15. ЗАКЛЯТЫЕ ДРУЗЬЯ ЗАКОНА “О СРП” 

---

16 января 1996 г. в “НГ” появилась очередная статья г-на Болдырева... Понятно, что комментировать статьи, опубликованные в “НГ”, - не самоцель. Тем более те, в которых на полном серьезе обсуждается “заговор” вокруг их автора, заключающийся то в неправильном написании аббревиатуры “Яблока”, то в отнесении прессой г-на Болдырева к объединениям, в которых он не состоит (“Яблоко”, “КРО”) и т.п. Ну и что? Выстраивать целую теорию, опираясь на довольно стандартные ошибки журналистов, - это уж последнее дело. 

Условно критику закона “О СРП” можно разделить на “политическую”, с которой выступают некоторые политики и высокопоставленные чиновники, чьи главные козыри - лозунги и политические ярлыки, “профессиональную” - со стороны определенной группы специалистов и экспертов, чья ахиллесова пята - догматизм и терминологическая путаница и “журналистскую”, представляющую собой по существу компиляцию из первых двух. Изучение указанных статей в “НГ” позволяет продемонстрировать уровень “политической” и “профессиональной” критики. 

За утверждениями Ю.Болдырева, напоминающими торжественные реляции о “достижениях и успехах”, не видно ни малейшего желания предметно рассмотреть те поправки, которые во-многом именно с его подачи появились в последней версии закона. А ведь сами по себе лозунги звучат и правда замечательно: отныне налажен контроль государства за национальным богатством, устранены противоречия с российским законодательством, защищены интересы российских производителей... На нескольких конкретных примерах посмотрим, во что на практике вылились эти лозунги. 

Ю.Болдырев утверждает: “Мы стремились... предусмотреть контроль со стороны государства... во избежание коррупции и потерь материальных и финансовых ресурсов.” Благодаря поправкам “Болдырева-Глазьева” закреплена следующая схема: сначала принимается закон”О СРП”, потом - закон о перечнях месторождений, потом отдельными законами утверждаются почти все соглашения на условиях раздела продукции (в частности, этот случай охватывает все компании, уже имеющие лицензии). Получилась своего рода “правовая матрешка” - три закона, чтобы соглашение могло вступить в силу. Это - СРП “в кубе”! Совершенно очевидно, что у г-на Болдырева даже сомнения не возникло: а зачем, собственно, закон “О СРП”, если все равно каждое соглашение должно приниматься индивидуальным законом? Или - другой вопрос: как инвестор в принципе может подписывать соглашение, если уже после такого подписания условия соглашения в одностороннем порядке могут быть изменены парламентом, т.е. без ведома инвестора, того самого, который уже приготовился вложить деньги на оговоренных условиях? Вот уж воистину “без меня меня женили”! 

Теперь представим себе, что при нормальном инвестиционном климате в России и ее масштабах, число СРП будет измеряться тысячами, представим себе, что стороны по обоюдному согласию, предусмотренному законом, захотят внести в свой договор какие-то изменения (контракты на 20-30 и более лет, а реалии нашей жизни меняются...)... И начнется бесконечное хождение в парламент, и будет парламент непрерывно изучать все эти договоры, и вникать во все ТЭО, заключения экпертиз и т.п. Одним словом, либо такие соглашения будут задвинуты в дальний угол, либо хождение в парламент превратится в пустую формальность, лишь создав в нем новую кормушку, либо времени на новые законы у парламента не останется вовсе. Вот и весь контроль за соглашениями на условиях раздела продукции “по Ю.Болдыреву”. 

Ю.Болдырев стремится не допустить “...произвольно отступать от российских законов.” Во вступившем 11 января 1996 г. законе появились ссылки на конкретные законы, например: “Прекращение обязательств по использованию лицензий устанавливается в судебном порядке по основаниям настоящего Федерального закона и Закона Российской Федерации “О недрах” (ст.2, п.2). Напомним, что порядок выдачи лицензии по закону “О недрах” (разрешительный) и по закону “О СРП” (удостоверяющий) - различен. И обе процедуры по-своему законны. И что будет делать суд в этой ситуации? И почему - только в судебном порядке? А если просто закончился срок соглашения, тоже нужно идти в суд? Однако основание для лишения лицензии при СРП - нарушение условий самого соглашения, а всякая неопределенность, заложенная в закон "О СРП", лишь подрывает стабильность договора. А именно она и нужна инвестору. 

