|
"Российская Федерация сегодня", №9, 2001 год. Оригинал статьи см. на странице http://www.russia-today.ru/no_9/9_local_admin_1.htm
Сколько денег - столько и власти
Местному самоуправлению десять лет. И все эти десять лет не утихают споры: состоялось - не состоялось, власть - не власть и пр.
и пр. Но сегодня (как, впрочем, и всегда) на первом месте стоит вопрос: как при минимальных доходах содержать в городах и поселках “социалку”,
снабжать людей водой и теплом, ремонтировать старые дома и разбитые дороги?.. Об этом - беседа с депутатом Государственной Думы РФ, членом
Комитета по местному самоуправлению, политологом Сергеем Митрохиным.
- Сергей Сергеевич, вас в вашем комитете называют главным специалистом в области местных финансов. Вы не могли бы для начала коротко охарактеризовать ту ситуацию с финансами, что сложилась сегодня в местном самоуправлении?
- Если коротко, то ситуация просто катастрофическая.
- А вот теперь давайте подробности. Такая ситуация сложилась сегодня, вчера или она является логическим следствием каких-то многолетних недоработок?
-  В течение последних лет, с момента вступления в силу Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” действительно шла работа по созданию законодательства, точнее, законодательного каркаса местного самоуправления. Но мы до сих пор не сумели - и должны откровенно расписаться в этом - решить самую главную, фундаментальную задачу, без ответа на которую местное самоуправление не может существовать ни в одной стране мира. Эта задача заключается в создании неприкосновенного, неотчуждаемого ресурсного минимума местного самоуправления.
Ресурсный минимум складывается из нескольких составляющих: первая - местные налоги; вторая - муниципальная собственность в широком смысле и в более узком - муниципальные земли. К тому моменту, когда принимались закон, Конституция, этот минимум существовал, но потом он был постепенно “разобран”, от него остались одни крохи. И если сейчас мы не решим задачу восстановления этого минимума, то можем забыть обо всех остальных направлениях совершенствования законодательства.
Мы сегодня напоминаем людей, которые, находясь в некоем доме, с жаром рассуждают о том, в какой цвет покрасить стены, какими должны быть окна, двери, а в это время некая команда успешно разбирает фундамент этого дома, и он вот-вот рухнет.
И здесь, конечно, надо называть вещи своими именами. Мы, депутаты Государственной Думы, в настоящее время не способны самостоятельно справиться с задачей создания тех условий, при которых местное самоуправление функционировало бы нормально и было бы действительно основой демократического государства. Мы не способны продиктовать свою волю ни правительству, ни тем более президентским структурам. Сейчас инициатива в решении этого вопроса полностью принадлежит президенту. В этом смысле судьба местного самоуправления в нашей стране в большей мере зависит от решений именно президента, и вопрос о том, какие силы в настоящее время влияют на президента, является чрезвычайно важным.
- Но президент, кажется, обратил внимание на проблемы местного самоуправления. Во всяком случае, когда в конце прошлого года в Кремле состоялась его встреча с представителями фракции “Яблоко”, членом которой вы являетесь, о местном самоуправлении было сказано достаточно.
- Да, но беседы, разговоры, переговоры - это все слова. А нам нужны действующие законы, которые бы не позволили правительству и губернаторам грабить местную власть.
- “Грабить”?
- Я же сказал: предпочитаю называть вещи своими именами. Так вот: первый грабительский шаг был сделан летом 1998 года, когда в налоговое законодательство были внесены поправки, резко сокращающие число местных налогов. В распоряжение субъекта Федерации переданы в управление налоги с продаж, на вмененный доход с предпринимателей. И это при том, что на муниципалитетах лежит огромное количество самых разных обязанностей.
- Я понимаю, о чем вы хотите сказать: о коммунальном хозяйстве, образовании, здравоохранении... Но давайте сегодня не будем развивать эту всем известную и для всех больную тему. Вот вы сказали “предпринимательство”. Разве для местной власти здесь нет прекрасного способа зарабатывания денег?
- Конечно! Но ведь все, что предприниматели в результате своей деятельности перечислят в виде налогов, опять уйдет “наверх”. Так есть у главы администрации района, мэра города заинтересованность в том, чтобы давать предпринимателю, особенно начинающему, какие-то льготы, создавать какие-то особые условия? А если нет прямого, государственного интереса, то может возникнуть... “косвенный”, когда в дело идут взятки.
Отсутствие заинтересованности местной власти в поддержке малого и среднего бизнеса ведет к огромным негативным последствиям. Во многих - даже крупных - развитых странах малый и средний бизнес дает до 50 процентов валового национального дохода. Кроме того, он решает важнейшую социальную задачу - создает рабочие места.
