7. О "БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ" И ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНТЕРЕСАХ (ОТВЕТ Г-НУ БОЛДЫРЕВУ) 

---

Если поиском врагов грешит не рядовой обыватель, а довольно известный политический деятель, то напрашивается вопрос: являются ли его гневные филиппики добросовестным заблуждением или элементами политической игры? Очередное разыгрывание карты борьбы с коррупцией - козырь в преддверии выборов. 

Не имея представления о практике подготовки, заключения и исполнения этого специфического типа производственных соглашений, Ю.Болдырев "разглядел" в законе "О СРП" несоответствие национальным и государственным интересам и прочие негативные моменты, которые не заметили многочисленные эксперты, представители законодательной и исполнительной власти Центра и регионов, российского и зарубежного бизнеса в ходе продолжительного, широкого и открытого обсуждения проекта закона. 

На мой взгляд, порочность позиции Ю.Болдырева может быть сведена: (а) к неверному пониманию им интересов государства и механизмов их защиты (в данном случае - при освоении природных ресурсов) и (б) к отстаиванию таких механизмов "борьбы с коррупцией", которые не только неспособны искоренить это явление, но и, наоборот, в случае их реализации, безусловно придадут ему новый импульс. 

Обратимся к существу вопроса. 

Интересы государства в минерально-сырьевой сфере заключаются в максимально эффективном освоении ресурсного потенциала этих отраслей. Это значит, должен быть найден баланс интересов не только между инвестором и государством (не будет выработано условий, удовлетворяющих обе стороны - не будет и соглашения), но и между всеми компаниями, участвующими в процессе реализации соглашения (добывающими и перерабатывающими сырье, производящими оборудование для его добычи и переработки и т.д.). 

В законе "О СРП" речь идет о договоре двух равноправных сторон. Одна сторона - государство - имеет в своей собственности природные ресурсы, залегающие в ее недрах, но не имеет необходимых финансовых средств, а зачастую и соответствующих технологий и ноу-хау для их эффективного освоения, поэтому заинтересована передать эти природные ресурсы во временное пользование на срочной и возмездной основе с максимальной для себя выгодой. Другая сторона - российский или иностранный инвестор - располагает необходимыми финансовыми ресурсами и технологиями и умеет эффективно разрабатывать такие природные ресурсы, поэтому заинтересована получить их во временное пользование на срочной и возмездной основе с максимальной для себя выгодой и готово также взять на себя при этом все затраты и весь риск их освоения. 

Налицо основа для взаимовыгодного сотрудничества двух сторон. Одна беда - сделка не состоится, если это сотрудничество не будет действительно взаимовыгодным, то есть выгодным и государству, и инвестору. Это означает, что сделка не может являться результатом односторонних уступок или преференций инвестору со стороны государства, когда одна из сторон - инвестор - является просителем льгот, только при наличии которых она может рентабельно реализовать проект, а другая - государство - "дарителем" этих льгот. Кстати, именно в этом случае куда более уместно ставить вопрос о "поле для коррупции": какова будет "цена" предоставлению инвестору таких льгот, кто будет назначать и получать эту цену - государство или его отдельные представители? Речь идет о выработке условий равноценного, справедливого обмена или об условиях договора двух равноправных сторон - государства и инвестора, каждая из которых готова пойти в процессе переговоров на обоснованные уступки друг другу с тем, чтобы выработать взаимоприемлемые условия реализации проекта и закрепить их в соответствующем договоре на весь срок его реализации. 

Все ясно, определенно, проходит в течение года через сито ведомственных и независимых экспертиз, относительно просто проверяется и контролируется. Уже одно это резко сужает "поле для коррупции". 

Механизм "раздела продукции" обеспечивает достижение такого взаимоприемлемого компромисса по каждому конкретному проекту, поскольку учитывает принципы формирования "горной ренты". 

Что представляет из себя любая налоговая система? Набор универсализированных платежей инвестора вне зависимости от объективных экономических условий его работы. Особенно резко различаются эти объективные условия при разработке месторождений природных ресурсов: например, геологические условия (концентрация вещества в породе, мощность пластов, их пористость, проницаемость, дебиты скважин и т.п.). Поэтому применение налоговой системы, которая всегда настроена на некие средние природные условия, неизбежно ведет к тому, что какие-то месторождения будут "недооблагаться" налогами, а какие-то - "переоблагаться" ими. Следовательно в одно и то же время по независящим от них причинам одни инвесторы будут получать сверхприбыль, а другие - будут бороться за предоставление им налоговых льгот, только при наличии которых их проекты становятся рентабельными. Таким образом, при любой налоговой системе, государство изначально отсекает часть проектов, разработка которых является нерентабельной без налоговых льгот, и получает меньше, чем могло бы, налоговых поступлений от проектов, оказавшихся в сравнительно благоприятных природных условиях. Этим, на мой взгляд, предопределено объективное ущемление государственных интересов в недропользовании при применении универсализированных налоговых принципов. 