Другой пример: “Минеральное сырье, поступающее... в собственность инвестора, может быть вывезено с таможенной территории России... за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности”(ст.9, п.2). К чему это может привести? Ст.19 указанного закона говорит о возможности устанавливать “запреты и ограничения экспорта и/или импорта товара, работ, услуг”, в том числе исключительных прав на них, “исходя из национальных интересов”, включающих “необходимость предотвращения исчерпания невосполнимых природных ресурсов”, “обеспечение национальной безопасности”, “защиту внешнего финансового положения и поддержания платежного баланса” России. Т.е. инвестор может в результате поправки “Болдырева-Глазьева” не получить оговоренную в соглашении с государством свою долю в произведенной продукции... Будет ли он в этом случае заключать такие соглашения и вкладывать свои “кровные”? 

Формулировка, появившаяся в законе “О СРП”, неверна и по сути: внешнеторговая деятельность регулируется не только одним специальным законом, но еще и Конституцией России, и Гражданским кодексом, другими федеральными законами и иными правовыми актами, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Но об этом тоже как-то авторы поправки забыли... 

Теперь в законе “О СРП” изменения в соглашении допускаются не “только по согласию сторон”, но и “по требованию одной из сторон” в случае “существенного изменения обстоятельств в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации”. Все-таки "только по согласию " или "по требованию одной из сторон"? Что такое "существенное изменение обстоятельств"? “В соответствии с Гражданским кодексом” трактуется само это понятие или осуществляется изменение условий соглашения? Опять правовая путаница и неопределенность там, где согласно закону, принятому Госдумой 14 июня 1995 г., были предусмотрены все гарантии деятельности инвестора... 

Ю.Болдырев считает, что удалось ”...исключить дискриминацию российского производителя.” Благодаря усилиям сопредседателей в законе появилась запись: “Стороны должны предусматривать в соглашениях условие, что не менее определенной части технологического оборудования для добычи полезных ископаемых и их переработки (если предусматривается соглашением), закупаемого инвестором с последующей компенсацией затрат компенсационной долей продукции, должно производиться на территории Российской Федерации.” Что за “определенная часть”? Достаточно ли будет, если в соглашении будет в качестве этой части фигурировать 1(один!) процент? Какой смысл в такой сугубо формальной записи? Такая запись - чистая бюрократическая отписка, а г-н Болдырев утверждал, что исключили “дискриминацию”... Читатель может сам судить, как все обстоит на самом деле. 

Похожий образчик политической демагогии - включенная поправка “Болдырева-Глазьева” о возможности субъекта РФ в “пределах полномочий, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами”, осуществлять “законодательное регулирование своего участия в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр на своих территориях.” Почему именно закон “О СРП” одарил субъектов РФ тем, на что они и без этого закона уже имели право “на своей территории” по Конституции?! Это - очередная и совсем небезопасная “пустышка”. И кто-то может всерьез после этого говорить о защите Ю.Болдыревым интересов регионов? 

Или другой пример. Поправки “Болдырева-Глазьева” нацелены на то, чтобы ввести ограничения на импорт оборудования. Мол, чтобы у нашего производителя покупали. Идея хорошая: тут тебе и рабочие места, и доходы - государству. Вот только, оказывается, инвестор на свои деньги не должен покупать то оборудование, которое ему подходит - самое эффективное по критерию “цена +производительность”. Но ведь это означает, что и добыча будет не столь эффективна: национальные богатства останутся под землей, государство останется без своей доли продукции... И это - защита национального производителя, защита государственных интересов? 

