Как же так получилось, что на 1998 год впервые за последние несколько лет из дополнительно изысканных ассигнований к расходной части федерального бюджета на раздел "Национальная оборона" не добавлено ни копейки? И это в тот момент, когда кризиса в военной сфере достиг беспрецедентной остроты. Когда после долгих пустых разговоров и попросту очковтирательства наконец-то началась реальная, глубокая и в целом правильная военная реформа, которая сразу вызвала сопротивление и политические спекуляции по поводу ее "неминуемого краха"? Трудно отделаться от впечатления, что кто-то нарочно вознамерился сорвать реформу, дискредитировать саму ее идею вместе с авторами, довести дело до социального взрыва в армии и оборонной промышленности. 

И все же мы далеки от такого объяснения. Скорее, как это нередко случается в России, сочетание всеобщей неразберихи с безответственностью, равнодушием и некомпетентностью наносит гораздо больший вред, чем принес бы любой злой умысел или саботаж. 

Трехсторонняя комиссия из представителей правительства и обеих палат парламента отыскала добавку почти в 28 млрд. рублей, не учтенных правительством при составлении изначального проекта бюджета. Эта комиссия была сформирована по представительскому (поровну от фракций) принципу, но в ней сторонники военной реформы или люди, разбирающиеся в вопросах обороны, были в ничтожном меньшинстве (уже само по себе это странно, потому что расходы на оборону - это один из самых больших разделов бюджета). То же можно сказать о комитете Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам, который играет решающую роль в рассмотрении бюджета, принятии поправок к нему и представлении его на голосование парламента. 

К тому же незадолго до того Михаил Задорнов покинул пост председателя этого комитета и возглавил Министерство финансов. В прошлом во многом благодаря усилиям Задорнова удавалось хоть немного увеличивать ассигнования на национальную оборону. Кстати, с его переходом в Минфин само правительство предложило из общей дополнительной суммы (28 млрд. рублей) добавить от 2 до 5 млрд. рублей на военную реформу. Однако правительство не сочло возможным слишком активно вмешиваться в распределение этих средств, которые как "кость со стола" были брошены Госдуме ради принятия ею всего бюджета в целом. А лоббирующие группировки парламентариев, прежде всего от аграрных и промышленных интересов, захваченные дележом подкинутой суммы, ничего не оставили на цели обороны и военной реформы. 

Трехсторонняя комиссия провалила (лишь один голос был "за") поправку думского комитета по обороне к постановлению о принятии бюджета в первом чтении, которая предусматривала, в соответствии с решением президента летом 1997 года, выделение 3,5% от ВВП на национальную оборону. Эта поправка была отдельно принята только на пленарном заседании Думы 5 декабря, которое впервые почтил своим присутствием президент, побудив парламент одобрить бюджет в первом чтении. 

Но к тому моменту, когда началось обсуждение распределения бюджета по разделам во втором чтении, "пирог" был уже фактически поделен. Поэтому подавляющим большинством голосов, комитет по бюджету отверг все поправки по увеличению ассигнований по разделу "Национальная оборона", включающему средства для военной реформы. 

Одна из поправок предполагала выделение дополнительно около 17 млрд. рублей, чтобы довести военный бюджет до 99,4 млрд. рублей, то есть до 3,5% ВВП. Представитель Минфина выступил против с мотивировкой, что вместе с военными пенсиями и некоторыми другими программами на национальную оборону и так выделено примерно 3,5% ВВП. Однако даже если вопреки всякой логике засчитывать пенсии военнослужащим в расходы на национальную оборону, то все равно до суммы 99,5 млрд. рублей получается недобор примерно в 5 млрд. рублей. Поэтому на голосование была поставлена другая поправка, по которой статья "Национальная оборона" увеличивалась по минимуму - на 4,9 млрд. рублей. Но и она была провалена в бюджетном комитете. 

Правда, после выступления начальника Генштаба Анатолия Квашнина, бюджетный комитет проголосовал за вышеупомянутую инициативу представителей аграрной группы: сделать реверанс в сторону потребностей военной реформы через закон об 1-процентном "оброке" с консолидированного бюджета (подробнее речь об этом пойдет ниже). 

На пленарных заседаниях Госдумы 24 и 25 декабря представители Комитета по обороне (депутаты Алексей Арбатов и Михаил Сурков) попытались отдельно поставить на голосование оправку о дополнительных 4,9 млрд. рублей на военную реформу. Но её даже допустили к голосованию. В первый день вице-спикер палаты В.Рыжков, который вел заседание, снял её с голосования под предлогом того, что в ней не были формально указаны источники финансирования (хотя до этого на голосование ставились поправки безо всяких источников). 

