправки в Налоговый кодекс

Несмотря на серьезные возражения, данная поправка о праве предоставления налоговых льгот без труда была принята в первом чтении. Казалось, что дальше речь может идти только об усовершенствовании этой спорной нормы. Именно в этой логике была подготовлена поправка Сергея Митрохина («ЯБЛОКО»), которая должна предотвратить «практику залезания в карман местного самоуправления» и устранить перекос между правами региональных и муниципальных властей. Поправка предлагает лишить субъекты Федерации права предоставлять налоговые льготы по той части федерального налога, который в порядке регулирования передается на муниципальный уровень. Соответственно, местные власти получают право предоставлять налоговые льготы по своей доле федеральных налогов. Однако в силу технического сбоя в работе аппарата бюджетного комитета, эта поправка не была рассмотрена.

По мнению С.Шаталова, сторонники законопроекта лукавят, когда утверждают, что необходимо законодательно закрепить норму, которая существовала прежде, но по каким-то причинам не попала в новый Налоговый кодекс. В случае права предоставлять налоговые льготы по региональной части федеральных налогов речь идет о специальных нормах временного действия, а не о законе. Поэтому и нет необходимости законодательно закреплять эти права и полномочия региональных властей навечно.

Возражения экономического характера можно выразить в требовании применять федеральные налоги одинаково на всей территории России, которое правительство хотело бы реализовать. С одной стороны, это обусловлено тем, что право предоставления льгот – это лазейка для ухода от налогов, которой пользуются, как правило, самые богатые. Правительство же заинтересовано в равном выполнении всеми своих налоговых обязательств. С другой стороны, федеральные налоги находится в компетенции федерального центра, и в этой сфере недопустима никакая передача полномочий.

Представитель Президента в ГД А.Котенков поддержал выступавшего от имени правительства С.Шаталова. Президентская сторона также предложила снять данный закон с рассмотрения. Причина та же – не допустимо никакое вторжение в компетенцию федерального центра и установление неравных правил игры. Учитывая все приведенные аргументы против данного законопроекта, депутаты почти единогласно (при одном воздержавшемся) проголосовали за его возвращение в первое чтение.

Пункт 2 статьи 1 дополнить абзацами следующего содержания:

«Решение законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации об установлении дополнительных льгот по федеральным налогам и сборам не распространяется на суммы налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты в порядке разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации.

Представительные органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные льготы по федеральным налогам и сборам (кроме предусмотренных в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах) и основания для их использования налогоплательщиками и плательщиками сборов в пределах сумм налогов и сборов, зачисляемых в местные бюджеты в порядке разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъекта Российской Федерации».

Закон о государственных
и муниципальных землях

Председатель Комитета по аграрным вопросам Владимир Плотников объяснил этот факт тем, что на основании замечаний президентской стороны и Правового управления Аппарата ГД было решено ко второму чтению изменить порядок регулирования процесса разграничения государственной собственности на землю. Вариант законопроекта, разработанный аграрным комитетом ко второму чтению, предусматривал отнесение земельных участков к собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в два этапа. На первом предполагалось осуществлять отнесение земельных участков к собственности Федерации и субъектов РФ. Затем субъекты Федерации путем принятия своих законов должны были определить, какие земельные участки из состава земель субъекта могут быть отнесены к собственности муниципальных образований.

Фактически новый вариант законопроекта вызвал серьезные споры. В июне 2000 г. инициативе аграрного комитета удалось воспрепятствовать, а рассмотрение законопроекта «О государственных и муниципальных землях» было отложено на осень (подробно МП №6(22), 2000). После чего Комитет по аграрным вопросам обратился к полномочному представителю Президента РФ в Государственной Думе Александру Котенкову с просьбой четко сформулировать поправки Президента. В результате в недрах Правительства была разработана следующая (третья) версия законопроекта.

Несмотря на то что муниципальные образования были возвращены в текст законопроекта, у комитета по вопросам местного самоуправления возникли возражения другого плана. Самое главное – это то, что новый вариант законопроекта также допускает существенный перекос полномочий, но теперь уже в сторону федерального центра в лице Правительства РФ. На откуп одного ведомства – печально известного со времени приватизации Минимущества – отдается вся процедура отнесения государственных земель в собственность РФ, субъектов РФ, а также муниципальных образований.

Кроме того, комитет по вопросам местного самоуправления возмутило нарушение порядка рассмотрения законопроекта, который готовился разработчиками к быстрому прохождению во втором чтении уже в середине октября, минуя промежуточные стадии согласования. Комитет по вопросам местного самоуправления, который является соисполнителем данного законопроекта, даже не имел возможности внести свои поправки. Не говоря о том, что первоначальный вариант, принятый депутатами в первом чтении год назад и подготовленный ко второму чтению всеми заинтересованными сторонами, так и остался невостребованным.

На заседании аграрного комитета Сергею Митрохину удалось отстоять право Комитета по вопросам местного самоуправления отложить внесение законопроекта на рассмотрение ГД и право внести в него свои поправки. Однако на заседании аграрного комитета 26 октября ни одна из поправок не была одобрена. При рассмотрении законопроекта во втором чтении 24 ноября стремление более четко прописать гарантии органам местного самоуправления при практической реализации процедуры разграничения государственной собственности на землю также не встретило понимания. Ни одна из поправок С.Митрохина небыла принята. Правительственный вариант законопроекта был принят во втором чтении без каких-либо существенных изменений.

эксперт Комитета ГД по вопросам местного самоуправления

Однако в последний момент буквально за неделю до его внесения в Госдуму появляется инициатива Комитета по аграрным вопросам ГД, ответственного за этот законопроект. Если говорить о содержательной части законопроекта, то она направлена на разграничение государственных земель РФ по трем уровням власти – между РФ, субъектом РФ и муниципальными образованиями. Законопроект, принятый в первом чтении, предусматривает равенство этих трех участников процедуры разграничения – равенство на получение земельных участков. Законопроект разводит основанияприобретения земель, то есть определяет, на что может претендовать РФ, субъект РФ и МО. Одновременно законопроект предлагал устанавливать процедуру передачи земель всем трем видам собственников. Аграрный же комитет со своей новой инициативой исключал муниципальные образования из возможных претендентов на земельные участки, предлагая ограничить количество собственников на землю лишь субъектом РФ и РФ.

В ответ на закономерный вопрос: «Как муниципальные образования должны реализовывать свое установленное Конституцией РФ право на землю?» – аграрный комитет предлагал «муниципалам» обращаться в субъекты РФ, которые уже на свое усмотрение будут передавать какие-то отдельные участки на муниципальный уровень или же оставлять их за собой. Данное положение не устраивает Комитет по вопросам местного самоуправления не только по идеологическим принципам, но и потому что он грубо противоречит ряду статей Гражданского Кодекса и Конституции РФ.

Комитет по вопросам местного самоуправления принял все возможные меры для того, чтобы отстоять концепцию принятого закона в первом чтении, что ему и удалось. В настоящее время законопроект предлагается внести для рассмотрения ГД во втором чтении с сохраненной концепцией, в которой фигурируют и муниципальные образования как возможные претенденты на земельные участки.

Определенную роль в отстаивании интересов местного самоуправления сыграло и Главное правовое управление Администрации Президента во главе с Брычевой, которое по запросу Комитета по аграрным вопросам и полномочного представителя Президента в ГД А.Котенкова прислало заключение на данный законопроект. В заключении ГПУ указывается ряд оснований, по которым в законе в обязательном порядке должны присутствовать муниципальные образования.

Параллельно за лето 2000 г. в развитии земельных отношений произошли некоторые сдвиги, в частности, Министерство имущественных отношений РФ получило полномочия по распоряжению землями РФ. Результатом этого решения Президента стала определенная активность министерства по имущественным отношениям в разработке законопроекта о государственных и муниципальных землях. Минимущество подготовило текст законопроекта, который был направлен в Комитет по аграрным вопросам как в ответственный по данному законопроекту, и в Комитет по вопросам местного самоуправления, который является соисполнителем. Именно этот текст обсуждался 12 октября 2000 г. на заседании Комитета по аграрным вопросам, в котором принимали участие С.Митрохин в качестве представителя Комитета по вопросам МСУ, И.Бабичев как представитель Конгресса муниципальных образований, сотрудники аппарата Комитета по вопросам местного самоуправления.

По заключению С.Митрохина, высказанному на заседании Комитета по аграрным вопросам, с этим многострадальным законопроектом складывается следующая ситуация. Если летом этого года законопроект усилиями Комитета по аграрным вопросам являл собой некий перекос в сторону субъектов РФ, то представленный Минимуществом законопроект, по мнению С.Митрохина, несет в себе некий перекос в сторону Правительства РФ. На чем основаноэто заключение?