Неверно, что закон “О СРП” не стимулирует инвесторов приобретать отечественное оборудование. Другое дело, что это не делается и не может делаться “в лоб” - в приказном порядке. Появление инвесторов в стране само по себе ведет к появлению крупных заказчиков для многих российских предприятий. Еще по сути не начав работы по Приобскому месторождению, американская компания “Амоко” уже закупила трубы на 60 млн дол для их экспорта из России. Или другой пример - разработка Приразломного месторождения обеспечит заказами предприятия ВПК и после модернизации конверсионные предприятия Архангельской области смогут выполнять основную часть заказов по созданию арктического нефтяного флота и оборудования для морской добычи углеводородов. Все “роли” среди российских заводов уже расписаны, нужна лишь правовая основа (качественный закон “О СРП”, согласованные с ним другие правовые акты и т.п.). 

Кроме того, следует помнить, что иностранные инвесторы в соответствии с действующем законом “Об иностранных инвестициях в РСФСР” и так имеют право на беспошлинный ввоз в Россию имущества, “предназначенного для собственного материального производства”(ст.24), а также “вправе без лицензий экспортировать продукцию собственного производства и импортировать продукцию для собственных нужд...”(ст.25). Поэтому попытки ввести ограничения на ввоз оборудования из-за границы бьют только по российским компаниям. 

Ю.Болдырев надеялся “...заложить механизмы привлечения инвестиций в отечественную экономику...” Одним словом, как только начинаешь сопоставлять декларации Ю.Болдырева с текстом закона “О СРП”, или - анализировать поправки “Болдырева-Глазьева” и их “пользу” для текста закона, немедленно выясняется, что ничего общего с заявленными целями они не имеют. Более того, вопреки всем демогогическим утверждениям, они прямо дискриминируют российского производителя, ущемляют интересы государства, отпугивают серьезного инвестора... Совершенно ясно, что до принятия серьезных поправок, возвращающих закону потерянную в согласительной комиссии стабильность договоров, тех десятков миллиардов долларов инвестиций, без которых сегодня страна задыхается и на которые она вполне реально могла рассчитывать, - ожидать не приходится. 

Может быть г-н Болдырев и правда не подозревал о вреде, причиненном закону? Не ведал, что творил? “Надеюсь, что и представители деловых кругов, и простые граждане сумеют в этом разобраться,”- писал он 28 декабря 1995 г. В “НЗ” от 16 января 1996 г. он уже с раздражением отмечает и “публичное недовольство представителей ”ЛУКойла” и других нефтяных компаний”, и “неприличное” с его точки зрения заявление представителя американской Торгово-промышленной палаты... А ведь просто произошло то, что должно было произойти, то, о чем предупреждали специалисты. 

Может быть все дело в том, что знакомство самого депутата с данным законом случилось сравнительно недавно и буквально в одночасье. Об этом он (о себе - в третьем лице) писал в своем обращении в “Яблоко”: “03 июля в понедельник утром Ю.Болдырев получил закон в Совете Федерации, изучил его и ознакомил своих экспертов. В результате стала очевидной неприемлемость ряда положений закона и недопустимость его одобрения Советом Федерации в представленном виде. 03 июля в 16 часов Комитет Совета Федерации по бюджету, рассмотрев указанный закон на своем заседании, сформулировал ряд существенных замечаний к закону, в том числе, ряд конкретных замечаний был высказан и Ю.Болдыревым.” Итого: полдня - на сложнейший, новаторский для России закон... 

Когда сравниваешь версии закона от 14 июня и от 30 декабря, то становится очевидно, что целый год фактически потерян из-за политиканства и некомпетентности. Это - как раз тот случай, когда незнание закона “О СРП” не освобождает г-на Болдырева от ответственности за его полугодовой вынужденный прогул. Еще, как минимум, полгода потребуется для излечения от травм, полученных законом в согласительной комиссии. 