На следующий день ряд депутатов опять внесли ту же поправку, указав, что источником её финансирования будет равнопроцентное сокращение по всем статьям, на которые были выделены средства из дополнительных ассигнований в 28 млрд. рублей. От этой суммы 4,9 млрд. рублей составили бы 18% - примерно столько же, сколько военные расходы составляли в 1997 году от всего федерального бюджета. Но и эта попытка не увенчалась успехом, причем имел место интересный диалог председателя палаты Геннадия Селезнева с депутатами, который стоит привести полностью (хотя бы для будущих исследователей опыта российской военной реформы).

Арбатов А.Г., фракция "ЯБЛОКО": "Уважаемый Геннадий Николаевич, уважаемые коллеги! Вчера не была поставлена на голосование поправка Комитета по обороне и группы по закрытым статьям бюджета. Поводом послужило то, что там не были указаны источники финансирования. Причина в том, что мы считали, что эта поправка во исполнение решения президента, но раз у нас здесь разошлись мнения с Министерством финансов, она роздана снова с указанием источника финансирования. 

Мы просим только об одном: поставьте ее на голосование, чтобы Дума определилась по этому вопросу. После этого мы не будем уже больше поднимать снова этот…"

Председательствующий: "Алексей Георгиевич, вы можете сколько угодно поднимать этот вопрос, но мы приняли решение не голосовать. 

Я не понимаю, какая может быть тут мораль: с одной стороны, пробивать поправку, а потом - голосовать против. Вы что, нас всех тут идиотами считаете? Так же нельзя!…"

Лукин В.П., фракция "ЯБЛОКО": "…Я понимаю, что обстановка нервная, но тем не менее вы - председательствующий, и не должны нападать на одних депутатов, как бы ни были вы лично с ними не согласны…"

Председательствующий: "Хорошо, Владимир Петрович. Но вы прекрасно знаете и международный протокол. Назовите мне такую практику, когда документ вносится депутатом Европарламента, и он же голосует против. Я такого прецедента не знаю. Поэтому тогда уж как-то поучите свою фракцию.

Больше я не буду говорить резкостей в ваш адрес. Извините. Когда подойдем к этому вопросу, тогда и будем голосовать. Сейчас мы рассматриваем другой вопрос…" 

Конечно, ссылки на "международный протокол" или Европарламент здесь совершенно неуместны. Что же касается Госдумы, то депутатам сплошь и рядом приходится вносить, отстаивать и голосовать за поправки и законы, против которых в целом они потом голосуют солидарно со своей фракцией. Логика тут элементарна: даже не соглашаясь с законом или бюджетом в принципе, можно стремиться хоть немного их улучшить на тот случай, если они все-таки будут приняты. 

Как и следовало ожидать, к этой поправке больше не вернулись. Но по поведению спикера можно предположить, что на него оказывалось сильнейшее давление: принять бюджет во что бы то ни стало. Если бы названная поправка была поставлена на голосование, она вполне могла бы пройти. Ведь большинство депутатов Госдумы - во всяком случае на словах - радетели обороны, и им было бы неудобно открыто проголосовать против увеличения ассигнований по данной статье всего на каких-то 6%. Причем это на жилье увольняемым офицерам и хоть малую поддержку нескольким приоритетным звеньям науки и промышленности. Но тогда уже принятые добавки по другим статьям пришлось бы пересматривать, что могло бы затянуть процесс принятия бюджета или даже повлечь в пятый раз голосование против бюджета со всеми вытекающими последствиями для Госдумы и ее руководства. Наверное, по сравнению с таким риском, финансирование военной реформы показалось слишком незначительным делом… На словах все ратуют за оборону и реформу, но когда дело доходит до денег или "большой политики", позиции резко расходятся. 

То, для чего члены комитета по обороне требовали увеличения расходов на национальную оборону, давно известно всем: 

 проведение военной реформы в цивилизованном виде, когда люди будут не просто выброшены из Вооруженных сил, а обеспечены всеми положенными по закону пособиями, смогли добраться вместе с семьями до нового места жительства, получить приемлемое жилье; гарантированное обеспечение всех военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных сил (при сокращенной их численности) денежным довольствием и заработной платой, продовольствием и другими минимально необходимыми материальными средствами для нормальной жизнедеятельности армии и флота, с тем чтобы для этих целей не пришлось, как в 1997 году, срочно снимать средства с пенсий военнослужащим и расходов на закупки вооружения и НИОКР; финансирование утвержденного правительством государственного оборонного заказа на 1998 год, особенно в части НИОКР, что позволило бы поддержать те самые передовые конструкторские бюро и предприятия оборонного комплекса, которые при всех условиях останутся приоритетными и должны быть сохранены. 