С.Митрохин на заседании аграрного комитета сделал из этого вывод, что закон закладывает перекос в полномочиях в сторону одного отдельно взятого ведомства с известной историей. История Минимущества, которое в настоящий момент курирует всю земельную политику в исполнительной власти, связана с приватизацией. Параллельно Дмитрием Арацким и министерством было изменено и название законопроекта, который в настоящее время звучиткак «О разграничении государственной собственности на землю». Прежнее название уходит как рабочее в историю. Таким образом, фактически была изменена концепция законопроекта.

Главными оппонентами С.Митрохина на заседании аграрного комитета 12 октября выступили Д.Арацкий, первый заместитель министра имущественных отношений РФ, и представитель Правительства в ГД А.Логинов. Надо признать, что на основании заключения ГПУ, в текст, разработанный Минимуществом, внесены муниципальные земли. Однако основания передачи этих земель настолько закамуфлированы, что, в конечном счете, все будет решаться одним ведомством.

Именно с этим не согласен С.Митрохин. Он говорит, что ст. 214 ГК закрепляет необходимость установления порядка передачи объектов недвижимости законом, а не нормативным актом Правительства РФ. Основываясь на этом, С.Митрохин попросил у аграрного комитета время для того, чтобы Комитет по вопросам местного самоуправления как соисполнитель в работе над этим документом внес свои поправки. В первую очередь это касается внесения в текст законопроекта порядка разграничения земель между тремя уровнями, чтобы этот порядок фигурировал в тексте закона, а не принимался отдельным нормативным актом Правительства. Комитет по аграрным вопросам согласился с аргументами Комитета по вопросам местного самоуправления и дал нам две недели на внесение поправок.

Однако ни одна из поправок, подготовленных депутатами комитета по вопросам местного самоуправления С.Митрохиным, А.Шульгой, В.Бондарем, не была принята ответственным Комитетом по аграрным вопросам. В результате на пленарном заседании Госдумы, состоявшемся 24 ноября, законопроект был принят во втором чтении в редакции, не учитывающей мнение стороны, отстаивающей интересы муниципальных образований.

Межбюджетные отношения: методические рекомендации Минфина

Методические рекомендации представлял заместитель министра финансов Евгений Бушмин, который подчеркнул не нормативный, а рекомендательный характер предлагаемой разработки Минфина. По его словам, «цель этих рекомендаций не подменять законодательную базу межбюджетных отношений на региональном уровне, а создать для ее развития благоприятные предпосылки».

Условием эффективности межбюджетных отношений в значительной мере является разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы на постоянной основе, что предполагает совершенствование федерального налогового и бюджетного законодательства. Второе требование – наличие объективных нормативов, с помощью которых можно рассчитывать доходные возможности, бюджетную обеспеченность муниципальных образований и размеры необходимой финансовой помощи, которую предстоит передать с регионального на местный уровень.

Е.Бушмин подчеркнул, что данные рекомендации являются временными, так как отсутствует закон о социальных стандартах, которые должны быть основным инструментом всех расчетов. В их отсутствии методические рекомендации предоставляют иные методики расчетов. Несмотря на переходный характер рекомендаций их разработка и применение, по мнению Е.Бушмина, являются существенным шагом вперед по совершенствованию межбюджетных отношений: «Они обеспечивают объективность в распределении финансовой помощи, отмену индивидуальных ее согласований, расширение возможности местного самоуправления планировать свои доходы и расходы на перспективу, защитить местные бюджеты от необоснованного уменьшения финансовых ресурсов».

Представитель Комитета по вопросам местного самоуправления Олег Ковалев подчеркнул не только положительное значение методических рекомендаций как базы для дальнейшей работы, но и выразил несогласие с позицией Минфина. Комитет не согласен с таким подходом, когда межбюджетные отношения регулируются рекомендациями, а не законами. Самостоятельность местного самоуправления в вопросах бюджетного планирования вообще сведена к минимуму. Это происходит потому, что, во-первых, муниципалитеты лишены собственной минимальной доходной базы, закрепленной законодательно. Во-вторых, в последнее время прослеживается негативная тенденция передавать все полномочия по межбюджетному регулированию на региональный уровень. Местное самоуправление в результате находится в прямом подчинении и зависимости от региональной власти. Это незавидное положение осложняется еще и тем, что планирование налоговой базы местных бюджетов ведется в отрыве от реальных полномочий местных властей, включая государственные полномочия, передаваемые подчас без финансового обеспечения.

Позиция Правительства и Комитета ГД по вопросам местного самоуправления сходится в одном – для совершенствования межбюджетных отношений необходимо усовершенствовать федеральное законодательство и систему контроля за исполнением принятых решений. Что касается контроля, то замминистра финансов Е.Бушмин отметил, что в сегодняшней ситуации фактически разрушена ведомственная вертикаль, и Министерству финансов не подотчетны никакие финансовые органы. Он обратился к законодателям с предложением подготовить поправку, которая восстановила хотя бы контрольную финансовую вертикаль. От законодателей зависит и совершенствование законодательной базы межбюджетных отношений. В первую очередь местные органы власти ждут закона о социальных стандартах, без которого формулы Минфина просто не заработают.

Экологической милиции готовят правовое поле

Наиболее хорошо изучен опыт работы данной структуры в Москве. Может быть, поэтому подавляющая часть слушаний была посвящена его обсуждению. Регионы представлены были слабо и, к сожалению, практически не было выступлений их представителей. Однако именно местный опыт в этой области совершенно не известен и не отражен в литературе, так что была упущена возможность собрать и обобщить информацию о достижениях в этой области отдельных муниципалитетов. Тем не менее, председатель Комитета ГД по экологии В.Грачев подчеркнул, что в условиях, когда федеральные власти совершенно забросили экологические проблемы, вопросы охраны природы оказались возложены на местное самоуправление, и вся надежда остается только на него.

Обратимся к опыту Москвы (имея в виду, что это специфический регион, являющийся городом, и это делает корректным проведение аналогий с муниципальной проблематикой). Еще в 1996 г. по инициативе мэрии и по согласованию с МВД в столице было создано специализированное подразделение экологической милиции, входящее составной частью в милицию общественной безопасности. В 1997 г. между МВД, Госкомэкологии России и правительством Москвы был подписан договор о проведении эксперимента по отработке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и правительством Москвы в сфере борьбы с экологическими правонарушениями на территории города. Необходимость создания Управления милиции по предупреждению экологических правонарушений (УМПЭП) возникла сразу по нескольким причинам. Во-первых, в Москве чудовищная антропогенная нагрузка на окружающую среду, и экологические правонарушения происходят здесь ежедневно в больших количествах. В первую очередь – это несанкционированные свалки, порубки зеленых насаждений, загрязнения почвы, выбросы в атмосферу и т.д. Милиция неохотно бралась за «экологические» дела, а природоохранные органы своими силами не могли обеспечить эффективную проверку структур, подозреваемых в данных правонарушениях. Таким образом, на экологическую милицию Москвы были возложены следующие задачи: предупреждение и пресечение экологических преступлений и административных правонарушений; обеспечение безопасности деятельности правоохранительных органов, защиты их сотрудников; контроль над содержанием особо охраняемых природных территорий города и некоторые другие. Штатная численность Управления составляла 1100 единиц, содержание осуществлялось за счет средств бюджета г. Москвы.

Об эффективности работы Управления говорят следующие факты, приведенные на парламентских слушаниях министром Правительства Москвы по вопросам природопользования Л.Бочиным: «В целом статистика такова. Выявлено более 650 тыс. административных правонарушений в области экологии.Размер фактически взысканных штрафов составил около 22,5 млн руб. Участие представителей силовых структур в проверках упрощало доступ сотрудников инспекционных подразделений на территории предприятий-нарушителей, а также обеспечило их безопасность в обращении с недобросовестными природопользователями. Только за последние три года возбуждено 477 уголовных дел по фактам экологических преступлений. В 1996 г. до создания экологической милиции на территории Москвы было зарегистрировано всего три таких преступления, после ликвидации Управления – ни одного. После ликвидации экологической милиции преступления сами по себе ликвидировались. Замечу, что до создания экологической милиции сотрудники правоохранительных органов сами не обращались в суды с исками о наложении на причинителя ущерба окружающей среде санкций. После создания состоялось 89 судебных разбирательств, к уголовной ответвенности привлечено свыше 100 человек. Правоприменительная практика не знает подобных аналогов…».

Более того, деятельность Управления по предупреждению экологических правонарушений позволила сократить затраты города на ликвидацию последствий нарушений природоохранного законодательства. Ежегодный предотвращенный ущерб окружающей природной среде составлял до 100 млн руб. Милиционерами-экологами была организована работа с заявлениями о нарушениях природоохранного законодательства. За три года в межрайонные отделы Управления поступило около 6 тыс. жалоб и заявлений. Сотрудники экологической милиции через школы, предприятия и учреждения проводили воспитательную и разъяснительную работу с населением. И это только небольшая часть деятельности УМПЭП.