Политика и политиканство 

Вопреки заявлениям Ю.Болдырева, закон готовило не “Яблоко”, а группа независимых экспертов, которых с популярным ныне движением объединяют не политические, а профессиональные интересы. Эта группа составляла ядро межведомственной рабочей группы, созданной в начале 1994 г. при Минтопэнерго для подготовки нормативных документов в связи с Указом Президента № 2285 о СРП, а затем на их основе подготовила проект закона “О СРП” будучи уже официальными консультантами Комитета по экономической политике Госдумы. Едва ли не все фракции приложили руку к тому, чтобы закон “О СРП” состоялся: во время одного из последних голосований в Госдуме по преодолению вето верхней палаты закон набрал 282 голоса, чуть не дотянув до необходимых 300... “Против” проголосовало три человека. И - ни один(!) депутат из коммунистов, аграрников, которых до недавнего времени было принято относить к противникам закона! Предложения о преодолении вето исходили не только от ”Яблока” - их вносили разные фракции, в частности, “Новая региональная политика”. Так что едва ли не все утверждения Ю.Болдырева попросту не соответствуют фактам. 

Другое дело, что основная тяжесть борьбы, в том числе организационная (в первую очередь - работа во фракциях и комитетах по разъяснению смысла и буквы закона), за принятие закона, за его качество действительно легла на “Яблоко”. Там собралась сильная команда экономистов, которые были в состоянии оценить необходимость закона “О СРП” для подъема национальной экономики и профессионально его отстаивать. Правда и то, что именно представители “Яблока” А.Мельников и А.Михайлов вносили законопроект. 

Понятно, что на некоторые события оппонеты смотрят под разным углом зрения. Дело в том, что работа в согласительной комиссии была построена сопредседателями таким образом, что вместо поиска разумных компромиссов, она превратилась в тяжелейшие, изматывающие переговорные битвы. А у таких битв - своя тактика. 

Еще до начала работы комиссии были серьезные опасения, как бы она не похоронила закон: либо изуродовав его до неузнаваемости, либо заволокитив с принятием до конца работы Госдумы с тем, чтобы так и “не успеть” его принять. Когда работа началась, стало ясно, что худшие прогнозы сбываются: день за днем “убивались” на обсуждение самых невероятных предложений и замечаний сопредседателей. В результате комиссия провела рекордное для парламента число заседаний. И вот, когда отступать было уже некуда, было решено аппелировать к общественному мнению, вскрыть нарыв и показать, в чем на самом деле кроются причины коллапса в работе комиссии. 

22 ноября 1995 г. утром в еженедельнике “Бизнес-МН” была опубликована статья “Глазьев закрывает Сахалин”, в 9 час. 50 мин. на комиссии А.Михайлов выразил протест против действий сопредседателей, не желавших вести конструктивный диалог, а еще через несколько минут на пленарном заседании Г.Явлинский поставил вопрос о преодолении вето из-за явно непродуктивной работы согласительной комиссии. С.Глазьев немедленно заявил, что работа комиссии идет успешно и попросил дать время “согласовать”. Вскоре сопредседатели дали пресс-конференцию, на которой (хотя на тот момент практически ничего, кроме нескольких мягких, рейтинговых голосований на самом деле не было: в этом легко может убедиться всякий, прочитав стенограммы заседаний) они повторили тезис об “успешной работе”. А раз так, то ведь должен быть и результат... И вот тут сопредседатели засуетились, чтобы в срок отчитаться: путь на затяжку времени у них был отрезан. Уверен, без такого тактического “хода” закона “О СРП” сегодня не было бы ни в каком виде. Понятно, что Ю. Болдырев видит ту попытку преодоления вето в другом свете. Это - его право. 

Отдельный вопрос: как процедурно был принят этот закон? Сам Ю.Болдырев, в который раз, пытаясь оправдаться, подтверждает, что уже после подписания(!) итогового протокола, количество голосов было пересчитано (“в этом случае проходят поправки, набравшие с думской стороны 6 голосов”) и соответствующие коррективы были внесены в текст закона. Случай вопиющий! Представим себе на минуточку, что г-н Рябов, подписав итоговые документы о прошедших выборах, захотел бы “пересчитать” итоги голосования по “своему разумению”... Одним словом, характер подведения итогов работы комиссии и поведение ее сопредседателей вполне могли бы заинтересовать прокуратуру России. 

