Для авторов настоящего доклада необходимость политической реформы в России очевидна. Сделать Россию эффективной и конкурентоспособной страной в условиях 21 века можно лишь в случае осуществления комплексной реформы государственного управления и всей политической системы.
На основе проведённого анализа ситуации в нашей стране, а также, опираясь на материалы сравнительного изучения политических систем ряда других стран, авторы доклада полагают, что целью реформы политической системы в условиях России должно стать возрождение прежних и создание новых механизмов влияния гражданского общества на власть.
Это возможно только в том случае, если преобразования политической системы выйдут за рамки федерального уровня политической жизни и охватят региональный и муниципальный уровень. Более того, представляется, что в осуществлении реформы ключевое значение могут иметь именно преобразования на уровне регионов (что, впрочем, не снимает ответственности с федерального центра за осуществление этих преобразований и за их политическое и правовое обеспечение).
Важность преобразования политической системы на уровне регионов (или даже в отдельных «лидерских» регионах) определяется той ролью, которую должен играть региональный уровень политики в стране, где ставится задача усилить влияние гражданского общества на власть. Это связано с тем, что сами структуры гражданского общества существуют, прежде всего, на уровне городов или иных поселений, где возможно регулярное общение граждан между собой по тем или иным проблемам текущей общественно-политической жизни. Соответственно, особая роль в структурировании гражданского общества принадлежит городам – центрам российских регионов.
Следует также учитывать, что в столь обширной стране, как Россия, без развитой системы влияния гражданского общества на региональные властные структуры и сам федеральный политический уровень не сможет получать необходимой кадровой и организационной поддержки. Так, если сегодняшние федеральные властные структуры, построенные по бюрократическому принципу, ещё могут черпать новые кадры почти исключительно в столичных центрах, то в странах с развитой демократией это невозможно. Например, политические партии, служащие важнейшим звеном связи гражданского общества и власти в странах с многопартийным состязательным режимом, без подпитки их общенационального уровня за счёт регионов быстро становятся неэффективными.
Изложенные идеи служат опорой для того, чтобы при проведении политической реформы первостепенное внимание уделять преобразованиям, проводимым на региональном уровне.
В качестве важнейших задач по реформированию политической системы следует рассматривать, во-первых, перераспределение полномочий между органами власти, равно как и между её разными уровнями; во-вторых, переход от персоналистской политической модели к многопартийной состязательной системе с характерной для нее сменой правящих партий по итогам выборов.
Последний из указанных механизмов следует выделить особо. Как было показано ранее, именно смена политических партий, в руках представителей которых находится исполнительную власть – одновременно и критерий, и условие создания эффективной системы государственной власти в современных демократических государствах.
Характерно, что при осуществлении перехода от авторитаризма к демократии в Греции, Португалии и Испании во второй половине 70-х – начале 80-х годов «именно партии стали одним из активных институтов, способствовавших утверждению новых политических систем».1 Схожие процессы наблюдались в ряде стран бывшего социалистического лагеря, где важную роль играли широкие, но организационно сильные общественно-политические движения, преобразовавшиеся впоследствии в полноценные политические партии («Солидарность» в Польше, «Саюдис» в Литве и т. д.). Со временем многопартийная конкуренция и смена правящих партий по итогам выборов стала характерной чертой политической жизни всех стран – бывших европейских союзников СССР по социалистическому лагерю. Схожая картина наблюдается и в странах Прибалтики, в Молдове, в этом же направлении развивается политическая система Украины и Монголии.
В России же многие трудности посттоталитарного периода порождены как раз отсутствием эффективных политических партий.2 Тем более не приходится говорить о наличии у нас системы ротации правящих партий.
Соответственно, при определении направлений реформирования политической системы в нашей стране важнейшее значение следует придавать вопросу укрепления партийной системы, созданию условий для конкуренции между политическими партиями в их борьбе за обладание правом формировать руководящий состав органов исполнительной власти регионов и всей страны.