Как это ни парадоксально, несмотря на положительные отзывы о работе экологической милиции различных инстанций и, в первую очередь, правительства Москвы, данная структура в этом году прекратила свое существование. МВД России, ссылаясь на отсутствие в ФЗ «О милиции» такой задачи органов внутренних дел, как борьба с экологическими правонарушениями, ликвидировало УМПЭП Главного управления внутренних дел г.Москвы. Завершение эксперимента в Москве дало повод ГУВД Московской области отказаться от выполнения областного закона об обеспечении деятельности экологической милиции на территории области. Присутствовавший на слушаниях представитель ГУВД МО М.Гушивскийобъяснил это тем, что Мособлдума в своем законе плохо отрегулировала вопросы финансирования экологической милиции области.

В ответ на выступления представителей правоохранительных структур московский региональный природоохранный прокурор В.Н. Мышкин сделал заявление, что какие бы достижения ни были достигнуты экологической милицией, ГУВД всегда будет выступать против этой структуры, так как милиция просто не заинтересована заниматься экологическими правонарушениями. Я. Стахов, заместитель начальника ГУОП МВД РФ, развил эту идею: «Управление по предупреждению экологических правонарушений не должно быть в системе МВД; в рамках МВД проблема не будет решена никогда».

Несмотря на это предупреждение участниками слушаний были приняты рекомендации, в которых Государственной Думе предлагалось разработать проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в ФЗ “О милиции”» в части регламентации деятельности подразделений милиции по обеспечении экологической безопасности.

Препятствий для прохождение данного закона через ГД в данный момент нет. Но если он по каким-либо причинам принят не будет, то, как утверждают эксперты Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, и в существующем законодательстве нет барьеров для создания экологической милиции. Все в руках местного самоуправления. Это подтверждает и опыт некоторых муниципалитетов. Например, такого рода структура создана в рамках милиции общественной безопасности в городе Томске. Как объяснил председатель Комитета по охране окружающей среды г. Томска В. Попов, его Комитет столкнулся с тем, что при наличии большого количества экологических правонарушений в городе нет той силы, которая может противостоять данным нарушениям. Благодаря тому, что местная администрация с пониманием отнеслась к вопросу решения экологическим проблем, с созданием экологической милиции не было проволочек. В настоящее время 9 сотрудников экологической милиции г. Томска работают совместно с Комитетом по охране окружающей среды, 6 – с инспекторами земельного комитета, 2 – с архитектурно-строительным надзором. Для того чтобы на первом этапе содержание экологической милиции было посильно для городского бюджета, этому подразделению вменили в обязанности проверки торговых точек и рынков. На сегодняшний день уже достигнут положительный баланс финансирования «зеленого» управления милиции. Содержание данной структуры сможет приносить прибыль в бюджет, если Законодательным Собранием Томской области будет принят закон, разрешающий сотрудникам экологической милиции на месте применять штрафные санкции. Такие законы уже существуют в некоторых регионах.

В некоторых других муниципалитетах подразделения экологической милиции были созданы по требованию населения. К сожалению, из-за отсутствия достаточного материала мы не можем сегодня познакомить читателей с опытом их работы.

В заключение, хочется подчеркнуть, что в условиях, когда по стране идет очередная реорганизация природоохранных структур, создание экологических подразделений милиции во многом способствовало бы охране природной окружающей среды. И хотя не очень корректно приводить пример западного местного самоуправления, тем не менее, именно на местах в цивилизованных странах решаются основные экологические проблемы. Озабоченность населения и активность местных администраций заставляют региональные и федеральные власти серьезно относится к данным вопросам и выделять необходимые средства на экологические программы.

Государственная Дума обсудила ситуацию в Приморье

Суть проблемы заключается в том, что к началу зимы Приморский край оказался фактически без запасов топлива. Согласно документам, предоставленным Думой Приморского края Государственной Думе, к началу отопительного сезона запасы угля по всему жилищно-коммунальному хозяйству края составляли 22 % от потребности, а мазута – всего 4 % от потребности. В некоторых районах края отопительный сезон начался только глубокой осенью, когда в Приморье уже установилась устойчивая минусовая температура.

Оптимистический отчет о действиях Правительства и РАО «ЕЭС России» по выводу энергосистемы Приморского края из кризиса задал тон обсуждению, в котором звучали только две проблемы, кажущиеся вполне разрешимыми, – наличия денег и топлива. Более глубокий пласт проблем, связанных с неспособностью краевой администрации эти ресурсы рационально использовать, оказался затронут лишь в выступлении представителя «ЯБЛОКА» Сергея Митрохина. По его мнению, срыв отопительного сезона в очередной раз стал индикатором не столько отсутствия ресурсов, сколько недееспособности краевой власти, которая и привела к хозяйственной разрухе.

В мажорном выступлении заместителя председателя Правительства В.Христенко прозвучали обнадеживающие цифры планового и сверхпланового финансирования регионов вообще и подготовки к зиме в частности. По словам В.Христенко, Приморье было профинансировано в этом году более чем на 100%. Край получил к запланированным 1955 млн рублей еще 300 миллионов. Полностью в текущем году были профинансированы и федеральные ведомства, что означает их способность рассчитаться с поставщиками электроэнергии и коммунальных услуг за этот год. Долги федеральных ведомств в этом году перестали расти, а по электроэнергии даже снизились до 11%. Что же касается финансирования подготовки отопительного сезона, то оно было начато в беспрецедентно ранние сроки и по отлаженному механизму платежей между федеральным бюджетом, бюджетополучателями и энерго- и теплосистемой. По логике правительства, в условиях стабильного финансирования и отлаженной системы расчетов ответственность за приморский кризис ложится на региональные и местные власти.

Анатолий Чубайс также отметил, что в настоящий момент не федеральный бюджет или федеральные ведомства, а именно муниципалитеты и жилищно-коммунальный комплекс являются основными должниками. Их долг составляет 80% общей задолженности перед энергетиками. Что же до кризиса, то А.Чубайс подчеркнул, что РАО «ЕЭС» не может «решить проблемы бюджетной системы Дальнего Востока, а может решить проблемы, связанные с радикальным наращиванием генерирующих мощностей», что она и делает. Отсутствие же тепла в домах жителей Приморья, по словам главы РАО «ЕЭС», лишь в минимальной степени зависит от энергетиков, поскольку большинство котельных работает на жидком и твердом топливе, и не зависит от источников электроэнергии, контролируемых компанией. А.Чубайс заверил собравшихся в том, что оперативная работа по обеспечению края топливом уже в разгаре.

Губернатор края Евгений Наздратенко, в свою очередь, снял с себя всякую ответственность за сложившуюся ситуацию. По его мнению, виноваты все, кроме краевой администрации: поставщики электричества и тепла, федеральный центр, не выплачивающий долги федеральных структур и не компенсирующий установленные законом льготы, неконтролируемый рост цен на жидкое топливо, а также МВФ. Действительно, закрытие шахт в Приморском крае привело к переходу на более дорогое жидкое топливо или дальнепривозной уголь, что сразу же взвинтило цены на электричество и тепло, сделало нерентабельным промышленное производство, опустошило казну местных властей. О собственных просчетах Евгений Наздратенко предпочел промолчать. Однако необходимость структурной перестройки энергетической системы края отнюдь не освобождает краевую администрацию от необходимости в оперативном режиме управлять существующим хозяйством.

Выпад приморского губернатора против Международного валютного фонда поддержал лидер ЛДПР В.Жириновский. Закрытие шахт в Приморье по совету МВФ он прокомментировал не только как тактический просчет, приведший к энергетическому кризису, но и как стратегическую ошибку, которая ведет к обезлюдению дальневосточных территорий и, следовательно, к потере Россией этого стратегически важного региона. Коммунисты и аграрии также возложили вину за закрытие шахт и развал коммунального хозяйства в Приморье на либералов, только не заграничных, а доморощенных. Риторика неэффективной и безответственной власти в устах представителей КПРФ и АПГ была направлена на либералов в Правительстве. Представитель «Единства» Антонина Романчук, не уточняя виновников кризиса, просто попросила у правительства 200 млн руб. помощи.

По мнению Сергея Митрохина («ЯБЛОКО»), ситуация в Приморье находится на грани гуманитарной катастрофы. Главной причиной происходящего является неспособность краевой администрации к хозяйственному управлению. Политика перекладывания ответственности привела руководство края к фактическому разрушению жилищно-коммунального комплекса, банкротству краевой энергетической компании, колоссальным долгам муниципальных образований как перед производителями услуг, так и перед людьми, месяцами не получающими зарплату.