Вернемся, однако, к содержанию закона “О СРП”. Г-н Болдырев в своих публикациях, появившихся во многих изданиях в последние полгода, явно ограничивается единожды избранным набором аргументов. Их он черпает из родившихся в рекордно короткие сроки замечаний (“действительно мой авторский текст”, - пишет Ю.Болдырев в “НГ” 16 января), которые после этого в течение полугода не претерпели серьезных изменений и явились основой для “совершенствования” закона “О СРП”, принятого 14 июня 1995 г. Его ученые сторонники идут куда дальше... 

Заурядное непонимание? 

Для ученого из ЦЭМИ РАН так и осталось тайной, что является смыслом СРП: он утверждает, что “все, что добывается сверх, - предмет СРП”, а закон “О СРП” оказывается определяет “механизм раздела прибыльной продукции”. На самом деле разделу подлежит вся произведенная продукция (см., ст.2, п.1, ст.8, абз.1): в каких пропорциях разделить ее на затратную, платежи за право пользования недрами (при этом компании платят роялти еще до определения размеров прибыльной продукции), а также прибыльную продукцию стороны решают в подписываемом ими договоре, т.е. делится отнюдь не только прибыльная нефть. 

Еще одно сомнительное замечание Ю.Петрова о том, что “роялти...- это акциз, препятствующий повышению эффективности использования капиталовложений.” Если имеется в виду акциз как вид налога на потребителя, распространенный во всем мире (по типу акцизов на табак, бензин или алкоголь), то при СРП платит, наоборот, производитель. Если имеется в виду акциз согласно закона “О недрах”, то он взимается с месторождений с лучшими условиями добычи, т.е. это - дифференциальная рента, а в законе “О СРП”, напротив, роялти взимается в виде процента с каждой единицы добытого сырья вне зависимости от качества месторождения. Что же касается экономики проекта, то на ней сказываются не только наличие или отсутствие роялти (и его размер), но и все без исключения факторы, составляющие любое СРП: чем выше размер роялти, тем меньше будут другие платежи инвестора. 

В то время как Ю.Петров утверждает, что “законопроект нем” по поводу экологических условий разработки, он, наоборот, весьма красноречив! Чтобы убедиться в этом, достаточно просто внимательно прочитать ст.2, п.1, ст.7, п.2, абз.1, 3, 4, 5, 6 и п.3 той же статьи, а также ст.13, п.2. И дело вовсе не в том, что законом “О СРП” будто бы предусмотрена замена ресурсных и экологических платежей на раздел продукции (вот уж чего нет, так нет!), а в том, что эти платежи по закону “О СРП” осуществляются на договорной основе. Это позволяет на практике перекрывать нынешние куцые стандарты (согласно действующей налоговой системе) соответствующих платежей, которые никак не обеспечивают ни реальной защиты природы, ни возможность компенсировать экологические риски. 

Неверно и то, что будто бы СРП предполагается использовать “для обхода налоговой системы”. Весьма необычна для всех мало-мальски знакомых с опытом действия СРП в десятках стран мира сама по себе идея о том, что многомиллиардные сделки по разработке месторождений осуществляются, оказывается, для “освобождения от акцизов для обеспечения дешевым табаком и алкоголем исключительно работников своих предприятий.” Ю.Петров саркастически замечает: “ Но при чем тут закон о СРП...” Действительно, абсолютно ни при чем. Ведь все товары и услуги ввозятся из-за рубежа, как записано в законе “О СРП”, - “в соответствии с проектной документацией”, т.е. подвергаются экспертизе и жестко контролируются. (Интересно, как представляет себе г-н Петров возможность внесения в проектную документацию табака и алкоголя?) Поэтому всякое “злоупотребление” табаком и алкоголем должно рассматриваться как обычная контрабанда и подпадает под действие совсем другого законодательства. 

Можно было бы продолжать анализ высказываний Ю.Петрова в том же духе довольно долго... 

Один человек - два мнения 

Таблица 

Говорили: ”Неужели непонятно, что этот закон делается под инвестора?” Хотя прежде всего следует учитывать комплекс экономических интересов государства, отечественных товаропроизводителей, а главным образом - обычных россиян. Зачем лишаться законных прав на природные богатства...  

...заключать СРП станут не для того, чтобы на самом деле искать и добывать минеральное сырье, а ради минимизации налогов при деятельности, не связанной с добычей сырья...  

