- Я думаю, что это хорошо, потому что Рокецкий известен, как человек, который многое сделал для становления местного самоуправления не только в Тюменской области, но и по всей России. Дело в том, что именно в Тюменской области реализована поселенческая модель местного самоуправления. Похожая модель реализована еще в пяти субъектах федерации, но в чистом виде, какой она должна быть в западном понимании местного самоуправления, поселенческая модель существует только в Тюменской области.

В чем заключается суть поселенческой модели? В том, что местное самоуправление строится на уровне поселений, например, деревни. Бывает, в одно муниципальное образование объединяются две-три деревни, располагающиеся рядом, лежащие, например, по разную сторону реки, соединенной мостом. Объединение идет в рамках старых сельсоветов, в пределах пешей досягаемости. Бывая в разных городах России, я могу сравнить, как живут районы и муниципалитеты нижнего уровня. Примерно в половине регионов России местное самоуправление существует на уровне деревень, но оно вложено в районы. Законом определено, что субъект федерации распределяет полномочия между районом и деревней. Жизнь показывает, что, к сожалению, все полномочия так в районах и остаются. В Московской области от этого страдают и весьма крупные города. В половине же субъектов Российской федерации, на половине территории России, местное самоуправление ниже района вообще не существует. В Челябинской области у меня живут родственники, и я убедился на собственном опыте, что для того, чтобы решить самую простую местную проблему, например, починить водопровод, почистить колодец, надо поехать в районный центр, пожаловаться, что проржавели трубы или загрязнился колодец. В поселке есть сельский староста, но нет местного бюджета, Что из этого следует? Власть должна быть ближе к народу. Это простое правило, которое надо пытаться всячески реализовать.

- Именно так. Я много езжу по сельским муниципальным образованиям Тюменской области и вижу, что очень заметно выросла активность людей. В области есть модельный район, куда мы ездим каждое лето и смотрим, как меняется ситуация с самоуправлением. Я помню времена, когда с людьми было трудно разговаривать. На все предложения звучал ответ: "Во всем виновата Москва, демократы нас всех обокрали". Рядом со школой - отдельный спортивный зал, рамы выбиты, стекол вообще нет, одни кирпичи.. Говоришь: "Неужели демократы, Гайдар с Чубайсом, приехали из Москвы, выставили рамы в вашем спортивном зале?" Отвечают: "Нет". "Это ж вы. Вы тут живете". "В принципе, да". А сейчас приезжаешь - совсем другая картина. В зале вставлены рамы, стекла, в нем и дети, и взрослые играют в футбол, занимаются спортом. Люди поняли, что это их проблема, что они здесь живут, что им это надо. Власть стала ближе к народу. Мэры в Тюменской области не воруют. По крайней мере, в маленьких муниципальных образованиях. Потому что всё на виду. Все обо всём знают.

Мне очень нравится ходить на сельские Думы, в них работают очень заинтересованные люди. Обсуждаются вопросы, конечно, не ахти какие глобальные - сенокос и др. Ситуация осложняется тем, что сейчас нередки паводки, затопления. Надо выбирать участки, где можно косить. Нужно принять решение, кому и сколько выдать билетов на покос. При обсуждении выясняется, что нужны свежие карты, депутаты обращаются в администрацию области - дайте свежие карты. Городские жители обращаются к властям МО с просьбой выделить землю, и сельчане обсуждают: дать или не дать.

Очень остро встал вопрос обратной связи. Кажется, деревня - все обо всём знают, но бывают курьезные случаи. Ко мне на прием пришел жаловаться один житель сельского МО, мол, он хочет прочитать устав, а ему в Думе не дают. Пишу обращение к главе МО, чтобы показали человеку устав. В конце концов все кончилось хорошо, был сделан стенд, на который повесили официальные документы. Теперь каждый имеет возможность ознакомиться с уставом. Чувствуется явное отличие поселенческой модели МСУ от построенной на уровне района, где власть далеко от народа.