Муниципалитеты в данном случае выполняют роль «мальчика для битья». Возложенная на них ответственность неизмеримо больше, чем наличные ресурсы, а краевая власть игнорирует даже минимальные потребности муниципалитетов. Урезаются доли налогов, закрепленные краевым законом за муниципальными образованиями. Так, вместо положенных по краевому закону 60 % отчислений от подоходного налога муниципалитеты получают только 50 %. Пятипроцентное увеличение доли отчислений в местные бюджеты от НДС неспособно компенсировать сокращение подоходного налога. Доходы от самых прибыльных предприятий Приморского края перечисляются непосредственно в краевой бюджет, минуя муниципальный уровень. Муниципалитетам систематически урезаются поступления из фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Сегодня они составляют всего 60 % от минимальных потребностей муниципалитетов по обеспечению элементарных жизненных потребностей населения. Кроме того, сами нормативы, по которым устанавливается объем денежной помощи, рассчитываются безучета расходов на выплату заработной платы бюджетникам, что фактически еще больше сокращает помощь из фонда финансовой поддержки. Отсюда галопирующее увеличение долга муниципальных образований.

При этом вся ответственность за решение непосредственных проблем света, тепла, ремонта и так далее ложится именно на них. В условиях постоянно растущих цен на нефтепродукты и их дефицита на внутрироссийском рынке именно муниципалитетам приходится строить новые котельные, работающих на угле, а не мазуте, или теплотрассы, которые подключат учреждения социальной сферы к ведомственным котельным, добывать уголь в местных разрезах открытым способом, изыскивать топливо в долг. Это увеличивает и так чрезвычайную нагрузку на бюджеты муниципальных образований. Иногда доходит до абсурда. В Коавалеровском районе и в городе Партизанске отопительный сезон не начинался просто из-за отсутствия машинистов котельных – никто не хочет работать там, где задолженность по зарплате достигает 12 месяцев.

Стопроцентное финансирование края из федерального бюджета и политика обирания муниципалитетов не оставляют губернатору шансов жаловаться на бедность. По объемам трансфертов из федерального бюджета (в абсолютном выражении) Приморский край из года в год входит в первую пятерку регионов России. Однако в котельных нет топлива, люди не получают зарплату, а поставщики – оплату за предоставленные услуги. Е.Наздратенко при этом говорит о нехватке еще 3 млрд рублей, чтобы закупить недостающий мазут и уголь. Эти 3 млрд, между прочим, как раз и составляютте 35% доходной базы Приморского края, которые не выполнены краевой администрацией в этом году. Свою плохую работу губернатор, как всегда, пытается компенсировать за чужой счет.

Для более детального расследования проблем Приморского края многие депутаты предлагали создать парламентскую комиссию. Сергей Митрохин от имени фракции «ЯБЛОКО» призвал своих коллег разработать законопроект об ответственности должностных лиц органов власти за некомпетентное управление, приведшее к ущербу гражданам России. Он такжеобратился к Президенту России и Правительству РФ с предложением создать государственную комиссию по ситуации в Приморье, наделив ее полномочиями по ревизии всех финансовых потоков края и полномочиями по непосредственному доведению федеральных трансфертов до потребителей электроэнергии и тепла.

Пока же власть предержащие ищут пути выхода из кризиса, жители Приморского края выходят на митинги протеста с требованием к властям соблюдать их конституционные права – право на жизнь, здоровье, природные ресурсы, на государственную защиту. Происходящее они называют не иначе, как «политикой ликвидации русских людей с трижды приграничных территорий».

Заслушав сообщения заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В. Б. Христенко, председателя правления РАО «ЕЭС России» А. Б. Чубайса, губернатора Приморского края Е. И. Наздратенко, выступления представителей депутатских объединений в Государственной Думе, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

1. Признать неудовлетворительной деятельность Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти Приморского края и муниципальных образований, находящихся на территории Приморского края, по подготовке к осенне-зимнему отопительному сезону, финансированию сезонного завоза топлива, подготовке сетей электроснабжения, что привело к срыву электроснабжения населенных пунктов Приморского края.

2. Просить Президента Российской Федерации образовать государственную комиссию по рассмотрению чрезвычайной ситуации с энергоснабжением населенных пунктов Приморского края и других критических регионов Российской Федерации, включив в нее депутатов Государственной Думы по согласованию. Рассмотреть на заседании Совета Безопасности вопрос о состоянии и мерах по укреплению национальной энергетической безопасности с участием ведущих ученых и профессионалов, производственников России.

3. Предложить Правительству Российской Федерации дать указание федеральным органам исполнительной власти в срочном порядке рассмотреть вопросы, касающиеся задолженности, образовавшейся у потребителей тепловой, электрической энергии, являющихся прямыми получателями средств из федерального бюджета. Подготовить проект федерального закона «О государственном контроле за образованием цен на энергоносители» и внести в Государственную Думу. В целях уменьшения зависимости энергетической отрасли Приморского края от завоза топлива принять меры по ускорению строительства и ввода в эксплуатацию Бурейской гидроэлектростанции и Хороновской государственной районной электростанции и финансированию строительства этих электростанций в первоочередном порядке.

4. Выделить Приморскому краю целевую финансовую помощь на возвратной основе в сумме 1 миллиард рублей для приобретения топлива на нужды коммунального хозяйства.

5. Поручить Счетной палате Российской Федерации провести проверку эффективности и целесообразности расходования средств, выделенных из федерального бюджета в период 1997–2000 годов на оплату тепловой, электрической энергии прямыми получателями таких средств.

6. Направить настоящее Постановление Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации.

7. Направить настоящее постановление для официального опубликования в «Парламентской газете».

8. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его опубликования».

Бюро Центрального совета Объединения «ЯБЛОКО» отмечает, что Правительство Российской Федерации оперативно отреагировало на предложения фракции «ЯБЛОКО» от 22.11.2000 г. о выделении бюджетных ссуд на преодоление энергетического кризиса в Приморье. Однако, пока остается неясным вопрос о том, насколько эти деньги защищены от нецелевого использования.

В то же время Правительство пока не предприняло никаких действий, направленных на предотвращение подобных ситуаций в будущем. Критическая ситуация с подготовкой к отопительному сезону повторяется из года в год, постоянно усугубляясь. Причиной этого прежде всего является низкое качество государственного и местного управления в регионах, а также отсутствие федерального контроля за обеспечением региональными и местными властями жизненно важных потребностей населения. Именно этим объясняется неподготовленность сетей, недостаток запасов мазута и угля для муниципальных котельных, накопивших непомерную задолженность перед энергопоставщиками, отсутствие необходимых финансовых ресурсов.

На государственном уровне до сих пор не поставлен вопрос о соответствии квалификации федеральных, региональных и местных руководителей занимаемым ими должностям, а также целевого использования средств региональных и местных бюджетов.

В этом году наиболее остро энергетический кризис проявился в Приморье. Для нас очевидно, что краевая администрация не в состоянии управлять этим стратегически важным для России регионом. Заложником несостоятельности становятся сотни тысяч российских граждан.

Во избежание повторения кризисной ситуации в Приморском крае и других зонах энергетического риска мы предлагаем ввести федеральный контроль над организацией подготовки к отопительному сезону. Федеральный контроль означает:

1) создание в рамках Счетной палаты РФ контрольной энергетической комиссии с участием представителей Президента РФ на местах, КРУ Администрации Президента, Министерства финансов и Федерального казначейства;

2) разработку и внедрение обязательного порядка организации отопительного сезона в кризисных регионах, включая периодическую отчетность руководителей регионов и РАО ЕЭС, постоянный мониторинг ситуации (в т.ч. и на местах);

3) заключение с кризисными регионами договоров на финансирование поставок топлива исключительно через Федеральное казначейство;

4) проведение Счетной палатой РФ проверок целевого использования средств местных и региональных бюджетов во всех регионах-получателях средств из федерального бюджета;

5) оперативное принятие санкций в отношении должностных лиц, нарушающих порядок организации отопительного сезона.

Объединение «ЯБЛОКО» считает необходимым нормализовать ситуацию с энергетическим обеспечением граждан России. При этом крайне важным является не только локальное решение текущих проблем с организацией отопительного сезона, но и исключение возможности энергетических кризисов в будущем.

Бюро ЦС Объединения «ЯБЛОКО» обращается к Вам с предложением немедленно приступить к реализации перечисленных мер и готово предоставить в распоряжение Правительства для этой цели квалифицированных специалистов.

28.11.00

Межбюджетные отношения в государствах с федеративным устройством

В рамках конференции состоялись три сессии. На первой из них обсуждалась Европейская Хартия о местном самоуправлении и принцип субсидиарности в межбюджетных отношениях. Вторая сессия была посвящена месту и финансам местной власти в государствах с федеративным устройством в Европе. На заключительной сессии обсуждалась специфика бюджетных систем различных европейских государств с федеративным устройством и бюджетных отношений между региональным и местным уровнями власти.