Рентные же платежи - а именно к таковым и относится "раздел продукции" - являются сугубо индивидуализированными, позволяющими учитывать индивидуальные условия каждого месторождения природных ресурсов. Именно рентные платежи позволяют государству получить с инвестора оптимальную цену за предоставление ему своих природных ресурсов во временное пользование. Но этого возможно добиться не путем одностороннего установления государством пропорций раздела, что по сути предлагают сторонники административно-правового регулирования отношений недропользования, а лишь через сближение позиций сторон путем переговоров - на основе гражданско-правовых отношений. 

Предложенная "российская" модель СРП представляет из себя комбинацию "универсализированной" налоговой системы и "индивидуализированной" системы рентных платежей. Инвестор уплачивает государству три вида платежей. Во-первых, как и любой другой субъект предпринимательской деятельности он уплачивает налог на прибыль. Во-вторых, как субъект предпринимательской деятельности в сфере недропользования, он уплачивает платежи за пользование недрами, отдавая тем самым государству как собственнику недр часть горной ренты, отсутствующей в других отраслях и сферах экономической деятельности. Наконец, он уплачивает обусловленную договором сторон часть "прибыльной продукции", которая заменяет все остальные налоги и сборы и обеспечивает государству возможность изъять максимальную часть выручки инвестора при том, чтобы инвестор, в свою очередь, получил приемлемую для него норму прибыли. Этот платеж, определение взаимоприемлемой величины и механизма расчета которого является одним из ключевых вопросов переговоров сторон, и позволяет государству учесть разницу природных условий различных месторождений и изъять в свой доход часть дифференциальной ренты инвестора. При этом чем выше прибыль инвестора, тем большую долю "прибыльной продукции" он уплачивает государству. Для этого в каждом контракте обязательно предусматриваются различные виды скользящих шкал раздела прибыльной продукции в зависимости от выбранного критерия, которые давно уже заложены нами в проект модельного соглашения - одного из нормативных документов, подготавливаемых в развитие закона о СРП. Механизм этот имеет богатый опыт применения за рубежом и широко и с пользой используется самыми разными странами. 

Разработчики закона "О СРП" и пакета нормативных документов к нему последовательно, шаг за шагом, разрабатывают необходимую нормативную базу - своего рода "правила игры", которые нужно соблюдать и которым нужно неукоснительно следовать при подготовке, заключении и исполнении СРП. Для нас защита государственных интересов подразумевает разработку соответствующих "прозрачных", однозначно понимаемых и трактуемых, процедурных механизмов передачи негосударственному инвестору права на временное (срочное и возмездное) пользование природными ресурсами на взаимовыгодной основе. Сегодня такие процедурные механизмы в массе своей отсутствуют. Таким образом, создается возможность неоднозначного понимания отдельных положений немногочисленных пока законов в этой и других областях и закладывается основа для "коррупционных ожиданий". 

Что в этих условиях предлагает г-н Болдырев и ряд сторонников его точки зрения для защиты государственных интересов? 

Они предлагают следующую альтернативу. Либо нужно подготовить столь подробный закон, который давал бы ответы на все возможные вопросы, связанные с СРП, включая указание конкретных цифр количественных ограничений того или иного показателя, рассчитанного "в интересах государства" (например, какую долю заказов необходимо размещать на российских предприятиях). Тем самым предлагается, на наш взгляд, некий неудачный гибрид закона и технической инструкции. Либо предлагается каждый конкретный проект, каждое конкретное соглашение передавать на экспертизу и на утверждение в парламент, что по существу означает попытку подменить исполнительную власть. Мотивировка в преддверии выборов удобная: все, что находится в руках исполнительной власти заведомо обречено на коррупцию. Видимо, только власть представительная неподкупна и сможет "государственные интересы" отстоять лучше, чем переговорные команды (и работающие на них эксперты) органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов?! 