- Да, думаю, что он будет рекомендовать, и это хорошо. Мой хороший товарищ возглавляет Департамент по местному самоуправлению и рассказывает, что в Тюмень едут со всей страны смотреть, как реализована поселенческая модель. Люди ищут пути, как эту модель внедрить у себя в регионе. Значит, есть спрос, значит, надо предлагать, объяснять и как-то поактивней эту модель внедрять. Насильно это сделать практически невозможно, потому что, по закону о "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" субъекты федерации сами реализуют свою модель местного самоуправления, а изменить закон на уровне федеральном достаточно сложно.

Иногда приводят аргумент против поселенческой модели - слабые бюджеты деревень не потянут свое местное самоуправление. Это - полнейшая ерунда, потому что сколько денег, столько и самоуправления. Как-то по телевизору показывали передачу о мэре какого-то городка на Западе, который по совместительству работал клоуном. В маленьком городишке не хватало денег содержать команду освобожденных работников, и кроме того, мэр вполне справлялся со своей работой, будучи неосвобожденным.

В Тюменской области каждое сельское муниципальное образование имеет свой бюджет. Одно МО перевыполнило доходную часть бюджета в 15 раз. И сделать это было не очень сложно. У какой-то фирмы были давние долги, она не платила налоги, но как только появилась муниципальная власть, появилась заинтересованность в том, чтобы эти долги получить. Глава МО встретился с руководителем фирмы и сказал, что пришла пора выплачивать долг. У хозяина фирмы забрали автозаправку и продали (у МО есть понимание, что муниципалитет не должен заниматься хозяйственной деятельностью) тому, кто смог эту заправку содержать и при этом платить налоги. Таким образом, была перевыполнена доходная часть бюджета.

Если у муниципального образования не хватает денег на выполнение каких-то функций, то ему надо объединяться с соседями. В Германии очень легко образуются ассоциации муниципальных образований - несколько МО скидываются и создают какие-то общие органы. В России школы - это полномочие местного самоуправления. Если деревни маленькие, то нет смысла создавать отдельную школу в каждой из них. Нескольким муниципалитетам надо скинуться и создать одну общую школу. Для этого нужно создать ассоциацию, договориться об условиях сотрудничества. Таким же образом можно создать и общую больницу.

- В законе это не прописано вообще. Закон не запрещает создавать ассоциации, но нигде не написано, как это делать. При создании ассоциаций возникает много вопросов юридического плана: как быть, чья собственность, что делать в случае раздела. Если не урегулировать создание ассоциаций законом, то неизбежно возникнут конфликты. В законе прописано создание нехозяйственных ассоциаций, таких как Союз российских городов, Конгресс муниципальных образований, но они предназначены для достижения политических целей. А мы говорим о том, чтобы МО могли передавать своим ассоциациям серьезные хозяйственные полномочия.

Сейчас мы начинаем работу над законом о муниципальной милиции. И я отлично понимаю, что создать милицию на уровне одного муниципального образования будет достаточно сложно. Текста закона пока нет. Может быть, Вы знаете, что в десяти субъектах федерации проводился эксперимент по созданию муниципальной милиции. МВД на своей коллегии признало эксперимент неудавшимся. Дважды мне пришлось делать запрос в МВД о результатах эксперимента. Первый раз пишу письмо - дайте результаты эксперимента. На одной страничке они отвечают - результат неудачный, но без конкретных деталей. Снова им пишу письмо - большое спасибо за Ваш ответ, но это не ответ, напишите поподробнее. Дали ответ на трех страницах, но смысл тот же самый. Из двух ответов МВД совершенно нельзя было понять, почему они сделали такой вывод, не было никакой фактуры. Когда стали выяснять, запрашивать те МО, где проводился эксперимент, оказалось, что он завален силами министерства. МВД его проводило, оно же его и завалило. Готов это доказать конкретными фактами. В Иркутске мне сказали: "Очень жаль, что не пошло во всей стране, а у нас в городе, наоборот, было хорошо".

В недрах МВД был создан плохой, по моему мнению, проект закона о муниципальной милиции. Даже его название "О муниципальной страже" говорит о недооценке МВД роли муниципальной милиции. Смысл закона заключается в том, что муниципальной страже надо согласовывать с районным УВД каждый свой шаг. В закопроекте предусмотрены постоянные согласования и даже оперативное подчинение муниципальной стражи районным УВД. Однако МВД не будет официально вносить в Госдуму этот проект, тем более, что ему вообще удалось завалить эксперимент с муниципальной милицией.