Выступления участников конференции были посвящены институциональным проблемам организации местных финансов в странах Западной Европы (Германии, Франции, Испании, Швейцарии) и Российской Федерации. В ходе последующей дискуссии были затронуты актуальные проблемы регулирования бюджетных отношений между регионами и муниципалитетами, разграничения полномочий, правового и административного контроля органов местного самоуправления в демократическом государстве. С сообщениями и докладами на эту тему выступили руководитель департамента местного самоуправления министерства по делам Федерации Александр Широков, зам. руководителя департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ Алексей Лавров, заместитель Председателя правительства Республики Карелия Александр Колесов, заместитель начальника Главного территориального Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления Леонид Гильченко.

В ходе заседаний было предложено несколько возможных направлений реформирования системы местных финансов в РФ. В частности, было отмечено, что сегодня система местного самоуправления в РФ отражает и наследие советского периода, и сомнения реформаторов, искавших, в каком направлениидвигаться дальше. Выбор, который предстоит сделать сейчас, должен основываться на понимании важности местного самоуправления для развития демократии.

На взгляд участников конференции, самая важная часть реформы должна заключаться в разграничении областей, в которых местные органы действуют от имени государства, и тех, что действительно относятся в соответствии с формулировкой закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к «вопросам местного значения». Список этих вопросов должен быть пересмотрен и ограничен теми из них, в которых органы местного самоуправления действительно обладают свободой действий и финансируют их из собственных доходных источников. В финансовом плане такое уточнение выльется в четкое определение тех областей, гдеместные сообщества осуществляют лишь техническое управление государственными финансами.

Участники конференции выделили два альтернативных пути дальнейшего развития местных финансов. Если Российская Федерация решит сохранить систему финансирования, основанную на оценке уровня потребностей, то суммы, перечисляемые сегодня местным органам власти в качестве их доли в поступлениях от некоторых налогов, должны включаться в общий массив бюджетных средств субъектов Федерации, предназначенных для оговоренных трансфертов под рубрикой финансирования «вопросов местного значения». Эти средства должны распределяться с учетом открытых и объективных показателей, отражающих потребности (а не расходы!) и собственный налоговый потенциал местных сообществ.

Если же Россия выберет путь радикального развития местного налогообложения, оно должно проявиться в предоставлении местным сообществам реальной власти в отношении одного или нескольких налогов. Однако и этот путь не позволит полностью избежать системы дотаций и субсидий, которые сохранятся для обеспечения финансовой поддержки полномочий местного самоуправления, являющихся наиболее важными в рамках общегосударственной политики.

На что же может опираться местное налогообложение? Необходимо, чтобы облагаемая база была малоподвижна, связана с затратами местного сообщества или обусловлена предоставляемыми им услугами. Таким образом была высказана поддержка местного подоходного налога, при условии, что он будет взиматься по месту жительства налогоплательщика, а не по юридическому адресу работодателя, так как собранные средства должны идти на финансирование, в частности, услуг, оказываемых населению, а не сообществу, на территории которого зарегистрирован работодатель. Сегодня участие российских органов самоуправления в поступлениях от подоходного налога осуществляется по принципу места регистрации работодателя, что дает незаслуженные преимущества таким городам, как Москва и Санкт-Петербург, в ущерб местным сообществам Московской и Ленинградской областей, немалая часть населения которых работает в столицах.

Налогом на экономическую деятельность может облагаться движимое и недвижимое имущество, находящееся на территории местного сообщества, или полученная при его помощи прибавочная стоимость, что было бы лучшим решением. Однако не стоит забывать о том, что если налоговые округа будут слишком малы, то неравномерное территориальное распределение экономической деятельности может привести к значительной несоразмерности их налоговых потенциалов.

В то же время было отмечено, что существует довольно простой метод избежать таких перекосов. Этот метод применяется в Германии в отношении причитающейся на долю коммун части поступлений от подоходного налога. Немецкие коммуны получают лишь 15% от поступлений, соответствующих обложению годового дохода доопределенного уровня (налог не превышает сумму в 40.00 DM на человека или в 80.00 DM на семью). Поступления от налогообложения более высоких доходов не приносят в бюджет коммун ничего – они идут в бюджет более высокого уровня или в фонд межбюджетного регулирования. Эта методика легко применима в системах, где местные сообщества имеют право устанавливать ставку местного подоходного налога.

Еще один налог, который как нельзя лучше соответствует потребностям органов местного самоуправления, – ежегодный налог на автотранспортные средства, ставка которого рассчитывается в зависимости от мощности и возраста автомобиля. Этот налог легко объясним, так как движение автотранспорта требует от местных сообществ определенных расходов, а главное – справедлив, что особенно важно в такой стране, как Россия. Под его действие не подпадут те, у кого нет средств на покупку личного автомобиля, а те, кто может позволить себе приобрести новый автомобиль с мощным двигателем, будут платить больше.

Наконец, наиболее распространенный из местных налогов – налог на недвижимость. Он существует почти во всех странах. Сбор его на местном уровне оправдывается местоположением облагаемого имущества, а также тем, что стоимость недвижимости может возрастать в связи с деятельностью местных органов по благоустройству территорий. Однако это предполагает существование кадастра и периодической переоценки земельных участков и недвижимого имущества. Доходы от налога на недвижимость относительно невысоки и не способны обеспечить органам местного самоуправления достаточной финансовой базы.

Итогом работы Конференции стала заключительная декларация рекомендаций Конгрессу местных и региональных властей Европы.

Государственный советник РФ II класса

В соответствии с положениями части 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Поэтому присоединение России к Европейской Хартии местного самоуправления накладывает особые обязательства на нашу страну, особенно в части реального воплощения принципов Хартии.

Несмотря на многочисленные публикации [4, 6, 7], посвященные анализу положений Хартии, остается актуальным проведение комплексного анализа текста этого документа во взаимосвязи ее статей, их толкование в совокупности, в том числе исходящее из доктринального понятия местного самоуправления как одного из важнейших публично-правовых властных институтов европейских стран. Актуальность анализа и сопоставления принципов местного самоуправления, изложенных в Европейской Хартии и законодательных положений, действующих в РФ, подтверждается также и законодательными инициативами о реформировании системы осуществления публичной власти в РФ, внесенными 19 мая 2000 г. Президентом РФ в Государственную Думу. Для развития местного самоуправления важно, чтобы изменения, вносимые в законодательство, соответствовали не только конституционным принципам, но и положениям Европейской Хартии, правовым позициям Конституционного Суда РФ.

Наибольшие дискуссии и острые споры возникают в связи с наличием в статье 12 Конституции РФ положения об организационной обособленности органов местного самоуправления и системы органов государственной власти. Организационная обособленность зачастую рассматривается как отделенность местного самоуправления от системы осуществления властных полномочий. С.А. Авакьян, например, указывает, что наличие такой формулировки лишает местное самоуправление государственных начал и отражает идею общественной природы отделенного от государственной власти местного самоуправления [1]. Более того, некоторые авторы, например А.Г. Черненко [13], делают вывод о наличии в конституционной модели прямого противопоставления государственной власти и местного самоуправления. Такого рода аргументы обосновывают ошибочность включения статьи 12 в Конституцию РФ. В конечном итоге утверждения сводятся к одному важному выводу о том, что положение статьи 12 Конституции РФ о невхождении органов местного самоуправления в системуорганов государственной власти лишает местное самоуправление, органы местного самоуправления государственно-властных начал.

Действительно, функции местного самоуправления отличны от государственных. Конституцией РФ в статье 71 установлен перечень вопросов ведения РФ и в статье 72 перечень вопросов совместного ведения РФ и субъектов РФ. Одним из основных конституционно-правовых отличий местного самоуправления от системы органов государственной власти является установление в статье 131 Конституции РоссийскойФедерации особых вопросов ведения местного самоуправления – вопросов местного значения. Однако последнее не означает лишения местного самоуправления властных начал, поскольку частью 2 статьи 3 Конституции установлено, что народ Российской Федерации осуществляет свою власть через систему органов публичной власти: через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, в Конституции РФ заложена модель разделения публичной власти не только «по горизонтали» – на законодательную, исполнительную и судебную, но и «по вертикали» – на государственную власть федерального уровня, государственную власть субъектов РФ и местную – муниципальную власть. Поэтому местная (муниципальная) власть должна рассматриваться как один из уровней в системе публичной власти. Анализ показывает, что именно такое понимание местного самоуправления, как уровня осуществления публичной власти содержится в постановлениях Конституционного Суда РФ и основополагающем международном документе – Европейской Хартии местногосамоуправления.

Такой позиции придерживаются многие исследователи местного самоуправления. Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев рассматривают местное самоуправление не просто как форму самоорганизации населения для решения местных вопросов, но и прежде всего – как форму осуществления публичной власти, власти народа [9]. С.А. Авакьян также подчеркивает, что местное самоуправление является одним из уровней решения задач публичной власти [2]. И.В. Выдрин убедительно показывает, что муниципальные образования и их органы составляют элемент публично-властного механизма общества [5]. Однако, признавая наличие публично-властных начал в местном самоуправлении, некоторые специалисты почему-то до сих пор воспринимают этот институт как некий «ущербный» по сравнению с институтами государственной власти.