...разработчики сочли, будто режим СРП способен заменить собой российское налоговое законодательство...  

В заключение хотелось бы еще раз подчеркнуть, что СРП - весьма специфическая форма договора. Многие эксперты, часто до сей поры не имевшие по роду своей деятельности прямого отношения к нему и, соответственно, специфических знаний относительно механизмов его функционирования, люди, которые сделали себе имя совсем в других сферах деятельности, при обсуждении данного закона уже не единожды в ходе жарких дискуссий вокруг закона “О СРП” только вносили путаницу. По существу, как это ни печально, они использовали авторитет своих должностей и званий в сугубо разрушительных целях. 

Потому и окончательная редакция закона, подписанного Президентом 30 декабря 1995 г., объективно оказалась заметно хуже предыдущей. А что было делать? Парламенту, правительству, Президенту? Откладывать и дальше с принятием закона “О СРП” было уже невмоготу, а так хоть “синица в руке”... Однако Ю.Болдырев не прекращает попыток выдать это вынужденное решение за “одобрение”. А на самом деле появление едва ли не любого закона “О СРП” является огромным шагом вперед и для становления правовой системы в стране, и для решения острейших текущих экономических проблем. 

Итак, в который уже раз реальная возможность радикально изменить всю инвестиционную ситуацию в стране упущена. В результате всех упражнений согласительной комиссии “Болдырева-Глазьева” в законе “О СРП” вместо создания новых стимулов появились дополнительные фильтры на пути вложения денег в российскую экономику. Как это ни странно, именно они и являются предметом особой гордости нескольких излишне политизированных законодателей. 

Есть у закона о СРП и свой Любимцев Ю... 

Г-н Любимцев один из немногих, кто вполне серьезно считает, что состоялось одобрение “несколько улучшенного варианта” закона “О СРП”. Читатель уже вполне предметно мог убедиться - так ли это. Правда, у этого автора есть и свой конек - он постоянно возвращается к “тайнам амортизационного фонда”, забыв, что при СРП его вообще нет, т.е. ищет то, чего не существует в природе. Поэтому все глубокомысленные рассуждения об амортизационных отчислениях, сопровождающиеся угрожающими сентенциями типа “я допускаю, что в значительной своей части именно они... служат источником незаконного экспорта капитала, обескровливая нашу нефтедобывающую промышленность”, не только не имеют никакого отношения к СРП, но еще и демонстрируют невежество относительно основных принципов раздела продукции. 

Инвестор в рамках изолированного проекта возмещает свои затраты из компенсационной продукции по мере появления затрат. Можно сказать, что в процесс первоочередного формирования возмещаемых затрат как бы “вменен” механизм ускоренной амортизации. Можно говорить о том, что возмещаемые затраты - это неамортизируемые затраты. Однако это - во-многом схоластический спор. Суть же состоит в том, что поскольку при СРП инвестор имеет возможность в первую очередь компенсировать свои затраты, тем самым резко снижается риск невозврата вложенных в реализацию проекта средств. В этой ситуации инвестор готов вкладывать деньги в самые сложные и капиталоемкие проекты. Тем самым исчезает основа и для бессмысленных обвинений инвестора в погоне за “легкими” деньгами, в том, что Запад злодейски отказывает России в помощи... Появление качественного закона о СРП могло бы разрушить печальную российскую традицию, при которой предпринимателю сначала создают неприемлемые условия, а потом злорадно отмечают, что он уклоняется от своей святой обязанности вкладывать деньги в экономику России. Если ваш товар не хотят покупать, следует подумать: дело в злокозненном покупателе или нужно что-то у себя подправить?.. 

В результате всех упражнений согласительной комиссии в законе “О СРП” появились дополнительные фильтры на пути вложения денег в российскую экономику. Свою геростратову роль сыграли и отмеченные выше заклятые друзья закона о СРП. Редакция закона, вступившего в силу 11 января 1996 г., оказалась заметно хуже версии, принятой Госдумой 14 июня 1995 г. Поэтому в который уже раз была упущена реальная возможность радикально - в лучшую сторону - изменить всю инвестиционную ситуацию в стране.