Но, как я уже сказал, в последние годы число местных налогов - именно тех, которыми власть могла бы маневрировать в работе с предпринимателями, резко сократилось. Взамен введены другие, а администрирование по ним передано на региональный уровень. Так произошло с налогом с продаж, который заменил целый ряд местных налогов. Это такой вид налога, грамотно управляя которым можно стимулировать возникновение целых отраслей. Если снижать ставки для определенных товаров и услуг сообразно потребностям данной территории, то бизнес сразу начнет производить больше именно этих товаров и услуг. Но управление этим налогом отдано субъекту Федерации, который не может дифференцировать свою политику в зависимости от местных условий.
Похожая история с налогом на вмененный доход, который тоже исключительно важен для стимулирования малого бизнеса. Да, региональный законодатель может устанавливать разные ставки по категориям плательщиков этого налога, но потребности конкретных территорий, опять же, при такой схеме учесть трудно. Так что возможности выборочного, целесообразного стимулирования малого бизнеса, конечно, резко снижены по сравнению с тем, если бы этим занимались муниципалитеты.
Ну и совсем абсурдная ситуация складывается с имущественными налогами. Во всем мире налог на недвижимость - местный. Он местный по своей природе - объекты привязаны к месту, их с собой не увезешь. И хотя часть средств этого налога идет в местные бюджеты, но право устанавливать ставки, а значит, регулировать и стимулировать процессы, связанные с недвижимостью, отдано регионам.
- Простите за формулировку, но получается какая-то бредовая ситуация: все хотят денег, мы залезли в какие-то фантастические международные долги, мы в ущерб здоровью своего народа готовы перерабатывать чужие радиоактивные отходы (как будто у нас своих нет), а заработать на своей богатейшей земле, для себя, не можем...
- Ну что я вам на это скажу? Новая власть вообще страдает близорукостью... или, наоборот, дальнозоркостью - не знаю, как это назвать. Смысл в том, что сейчас основное внимание она уделяет крупным, глобальным реформаторским проектам. А микроуровня не видит. Это касается и малого бизнеса, и местного самоуправления. Отсутствие интереса большой власти к проблемам микроуровня было всегда... А сегодня настал тот критический момент, когда должен быть сделан решающий выбор - либо в сторону стагнации, застоя, и в конечном счете разложения, либо в сторону динамичной модели развития страны. Если мы выберем динамичную модель, то мы должны коренным образом пересмотреть наше отношение к законодательству и о местном самоуправлении, и в первую очередь к финансовому, налоговому законодательству. Мы должны ввести понятие неотчуждаемого налогового минимума, к которому уже никто на протяжении десятилетий не сможет притронуться.
Считаю, что стержнем этого налогового минимума должны стать все имущественные налоги, включая налог на имущество и налог на землю. Эти налоги должны полностью поступать в местные бюджеты и быть неотчуждаемыми. Возможно, в этот минимум должна входить какая-то доля, также неотчуждаемая, подоходного налога. В этом смысле, наверное, надо ставить вопрос о создании местного подоходного налога, ставки по которому и все вычеты, льготы и так далее устанавливаются только на местном уровне. И когда мы этот минимум создадим, тогда только появится смысл вести разговоры о минимальных социальных стандартах, о нормативах, по которым мы должны производить финансовое выравнивание. Потому что если мы поставим телегу впереди лошади и начнем с этих социальных нормативов, то получим опять то, что имеем сейчас - всеобщее иждивенчество реципиентов, которые всегда будут получать то, что они уже имеют, и отсутствие стимулов для развития доноров.
И еще одну проблему, связанную с финансами, необходимо решить - проблему финансового выравнивания на муниципальном уровне. Я полагаю, что нам нужно постепенно отказываться от термина “регулирование” и от самого понятия “регулирующий налог”, поскольку в последнее время это понятие уже накрепко связано с элементарным финансовым “беспределом”, с правом субъектов Федерации творить этот “беспредел” при распределении финансовых ресурсов между муниципальными образованиями, правом, закрепленным в Бюджетном кодексе, где не указано никаких объективных параметров, руководствуясь которыми субъект Федерации обязан это делать. Таким образом, еще одна из важнейших задач законодательства в сфере местного самоуправления заключается именно в детальном и жестком прописывании механизма финансового выравнивания, в том самом цивилизованном виде, в котором он существует во всех государствах с местным самоуправлением.
Однако, подчеркну еще раз, возвращаясь к началу нашего разговора: инициатива сегодня находится в руках президента.
Александр ЩЕРБАКОВ, собкор “РФ сегодня”
|