Современное состояние местной власти, несмотря на регулярно проводимые выборы в муниципальных образованиях, в целом не многим отличается от той системы, которая действовала в СССР и в России до проведения первых выборов на альтернативной основе в местные органы власти в 1990 г. Об этом свидетельствует реальная зависимость представительных органов от местных администраций и глав муниципальных образований, хотя законодательством представительные органы наделены широким кругом полномочий, в томчисле – и правом контроля за местными администрациями.

В организации местного самоуправления сохраняется ряд негативных тенденций. В некоторых субъектах РФ, например, вводится система одноуровнего местного самоуправления. Тем самым исключается возможность организации местного самоуправления в городских и сельских поселениях, в которых вместо муниципальных органов власти образуются органы территориального общественного самоуправления. Наиболее значимая из этих тенденций заключается в том, что в некоторых субъектах РФ имеют место попытки вывести муниципальные органы власти из системы осуществления властных полномочий и придать им характер общественных структур. Обоснованием этому служит конституционная формулировка об организационной автономии органов местного самоуправления и системы органов государственной власти. Однако такая практика и такое понимание противоречит как конституционным принципам местного самоуправления, так и положениям Европейской Хартии.

К настоящему времени опубликовано довольно много отличающихся друг от друга переводов Европейской Хартии на русский язык [6, 10, 11]. Важно опираться на вариант, наиболее близкий к оригиналу не только по формальному лексическому и юридическому выражению, но и по смыслу самого понятия местного самоуправленияв европейской традиции.

В преамбуле Хартии декларируются и формулируются цели местного самоуправления: обеспечение органами местного самоуправления одновременно эффективного и приближенного к гражданам управления. Констатируется, что для этого необходимо, чтобы существовали (действовали, реально действовали) органы местного самоуправления, наделенные реальными полномочиями. Положение о «реальной способности» также содержится и в самом определении местного самоуправления. Подчеркивается, что местное самоуправление строится на основополагающих принципах, разделяемых государствами-членами Совета Европы – принципах демократии и децентрализации власти. Именно на эти два основополагающих принципа построения системы местного самоуправления указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике».

Статьи Хартии можно условно классифицировать по двум группам принципов. Первая группа – принципы, устанавливающие положение местной власти в системе организации публичной власти в государстве. Ко второй группе относятся принципы, устанавливающие требования к порядку формирования и организации внутренней деятельности института местного самоуправления. Первая группа принципов формулируется исходя из принципов децентрализации власти и местной автономии. Вторая – конкретизирует принцип демократического устройства и функционирования публичной власти применительно к местному самоуправлению.

Под местным самоуправлением в Европейской Хартии понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

В этом емком определении содержится несколько важнейших положений. Во-первых, указывается основной субъект местного самоуправления – органы местного самоуправления. Во-вторых, определяются цели деятельности не местного самоуправления вообще, а цели деятельности именно органов местного самоуправления. Такими целями, прежде всего, являются интересы местного населения. В-третьих, посредством выделения из системы публичной власти определенной сферы деятельности местной власти («значительной части публичных дел», как сформулировано в части 1 статьи 3 Хартии) устанавливается статус этих органов в системе публичной власти. На анализе этого положения необходимо остановиться особо.

Перевод слов «public affairs», как «публичных дел», соответствующий официальному переводу ратифицированного текста Европейской Хартии, трактуется по-разному [4, 6, 7]. Первый вариант, связывающий местное самоуправление с построением системы публичной власти (публичных дел) в государстве, как уже было отмечено, представлен в официальном тексте перевода и разделяется автором. Во втором варианте «public affairs» переводится как «общественные дела». В третьем варианте термин переводится как «государственные дела». Естественно, что те, кто рассматривает местное самоуправление как элемент системы только государственного управления, не может не апеллировать к этой последней формулировке. По их мнению, местное самоуправление, а точнее говоря, органы местного самоуправления являются органами государственного управления на местном уровне. Такая точка зрения излагалась, например, при рассмотрении Федерального закона «О ратификации Европейской Хартии о местном самоуправлении» на заседании Совета Федерации [12]. В частности, утверждалось, что в большинстве конституцийстран Европы отсутствует формулировка о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Ошибочность этого утверждения можно обнаружить, обратившись к положениям конституций некоторых зарубежных государств.

Так, частью 2 статьи 28 основного закона Федеративной Республики Германии установлено, что «общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного самоуправления» [10]. В Конституции Греции в статье 102 устанавливается, что «управление местными делами принадлежит органам местной власти», которые пользуются «административной независимостью». В таких типичных унитарных государствах с укорененными традициями централизации управления, какими являются Япония и Франция, тем не менее, основные законы также содержат положения об автономии местной власти. Так, статьей 72 Конституции Франции предписывается создание коммун в статусе территориальных коллективов, которые «свободно управляются выборными органами при соблюденииусловий, предусмотренных законом». Конституция Японии содержит специальную главу, которая называется «Местное самоуправление» и в которой прямо указывается, что положения, регламентирующие деятельность местных органов публичной власти, устанавливаются законом в соответствии с принципом местной автономии. Статьей 140 Конституции королевства Испании гарантируется «автономия муниципалитетов». В соответствии со статьей 128 Конституции Италии провинции и коммуны являются автономными образованиями в рамках принципов, установленных законами республики. Принцип местной автономии содержится и в конституциях многих других государств.

Обратимся ко второму варианту перевода «public affairs» как «общественные дела». Если исходить из смысла местного самоуправления как управления общественными делами, то исчезает признак местного самоуправления как формы осуществления публичной власти в государстве. Разделяющие эту точку зрения рассматривают органы местного самоуправления в качестве общественного института, не наделенного властными полномочиями.

Во-первых, согласно части 2 статьи 3 Европейской Хартии представительный орган занимает главенствующее положение в системе местного самоуправления. Во-вторых, именно представительному органу принадлежит право образовывать подотчетный исполнительный орган. В-третьих, в муниципальных образованиях могут вообще не формироваться исполнительные муниципальные органы. В-четвертых (в силу двух первых положений), институт местного самоуправления не может иметь собственной системы органов судебной власти, уполномоченных решать споры между представительными и исполнительными (и иными!) органами местного самоуправления.

Главным образом, по этим основаниям органы местного самоуправления и не могут входить в систему органов государственной власти, поскольку такая система прежде всего предполагает наличие в обязательном порядке законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов власти. Однако это конституционное установление не означает и не может означать исключения муниципальных органов из всей системы осуществления публичной власти.

Приведем некоторые положения Европейской Хартии местного самоуправления и Конституции РФ, устанавливающие статус органов местного самоуправления в системе осуществления публичной власти.

1. Органы местного самоуправления являются органами, осуществляющими публичную власть, так же как и органы государственной власти, но по уполномочению этих органов. Важно подчеркнуть. что полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления, устанавливаются не любым органом государственной власти или органами государственного управления, а лишь законодательными органами государственной власти.

2. Органы местного самоуправления как органы, осуществляющие публичную власть, должны действовать только в тех рамках, которые установлены законом.

3. Органы местного самоуправления должны наделяться законом не только определенными полномочиями, но и правом выбирать по своему усмотрению варианты и способы реализации этих полномочий.

Именно в этом и заключается конституционная формула о самостоятельности органов местной власти в единой системе осуществления публичной власти в пределах установленной компетенции.

Таким образом, анализ определения местного самоуправления в Европейской Хартии позволяет сделать важный вывод: местное самоуправление однозначно определяется как один из институтов, осуществляющих публичную власть. Этот вывод чрезвычайно важен для современной российской практики, поскольку отступление от принципа автономии местной власти в системе разграничения публичной власти «по вертикали» может привести к полной девальвации института местного самоуправления.

* Данная статья открывает новую рубрику МП - «Наука», в которой мы намерены представлять наиболее интересные, на наш взгляд, результаты правоведческих, политологических, социологических, экономических, исторических исследований, а также исследований в рамках традиционного и организационного подходов, посвященных актуальным проблемам местного самоуправления и муниципальной политики, и публикуется нами с любезного разрешения автора по изданию: Центр-регионы-местное самоуправление. Сборник учебных материалов по курсу «Политическая регионалистика» / Под редакцией Г. Люхтерхандт-Михалевой и С.Рыженкова. М.: Летний сад, 2000. Серия «Studia politica». Вып. 4 (в печати).

1. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. Материалы научно-практической конференции. 25 января 1994 г. М.: Изд-во МГУ, 1994. С. 43-47.

2. Там же. С. 51.

3. Авакьян С.А. Рецензия на книгу В.И.Васильева “Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие”. Государство и право. 1999. №12. С. 99-102.

4. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М.: Юринформцентр, 1999.

5. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1998. С. 82.