- Мне кажется, что для того, чтобы активизировать создание местного самоуправления на поселенческом уровне, нужно внести в базовый закон несколько поправок. Необходимо значительно упростить процедуру инкорпорации, т.е. создания муниципальных образований, объединения жителей в МО. Представьте, что в чистом поле поставили коттеджный поселок. Он только что появился на карте. Его жители хотят учредить свое местное самоуправление. Но оказывается, что процедура создания МО на сегодняшний день достаточно сложная, а должна быть простой. Как в Америке: провели референдум, если явка больше 50%, и больше 50% жителей высказалось "за", то создано отдельное МО.

В Лос-Анджелесе - 94 МО. Среди муниципалитетов - Голливуд, Беверли-Хилз, Санта-Моника и др. Между ними нет заметных границ, и они занимают большую часть мегаполиса. Если взять карту, то весь город разрисован в разные цвета. В Америке так везде. Есть, конечно, крупные города типа Нью-Йорка, в которых практически невозможно выделить отдельные МО (речь не идет о пригородах). Если мы примем закон, и люди очень легко могут отделяться в отдельные МО, то можно представить, как Митино в Москве станет отдельным образованием. Мне кажется, что надо стремиться к тому, чтобы такой мегаполис, как Москва, состоял из отдельных муниципалитетов. Конечно, делать это надо осторожно. В пределах московской Кольцевой дороги создание отдельных МО практически нереально. Есть общая инфраструктура, которую не нужно ломать. Однако если жители, например, Митино или Зеленограда захотят образовать отдельное МО, то им надо предоставить такую возможность.

Мы перешли к еще одной проблеме, которая существует у нас в стране. Мегаполисы - Москва и Питер - субъекты федерации и одновременно муниципальные образования. От такого совмещения страдают жители, практически потерян один уровень власти - власть слишком далека от народа. Есть районные советники, которые сами не знают, какие у них права, собственно, у них нет никаких прав, а они в это никак не могут поверить. Если в Тюмени нижний уровень власти - ТОСы, выше них - муниципалитеты, далее - областная власть, то в Москве этого нет. ТОСы есть кое-где в Москве, но они занимаются хозяйственными функциями, что, на мой вгляд, совершенно недопустимо.

О ТОСах: их юридический статус неизвестен. То ли это орган власти, то ли хозяйствующий субъект, то ли некоммерческая общественная организация. Мое глубокое убеждение, что ТОС, в чистом виде, - это орган власти на самом нижнем уровне, с небольшими полномочиями, которые необходимо прописать в законе. Какие-то полномочия, если сочтут нужным, им могут передать муниципалитеты. Ни в коем случае нельзя позволить сформировать из ТОСов какую-то независимую систему власти. Потому что в результате получится двоевластие. Сейчас в Думе ходит проект закона о ТОСах. Его уже дважды отклоняли, и теперь он вносится в третий раз. Отклоненный второй раз закон отличается от представленного ныне только двумя вещами. Названием - было "О территориальном самоуправлении…", а сейчас "Об основах территориального самоуправления…" Также поменялся и список авторов.

- Недавно Владимир Путин на встрече с полпредами неожиданно привлек их внимание к местному самоуправлению и даже процитировал Солженицына. Чем, по Вашему мнению, вызвано столь внезапное внимание президента к МСУ?

- Вы знаете, на самом деле, очень многие в администрации президента понимают значение самоуправления. Мне не приходилось беседовать ни с Путиным, ни с его ближайшим окружением, но скажем, та команда, которая разрабатывала программу Грефа, очень хорошо понимает, что дальнейшее развитие страны связано с тем, будет у нас местное самоуправление или нет. В свою программу они, кстати, включили несколько вещей, касающихся самоуправления. Там, к сожалению, мало написано о поселенческой модели, чуть-чуть сказано о муниципальной милиции, но подробно рассказано о межбюджетных отношениях., конктретно заложена идея "один налог - один бюджет". Если мы решим проблему финансирования МО, то мы, в принципе, решим главную проблему местного самоуправления, которая, на мой взгляд, состоит в том, что муниципальные образования не могут прогнозировать свой бюджет, они не знают, что будет завтра. Каждый год начинается с торговли, каждый год срезаются нормативы. Сейчас мы пытаемся решить эту проблему в рамках закона "О финансовых основах…", но дело в том, что те поправки, которые внесены депутатами прошлой Думы, уже морально устарели. Появился Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс, и, видимо, эти поправки надо заново переписывать.