Однако голос представителей комитета по обороне не был услышан и предстоящие затраты на национальную оборону остались на уровне, предложенном правительством, что составляет 2,88% от ВВП (а не 3,5%, как полагал президент) и 16,35% от общих расходов федерального бюджета (в предыдущие годы эти расходы составляли 19-20%). 

В таких условиях военная реформа может затормозиться. Вооруженные силы будут продолжать деградировать, а уровень социально-политической стабильности в государстве будет падать. 

Каким же образом голосовали по фракциям депутаты Государственной Думы по законопроекту о принятии федерального бюджета на 1998 год во втором чтении?

Наибольшей поддержкой бюджет пользовался у фракций НДР ("за" проголосовали 97% депутатов) и ЛДПР ("за" проголосовали 100% депутатов), а также у депутатских групп "Российские регионы" ("за" проголосовали 98% депутатов) и Аграрной ("за" проголосовали 71% депутатов). Но даже их голосов не хватило бы для принятия бюджета, и поэтому необходимую часть голосов получили за счет его поддержки каждым пятым депутатом фракции КПРФ.

Необходимо остановиться еще на одном вопросе, от которого зависит доверие к нашему государству со стороны мирового сообщества и вероятность экологических катастроф. Речь идет об утилизации и ликвидации вооружений и военной техники в соответствии с международными договорами и в связи с истечением гарантийных сроков эксплуатации. 

Как известно, Российская Федерация ратифицировала Конвенцию об уничтожении химического оружия, в соответствии с которой мы должны будем уже в 1998 году затратить значительные средства на реализацию её положений. Если этого не будет сделано, то мировое сообщество будет вынуждено применить к России соответствующие политические и экономические санкции. 

Однако в проекте федерального бюджета на 1998 год на цели утилизации и ликвидации вооружений выделено средств почти в два раза меньше, чем на 1997 год, что противоречит всякой логике. Кроме того, сейчас в Российской Федерации скопилось более 120 атомных подводных лодок, выслуживших все мыслимые и немыслимые сроки эксплуатации, которые находятся у причалов Северного и Тихоокеанского флотов и ждут своей очереди для дезактивации.

Когда депутаты комитета по обороне на пленарном заседании Думы предложили поправку об увеличении расходов на утилизацию и ликвидацию вооружений и военной техники на 2 млрд. рублей, первый заместитель министра финансов Петров отмахнулся от этого вопроса, заявив, что эти средства находятся в разделе "Международная деятельность" (хотя они в соответствии с действующей бюджетной классификацией, выделены в отдельный раздел расходов). 

Причем все это делается в преддверии рассмотрения Государственной Думой Договора СНВ-2, который направлен на значительное сокращение стратегических наступательных вооружений. Вопрос финансирования выполнения Договора также стоит на повестке дня, но кто из депутатов поверит правительству, что в случае ратификации оно обеспечит необходимыми средствами сокращение вооружений по СНВ-2?

Ход работы над бюджетом-98 - первым бюджетом реальной военной реформы - выявил три основные группировки в госорганах и политической элите. Первая, это открытые противники начатого реформирования. Они представлены движением в поддержку армии, оборонной промышленности и военной науки. Их линия, коротко гоовря, сводится к тому, чтобы возродить оборону по советским стандартам и готовиться к большой войне и на западе и на востоке. А реформа - это полновесное материальное обеспечение ныне существующей армии, минимум 160 млрд. рублей в год, а лучше - 270, как запрашивал предыдущий министр обороны Игорь Родионов. Иными словами, надо выделять на оборонные нужды 50% бюджета и 10% ВВП (как по нормам военного времени). И если надо, приспособить к такой обороне бюджет, экономику, общество, всю внутреннюю и внешнюю политику. 

Другая группа представлена премьером и правительством, в первую очередь Минэкономики и Минфином (хотя о позиции Михаила Задорнова судить слишком рано), а также - как показали парламентские дебаты - руководством Госдумы и большинством её фракций, включая столь "оппозиционные", как КПРФ, ЛДПР, Аграрии, не говоря уже о лояльных "Российских регионах" и НДР. Независимо от деклараций, данная точка зрения по существу состоит в том, что уровень затрат на военную реформу определяется не ее реальными потребностями (с которыми никто не желает разбираться), а неким произвольным финансовым минимумом, который выводится из макропараметров бюджета (доход, расход, дефицит, темпы инфляции), минус все, что удается расхватать другим группам давления и лоббирующим ведомствам. Отсюда те самые 16% расходной части бюджета, которые остались на оборону, и натяжки других статей (пенсии, программы управления и пр.), чтобы чисто формально довести финансирование якобы до 3,5% ВВП, утвержденных президентом. И никакой ответственности за реорганизацию армии и оборонной промышленности ни правительство, ни Дума на себя не берут. 