6. Дмитриев Ю.А., Тарасов О.Ю. Европейская Хартия местного самоуправления и муниципальное право Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1998.

7. Замотаев А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства: основные понятия и термины. Проблемно-тематический сборник. Государственная власть и местное самоуправление в России. М.: ИНИОН РАН, 1998. С. 62.

8. Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. 2-е изд., исправ. и доп. М.: Издательство БЕК, 1997.

9. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997. С. 89.

10. Российская Федерация. 1993. № 11. С. 57-59.

11. Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708.

12. Совет Федерации: Заседание тридцать первое. Бюллетень №1 (142). 1 апреля 1998 года. М.: Совет Федерации, 1998. С. 25-26.

13. Черненко А.Г. Общероссийская национальная идеология и развитие федерализма в России. СПб.: Алтейя, 1999. С. 75.

Виртуальные страсти
по самоуправлению

Аркадий Оксанов, россиянин, ныне живущий в США, отметил, что Российской империи и не нужно никакого самоуправления: «Некоторые обвиняют Америку в том, что она является империей. А знаете, как выглядит самоуправление в небольшом городе Америки?». Далее Аркадий рассказал, что жители городка выбирают собрание – законодательный орган, количеством доходящий иногда до нескольких сот человек. Всё, что не оговорено Конституцией, федеральными законами и законами штата, находится в компетенции города. Собрание занимается всеми финансовыми и организационными вопросами своего уровня, рассматривает уровень налогов на собственность, налогов с предприятий за землю, стоимость водоснабжения, уборки мусора и пр. Оно же решает, как финансировать все городские службы, включая полицию, пожарную службу, службу экологии, здравоохранения и школы. Собрание же может определить правила парковки или места установки светофоров – и это будет только в этом городке. Депутаты собрания за свою деятельность не получают зарплаты.

Исполнительный орган в составе 5-10 человек также избирается населением. Его сотрудники работают в свободное время или за свой счет, без всякой оплаты. Этот орган подотчетен собранию и руководит исполнительной властью: нанимает специалиста по управлению городским хозяйством, определяет структуру органов управления. Менеджер – это профессионал, он работает за деньги, он же нанимает работников городских служб и подотчетен выборным органам. Система проста, но работает. Президент страны, как и губернатор штата, не может изъять даже цента из бюджета городка. «В некоторых городах нашего штата этой системе уже около 300 лет. Вам такое снилось?» – обратился Аркадий Оксанов к своим виртуальным собеседникам.

Оксанов удивился столь серьезному ответу Федора: «Ну что Вы так всерьез... Я же с издевкой – поскольку именно это главное, что необходимо России. Я старый самоуправленец – стоял у истоков КОСов (комитетов общественного самоуправления микрорайонов). Первый мой политический опыт – устав нашего КОСа. Менталитет – дело не главное. Главное – подотчетность населению и механизмы сдержек и противовесов. Мы предусматривали даже специальный орган контроля. Смешно, но я тогда ничего об американской системе не знал. Хотя получилось нечто похожее.

Федор Волох поблагодарил А.Оксанова за участие и за то, что почти во всем Аркадий с ним согласился, в свою очередь, обратившись к своему собеседнику с риторическим вопросом: «Что же нам помешало преодолеть «самый страшный порок» тогда и мешает сейчас, если не готовность терпеть «вершителей» и быть «быдлом» при них?»

Хочется верить, что слухи о смерти российского самоуправления окажутся сильно преувеличенными, и рано или поздно оно, преодолев все преграды и препоны, станет надежной основой гражданского общества.

Московский общественный научный фонд (МОНФ)

Московский общественный научный фонд независимый общественный фонд, который был основан в 1991 г. как программное направление в рамках Российского научного фонда и зарегистрирован как самостоятельная организация (Московское отделение Российского научного фонда) в январе 1993 г. Свое нынешнее название Фонд получил после перерегистрации в июне 1996 г.

Миссия МОНФ – поддержка научных исследований и высшего образования в области гуманитарных и социальных наук в России и СНГ. Помимо поддержки научных исследований в области общественных наук, межрегионального и международного научного сотрудничества, институционального развития науки и образования, чрезвычайно важным является и просветительский аспект деятельности фонда – посредством издательской деятельности и размещения материалов в Интернете.

Московский общественный научный фонд осуществляет свою деятельность за счет целевого финансирования. Деятельность фонда финансируется крупнейшими международными спонсорами, такими как Фонд Форда, Институт «Открытое общество», Фонд Макартуров, Агентство США по международному развитию, Фонд «Евразия», Канадское агентство по международному развитию, Вестминстерский фонд в поддержку демократии (Великобритания), Национальный фонд в поддержку демократии (США) и рядом других организаций.

Попечительский совет Московского общественного научного фонда определяет стратегические направления развития фонда и осуществляет контроль за реализацией программ и проектов. В его состав входят видные представители российского и зарубежного научного сообщества, руководители благотворительных фондов, представители деловых кругов. Оперативное управление осуществляет правление фонда.

Основными структурными подразделениями МОНФ являются центры и программы. Это Центр академических и образовательных программ, Центр конституционных исследований, Центр новых технологий, Центр российско-канадских проектов, Программа на правах центра «Местное самоуправление».

Программа «Местное самоуправление» была создана в 1998 г. при финансовой поддержке Института «Открытое общество». Директор программы: Владимир Борисович Беневоленский. Сотрудники программы: Дарья Игоревна Вениаминова (управляющий программы), Александр Евгеньевич Балобанов (руководитель тренинг-центра), Анна Евгеньевна Гриханова (референт).

Стратегическая цель проекта – поддержать развитие основ местного самоуправления как инструмента укрепления российского гражданского общества и демократических реформ. Реализация данной цели осуществляется по следующим направлениям:

· поддержка органов местного самоуправления малых городов России (методическая, образовательная, консультативная, информационная);

· повышение квалификации муниципальных кадров, обучение руководителей органов местного самоуправления комплексному планированию социально-экономического развития местного сообщества, а также развитию навыков подготовки и управления проектами на местном уровне;

· развитие консультационного направления в сфере правовой поддержки органов местного самоуправления и в сфере подготовки и реализации социально-экономических проектов на местах;

· выпуск и распространение материалов (информационные, аналитические материалы, практические пособия по тематике местного самоуправления) в печатной и электронной форме;

· развитие межпрограммного сотрудничества с другими программами и проектами Института Открытое общество» в России.

В рамках образовательной программы организуются конференции, тренинги для руководителей органов местного самоуправления, школы муниципального служащего для повышения квалификации кадров местного самоуправления, разрабатываются модельные учебные курсы и экспериментальные методики преподавания.

Программа информационной поддержки заключается в подготовке и выпуске материалов информационно-аналитического, справочного и учебно-методического характера, адаптации материалов к размещению в Интернете. За время действия программы вышли в свет 29 выпусков серии «Библиотека местного самоуправления», выпуск которой продолжится. Кроме того, выпускается серия «Регион» (сборники судебных решений с аналитическими разделами и комментариями), публикация обзоров Совета по местному самоуправлению при Президенте РФ, переводная зарубежная литература по вопросам местного самоуправления.

В рамках программы «Местное самоуправление» сейчас действуют четыре проекта. Это комплексный программообразующий проект на 1999-2000 гг. (сумма гранта 580776 долларов), правовой проект «Укрепление правовых основ деятельности оргнов местного самоуправления и связей с местными сообществами» 1999–2000 гг. (сумма гранта 50000 долларов), тренинг-центр для кадров местного самоуправления 1.04.2000-28.03.2001 гг. (сумма гранта 156000 долларов), ежегодная Летняя школа для национальных фондов Института Открытое общество по местному самоуправлению 1.03.2000-28.02.2001 гг. (сумма гранта 55000 долларов).

Сборник составлен по материалам научно-практического семинара, проведенного совместно Московским общественным научным фондом и Центром правовой информации Всероссийской библиотеки иностранной литературы им. Рудомино при финансовой поддержке Института «Открытое общество» 22 декабря 1999 г. в Москве. Сборник адресован сотрудникам библиотек, занимающимся работой по информированию населения о деятельности органов местного самоуправления, муниципальным служащим, специалистам по местному управлению.

Прошедший семинар был частью программы «Местное самоуправление» МОНФ, в рамках которой начиная с 1998 г., начала обсуждаться тема информационного сотрудничества органов МСУ и библиотек. По итогам объявленного в 1998 г. конкурса «Системы информирования и просвещения населения по вопросам организации местного самоуправления, действующие на базе муниципальных библиотек» 29 победителям были присуждены премии по 3000 долларов на приобретение необходимого оборудования, 5 участников конкурса получили коллекции литературы. Наиболее интересный опыт работы библиотек по информационному сотрудничеству с органами МСУ был опубликован в 10-м выпуске «Библиотеки муниципального служащего» (Библиотека. Население. Местная власть. К проблеме информационного сотрудничества. М.: МОНФ. 1999.). В рамках этой программыбыло налажено сотрудничество с Центром правовой информации ВГИБЛ им. Рудомино, на базе которого и был организован семинар 22 декабря 1999 г.