Ни тот, ни другой "альтернативный" путь, на наш взгляд, не является приемлемыми. 

Стремление "улучшить" закон о СРП путем насыщения техническими деталями и резкого увеличения его объема приведет к тому, что Россия в течение продолжительного времени будет существовать без какого-либо закона о СРП вообще. Во-вторых, чем более специальные параметры будут внесены в закон, тем более затруднена будет возможность их последующего уточнения (жизнь не стоит на месте), а внесение отдельных технических корректив потребует пересмотра всего закона. В-третьих, предложение насытить закон конкретными параметрами типа приведенного выше носит просто "анти-экономический" характер. Поясню это на примере. 

Чем чревата фиксация доли российских контракторов, к тому же в виде единого показателя для всех сугубо индивидуальных (хотя бы в силу геологических факторов) проектов освоения месторождений? Направленная якобы на защиту отечественного товаропроизводителя, эта мера, в строгом соответствии с законами экономики, приведет в не столь отдаленной перспективе к прямо противоположным результатам. Гарантированное наличие заказов у отечественных машиностроителей при отсутствии конкуренции при размещении этих заказов "среди своих" (монопольная структура российской экономики далеко не изжита) убивает стимулы к совершенствованию производства и ведет к утрате конкурентных позиций машиностроительной продукции на этом и других рынках. Более того, происходит завышение цен на эту продукцию (ведь она получила гарантию сбыта) и увеличение затрат на добычу. Следовательно, через механизм раздела продукции по соглашению государство, как собственник недр, получит существенно меньшую часть произведенного продукта. Следовательно, ценой части добытых природных ресурсов, отечественные машиностроители получат стимулы к утрате своих конкурентных позиций, а не к их усилению. С другой стороны, гарантия сбыта добывающего оборудования не по принципу его эффективности, а по признаку его "национальности" приведет к менее эффективному освоению месторождений невозобновляемых природных ресурсов, то есть как к удорожанию добычи, так и к потере части добываемого сырья в недрах. 

Это ли "защита государственных интересов"? 

И, конечно, не выдерживает критики предложение ратифицировать каждый проект (число которых будет измеряться десятками и сотнями) в парламенте. Во-первых, потому что потребуется создавать параллельную (вторую государственную) систему экспертиз и т.п. А потом еще и голосовать по каждому проекту... К чему приведет вмешательство парламента в сферу хозяйственной деятельности, нарушающее принцип разделения властей? В результате - либо формальный подход, либо волокита и моральное и "материальное" истощение инвестора... 

Мы ориентируемся на другой подход - на последовательное, "пошаговое" усиление прозрачности инвестиционной среды путем подготовки соответствующих нормативных документов. Именно создание прозрачных механизмов и процедур реализации СРП резко снижает "коррупционные ожидания" по сравнению с существующей сегодня системой предоставления инвестиционных льгот при общем запретительном налоговом режиме. Коррупция боится света. И именно она заинтересована заблокировать принятие закона. 

Остановимся: бессмысленно возражать Ю.Болдыреву по всем затронутым им вопросам, поскольку многие из них построены на "вольном пересказе" текста закона, далеко отступающем от первоисточника. Поэтому многие из "вопросов" являются некорректными уже в самой своей постановке, а предъявленные обвинения рассыпаются в прах при элементарном прочтении закона (например, наш оппонент говорит о содержащемся в законе освобождении инвестора от налогов, а закон говорит о замене всех налогов, кроме налога на прибыль и роялти, разделом продукции; он критикует якобы допускаемую законом бесконтрольную передачу прав инвестора, а закон говорит о возможности контролируемой и только с согласия государства передачи прав и обязанностей инвестора по соглашению; нам инкриминируется создание лазейки для коррупции введением в закон понятия "иные интересы", а в законе применяется используемый в российском законодательстве термин "иные государственные интересы" и т.д.). Некоторые же из обвинений Ю.Болдырева, например, в отношении "точечного" характера закона, являются просто его домыслами, не имеющими ничего общего с позицией разработчиков и принятым Госдумой законом. 

Предложение Ю.Болдырева - рецидив идеи "контролера к каждому продавцу", неэффективной и невыполнимой. В результате оно законсервировало бы действие "непрозрачных" механизмов и процедур принятия решений, но зато способствовало бы вовлечению в этот процесс значительного дополнительного числа людей из системы органов представительной власти. Так кто, простите, создает "новое поле для коррупции"?