Вторая группировка предлагает создать внебюджетный фонд для реализации военной реформы, составляющий один процент от консолидированного бюджета Российской Федерации, то есть от суммы федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, что составит приблизительно 5 млрд. рублей. 

Однако опыт исполнения предыдущих бюджетов показывает, что все дополнительные расходы, которые выделялись на военные цели, практически не были профинансированы. Кроме того, успешное прохождение такого закона через Совет Федерации будет маловероятным, так как кроме уплаты налогов в федеральный бюджет, на субъекты Федерации будет переложена и часть военных расходов. В Совете Федерации также могут возникнуть вопросы о конституционности такого законодательного акта. 

Третья группа - это рационально мыслящие представители правительства и администрации президента, военного командования, а также меньшинство в Госдуме, пытающееся добиться финансирования реформы. Это "абсолютное меньшинство" голосует против бюджета в его нынешнем виде по принципиальным соображениям, в том числе из-за несоответствия планам реформирования обороны. Они понимают, что начавшаяся, наконец, военная реформа первоначально требует хоть минимальных дополнительных капиталовложений. В дальнейшем сокращение и реорганизация армии и оборонки начнут генерировать экономию, которую можно будет использовать для дальнейшего преобразования военного потенциала в соответствии с новыми потребностями безопасности и ограниченными ресурсами страны. На эту цель, составляющую несомненный национальный приоритет, требуется не вдвое или втрое больше средств, а увеличения ассигнований всего на 6%. При этом новый военный бюджет был бы все равно меньше утвержденного на 1997 год. 

К сожалению, на настоящем этапе верх одержала, вольно или невольно, вторая группа. Решающую роль могла бы сыграть позиция президента, который осознал серьёзность положения и потому летом 1997 года принял решение о выделении 3,5% ВВП на нужды реформируемой обороны. Однако, судя по всему, он поддался на бюджетные манипуляции правительства, а может, как нередко бывает, "сам обманываться рад"? Курс второй группы угрожает привести к полному развалу и распаду армии и промышленности, что может вызвать такие социальные потрясения, которые приведут к победе первую группировку со всеми вытекающими последствиями для России и остального мира. 

И ещё один вывод из бюджетной эпопеи 1998 года. При всех перекосах нашей Конституции в пользу президентской и исполнительной власти, стенания по поводу бесправия парламента беспочвенны. Даже там, где Госдума могла бы сыграть свою роль, включая столь кардинальные проблемы, как военная реформа, она сплошь и рядом оказывается неспособна подняться над сиюминутными интересами, пожертвовать групповыми или личными выгодами ради важнейшего национального приоритета. Ну что же, во всяком случае, ответственность за последствия такого отношения теперь легко определить, как говорят в Думе - "поименно". 

Несомненно, что федеральный бюджет на 1998 год будет окончательно принят в ближайшее время. При этом мало кто сомневается, что он не будет исполнен на 100%, особенно в части выделения дополнительных средств из суммы в 28 млрд. рублей. Также очевидно, что в разделах "Национальная оборона" и "Ликвидация вооружений и военной техники" бюджет не соответствует ни потребностям военной реформы, ни выполнению Россией своих международных обязательств по договорам о разоружении, ни задаче утилизации устаревших вооружений и материалов, включая столь опасные, как ракетное топливо, ядерные боезаряды и атомные реакторы подводных лодок. 

Остается уповать на то, что в ходе последующего неминуемого секвестирования не будут затронуты первоначально выделенные по этим статьям деньги, раз уж в ходе кипучей парламентской работы над бюджетом-98 на них не добавили ни копейки. Сторонники военной реформы в парламенте должны добиться выделения обещанного 1-процентного "налога на реформу" с консолидированного бюджета, какой бы сомнительной не выглядела такая мера, а при необходимости провести поправки к бюджету с дополнительными ассигнованиями. Наконец, в сложившихся условиях особую роль играет четкое согласование законодательной и исполнительной властями приоритетов в финансировании национальной обороны и военной реформы. 

Да еще хотелось бы надеяться, что руководство Минобороны с максимальной отдачей использует отпущенные ограниченные средства и, оказавшись без реальной поддержки в федеральных органах, всё-таки не остановится на пути следования военной реформы. Раз все заботятся об армии больше на словах, а не на деле - исполнителям реформы остается лишь применять правило, сформулированное министром обороны Игорем Сергеевым: с деньгами выполнить работу может каждый, а нужно уметь сделать без них.