Настоящий сборник включает доклады участников семинара и стенографические материалы дискуссии. Доклады, прозвучавшие на семинаре, были посвящены теоретическим вопросам местного управления, зарубежному опыту работы муниципальных библиотек, практике организации на базе библиотек центров правовой информации. В работе семинара приняли участие специалисты в области библиотечного дела, информационных технологий, представители органов МСУ, общественных организации, государственных органов власти.

Опубликованные в сборнике доклады освещают проблему организации муниципальных информационных центров на базе публичных библиотек с точки зрения теории гражданского общества и зарубежного опыта «старых демократий», российского опыта. В докладе Ольги Суховой «Публичные библиотеки и местное самоуправление: зарубежный опыт» ставится проблема переосмысления роли библиотек в современном обществе. Доступность, удобство пользования и качество огромных информационных ресурсов современности, широкий спектр информационных услуг определяются и как цели деятельности публичных библиотек и одновременно как факторы развития местного сообщества. Чтобы соответствовать требованиям современного общества библиотека должна превратиться из простого хранителя и накопителя информации в производителя знания и информационных услуг. В докладе рассматривается опыт Великобритании, Дании, США, Швеции.

С докладом «Государственная политика в отношении местного самоуправления» выступил Леонид Гильченко, сотрудник Администрации Президента. Модели местного самоуправления, существующие в мире, были рассмотрены в докладе Антона Алферова «Теоретические основы местного самоуправления». Наиболее интересным и полезным с точки зрения практической организации центров правовой информации было выступление Василия Мнева, председателя комитета по информационным ресурсам и коммуникациям администрации Смоленской области.

Настоящее издание выходит в свет в декабре этого года и представляет собой сборник материалов научно-практической конференции «Местное самоуправление: стратегические направления развития», которая была организована и проведена Московским общественным научным фондом совместно с Конгрессом муниципальных образований Российской Федерации и Советом по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации 13-14 апреля 2000 г. Главной задачей конференции была выработка рекомендаций по теме «Местное самоуправление» для Программы развития России до 2010 г., которая готовилась в президентском Центре стратегических разработок. В конференции приняли участие около 200 человек. Большая часть из них – это руководители исполнительных и представительных органов местного самоуправления, специалисты из администрации Президента, правительства и Государственной Думы Российской Федерации, представители научных, учебных, проектных центров из многих регионов России.

Несмотря на то что большинство предложений и замечаний участников конференции не нашло отражения в окончательном тексте обсуждавшегося документа, а сам документ был затем отвергнут Центром в качестве базового для создания правительственной программы в сфере местного самоуправления (см. об этом в статье С.Митрохина, которая открывает настоящий номер МП), большинство содержащихся в сборнике докладов, выступлений и статей имеют самостоятельное значение либо в практической плоскости, либо в рамках дискуссии, которая ведется в последний год о судьбе муниципальной реформы в России.

Тенденции, складывающиеся в сфере местного самоуправления, были охарактеризованы в большинстве выступлений как неблагоприятные для его развития в конституционном варианте, то есть как самостоятельного в пределах своих полномочий уровня власти. Это относится ко всем базовым измерениям местного самоуправления – организации местной власти, участию населения, взаимодействиюс органами государственной власти, финансам. Поэтому неоднократно подчеркивалось, что важное значение приобретает то, как формируется представление о приоритетах развития местного самоуправления в России на этапе смены федеральной власти.

В дискуссии по основным докладам, сделанным Л.Гильченко, А.Замотаевым, В.Шиповым, приняли участие такие известные специалисты и практики местного самоуправления, как В.Черников, В.Лапин, О.Генисаретский, А.Салтыков, Р.Бабун, В.Любовный, В.Кибальник, В.Налетов. Ими в новомконтексте были подняты вопросы о соотношении роли местной власти и местных сообществ в развитии муниципальных образований, о необходимости выработки стратегии развития (а не отдельных, часто не согласующихся друг с другом, решений), о необходимости усиления правовой защиты местного самоуправления от произвола органов государстввенной власти и др. Некоторым диссонансом (что было отмечено в ходе дискуссии) прозвучало выступление С.Фабричного, который на примере Новгородской области рассматривал возможность сокращения полномочий местного самоуправления за счет их передачи органам государственной власти.

Существенно расширяют проблематику сборника доклады и сообщения, присланные участниками конфренции, но не представленные в ее ходе. Вопросы стратегии развития местного самоуправления и его роли в развитии российской государственности рассматриваются в работах В.Лапина, А.Руднева, С.Рыженкова. Принципы взаимодействия органов местного самоуправления с некоммерческими организациями предлагаются в сообщении Д.Антонюка. Опыт работы муниципальных образований стал основой для обобщений, касающихся практической реализации реформы местного самоуправления (сообщения А.Гурмана, В.Вовченко, В.Зворыкиной). Проблема местных финансов, ставшая лейтмотивом конференции, иллюстрируется в работе С.В.Вобленко, собравшего и обобщившего большой материал по этой теме.

Издание адресовано практикам местного самоуправления, экспертам и специалистам как изучающим различные аспекты и направления реформы местного самоуправления в России, так и занимающимся разработкой и реализацией практических подходов в этой сфере.

Уважаемый Сергей Сергеевич!

С интересом читаем издаваемый Вами бюллетень «Муниципальная политика», считаем, что этим Вы делаете большое дело.

В №9 за 2000 г. наибольший интерес у депутатов местного самоуправления вызвала статья «Поправки в Налоговый кодекс» (о предоставлении законодательным органам субъектов РФ права устанавливать дополнительные льготы по федеральным налогам).

В статье четко представлены три позиции.

Автор поправок Георгий Боос обосновывает свою позицию тем, что «налоги – не просто средство наполнения бюджета, который потом можно переделить и проесть, налоги – экономический инструмент, способный стимулировать производство».

Представитель Правительства РФ Михаил Моторин считает: «Право предоставления налоговых льгот применимо только к самодостаточным регионам, которых в России менее пятой части всех субъектов РФ, а в целом это приведет к созданию внутренних оффшорных зон».

Представитель «ЯБЛОКА» Сергей Митрохин против данного законопроекта, так как «это – возможность лоббирования и коррупции, и возможность залезать в карман местного самоуправления».

Мы представляем четвертую позицию. Мы полагаем, что правда есть в словах каждого представителя, однако возможность разумного компромиса существует.

В условиях отсутствия инвестиций и оборотных средств у товаропроизводителей право давать льготы по своей части федеральных налогов на уровне субъекта РФ на самом деле позволяет удвоить объем промышленного продукта не через 10 лет (как предлагает Правительство), а в течение одного-трех лет. В этом заключается правда Г.Бооса.

Действительно, на территории РФ действуют «оффшорные зоны», например, в Республике Калмыкия, где уже зарегистрированы десятки тысяч юридических лиц. Примут или нет поправку Георгия Бооса, для калмыцких «оффшорников» не изменится ничего.

Для того чтобы исключить возможность «оффшорных лазеек», необходимо прописать, что льготы могут быть предоставлены только тем организациям, которые реально осуществляют хозяйственную деятельность на территории данного субъекта РФ по аналогии с льготами, действующими на территории закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), с учетом внесенных в соответствующий федеральный закон о ЗАТО изменений и дополнений.

Уважаемый Сергей Сергеевич!

Для того, чтобы предложение Г.Бооса было свободно от указанных Вами и фракцией «ЯБЛОКО» недостатков, необходимо и достаточно, чтобы право субъекта РФ льготировать свою долю федеральных налогов распространялось исключительно на прибавочный продукт.

В этом случае налогооблагаемая база федерального бюджета увеличится, а доходы регионального и местного бюджетов, по крайней мере, не уменьшатся.

В Волгоградской области начиная с 1995 г. накоплен положительный опыт использования указанного экономического механизма, который в 1999-2000 гг. обеспечил удвоение темпов прироста объемов производства в нашей области по сравнению со среднероссийскими.

В связи с изложенным представляется разумным поддержать названный проект ФЗ «О внесении дополнений в первую часть Налогового кодекса РФ» при условии внесения в него вышеуказанных изменений и дополнений.

Главный редактор: Сергей Митрохин.

Заместитель главного редактора: Сергей Рыженков.

Над выпуском работали: Наталия Демина, Вера Писарева, Галина Старцева, Светлана Чурсина.

Макет: Николай Винник.

Корректор: Валерия Ахметьева.

Адрес: 121923, Москва, Новый Арбат, 21, Объединение ЯБЛОКО,
Комиссия по муниципальной политике.

Тел. (095) 334-7240, 202-1017, 202-7399.

E-mail: msu@yabloko.ru

Тираж 950 экз.