- К сожалению, этой книги я не читал, но видел некие выдержки по земству. Знаете, мне кажется, что Солженицын несколько идеализирует то, что было в России. На самом деле, в России полное самоуправление существовала лишь месяц, когда учредили всесословные волости. Государственная Дума приняла закон в мае 1917 года, а Временное правительство стало его реализовывать. Выборы состоялись в сентябре 1917 года. Потом большевики разогнали Учредительное собрание, и на этом история российского самоуправления закончилась, едва начавшись. Волостные Думы успели появиться и кое-где просуществовали аж до 1918 года. Наиболее долго они продержались в тех областях Сибири, где правил адмирал Колчак. По газетным публикациям и воспоминаниям современников видно, что волстные Думы действительно взялись за работу. До 1917 же года было сословное управление, которое не есть демократия. Очень долго существовал имущественный ценз. Женщины вообще не имели права голоса. К сожалению, в России не было долговременного опыта самоуправления.

Вопрос частной собственности на землю очень сильно связан с развитием местного самоуправления. Развитие самоуправления сдерживается отсутствием права на куплю-продажи земли. Когда частные собственники объединяются, у них есть неотъемлемые права. У вас есть собственность, у меня есть собственность. Для того, чтобы нам было легче жить, мы может нанять мэра или шерифа, или их обоих. Мы поделимся с ними какими-то своими правами, мы готовы их слушаться, в чем то мы будем даже страдать, наша свобода будет ущемлена. Мы будем платим им деньги. Мы создаем корпорацию. Почему у американцев закон о самоуправлении называется законом об инкорпорации (to incorporate (англ.) - объединяться, соединять в одно целое - прим. редакции)? Потому что вместе жителям легче решать местные проблемы. Муниципальное образование очень смахивает на акционерное общество, а муниципальная Дума похожа на советов директоров акционерного общества. Акционеры доверяют им представлять их интересы, нанимать директора. Это, на мой взгляд, очень хорошая аналогия. Самоуправление должно строиться снизу. Не как сейчас деньги идут сверху вниз, а наоборот. Люди объединяясь, скидываются на власть, создают ассоциации. Мне кажется, что Путин говорил именно об этом.

- Как Вы могли бы прокомментировать тот факт, что в некоторых регионах существует конфликт между губернатором и мэром?

- К этому надо относиться совершенно спокойно. Есть противоречие интересов, есть и конфликт. И это хорошо. Потому что в балансе интересов может получится что-то хорошее. Если этот конфликт где-то перехлестывает через край, то пусть разберутся избиратели. Если неконструктивен мэр, то не переизберут мэра. Если губернатор, то губернатора. После выборов всё встанет на свои места. Однако, необходимо развести полномочия. Круг полномочий местного самоуправления до сих как следует не определен. Записана "охрана общественного порядка", а фактически эту функцию исполняет государство. Необходимо, во-первых, развести полномочия, а во-вторых, узаконить межбюджетные отношения. Все конфликты идут из-за того, что губернатор хочет урезать финансы у города, потому что крупные города, как правило, доноры, и за их счет живет вся область. Так у нас устроена страна.

- Есть, но просто он не такой острый. Мэр у нас помягче, да и губернатор старается искать варианты, к тому же область богатая. У нас было много северных денег. Но всё равно, каждый год идут гадания, какие нормативы оставить городу, потому что Тюмень - это практически 90 процентов налоговой базы области, если исключить роялти.

- То, о чем я Вам рассказал - поселенческая модель, создание муниципальной милиции, узаконенные межбюджетные отношения - это и есть наша программа. Многие депутаты фракции СПС заинтересованы этой темой. Например, Борис Немцов являлся заместителем председателя Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Борис Надеждин писал уставы некоторых МО Московской области. Мне же поручено работать в Комитете Госдумы по вопросам местного самоуправления и курировать во фракции все вопросы, связанные с МСУ.

Беседу вела Наталия Демина