Вместе с тем не следует забывать о значительности выявленной взаимосвязи между ролью политических партий и правовыми рамками, в которых они действуют. Таким образом, два намеченных механизма реформирования политической системы страны представляются неразрывно связанными между собой.
При реформировании политической системы России мы предлагаем придерживаться следующих принципов.
1). В ходе реформы соблюдается принцип корректировки ранее принятых решений (посредством принятия новых нормативно-правовых актов), а не их полного «опрокидывания». Такой порядок действий отличает реформу от революции.
2). При проведении реформы действующая Конституция России сохраняется почти без изменений. Существенная корректировка Конституции, а тем более принятие новой Конституции не совместимы с реформистским подходом, тогда как её стабильность будет способствовать постепенности проводимых преобразований. Такой подход позволит также по мере необходимости проводить уточнение отдельных положений предлагаемой «дорожной карты» реформы.
3). Реформа осуществляется поэтапно. На начальных этапах основное внимание уделяется изменениям на региональном уровне, кроме того, обеспечивается независимость формирования федерального парламента от органов исполнительной власти и лишь затем проводятся более глубокие преобразования всей политической системы страны.3
С учётом сделанных замечаний о целях, задачах и принципах намечаемых преобразований авторам доклада представляется необходимым сформулировать двенадцать предложений по реформе политической системы России.
Предложение 1: Предоставить федеральному и региональным парламентам право формирования ответственных перед ними правительств.
Вопрос о соотношении парламента и исполнительной власти – один из наиболее важных вопросов функционирования политической системы любого государства. Как показано ранее, демократическая форма правления с присущей ей сменой правящих партий по результатам выборов может быть реализована как в случае прямого избрания главы исполнительной власти, независимого от парламента, так и в случае формирования правительства, ответственного перед парламентом. Однако эффективная политическая состязательность и ротация правящих партий легче достигается в тех странах, где правительство ответственно перед парламентом.
В российских условиях сложилась своеобразная дуалистическая система исполнительной федеральной власти, в которой важную роль играют как президент, избираемый прямым голосованием граждан, так и премьер-министр, назначаемый по предложению президента, но опирающийся на парламентское большинство. В формировании исполнительной власти на уровне регионов также заложен дуализм: губернаторы назначаются президентом с учётом результатов выборов в законодательные органы соответствующих субъектов Федерации. При этом важно отметить, что ни Государственная Дума, ни законодательные органы регионов не могут, отклонив предложение президента, настоять на «своей» кандидатуре: в случае «упорствования» они могут быть распущены.
Как уже отмечалось ранее, для усиления контроля гражданского общества над властью в России необходимы преобразования правовой и политической системы, направленные на ограничение власти президента, усиление роли парламентов, уход от персоналистских политических моделей. Наиболее эффективным шагом в этом направлении может быть переход к системе формирования правительства, ответственного перед парламентом. Реализация этого подхода целесообразна как на федеральном, так и на региональном уровнях, но требует различного законодательного обеспечения.
Формирование парламентом ответственного перед ним правительства на основе высказанных на парламентских выборах предпочтений избирателей – механизм, способствующий созданию новых возможностей по контролю правительства гражданским обществом. Это обусловлено тем, что парламент – единственный орган государственной власти, в природе которого заложен принцип политической конкуренции. Формирование правительства таким органом создаёт лучшие предпосылки для подотчётности органов исполнительной власти парламентариям, представляющими различные политические партии.
Многочисленные парламентарии, заботящиеся о своём будущем переизбрании и в силу этого вынужденные поддерживать постоянные контакты со структурами гражданского общества, при системе ответственного правительства могут более эффективно играть роль проводников интересов различных общественных групп, чем это делается административным аппаратом.
В пользу этого говорит большая доступность депутатов для представителей гражданского общества, чем единоличного главы исполнительной власти, лучшая осведомлённость депутатов об особенностях ситуации на местах. Однако сегодняшний депутатский корпус не в состоянии быть действенным связующим звеном между гражданским обществом и властью, так как парламент лишён многих каналов влияния на исполнительную власть, которые могут быть активированы в случае перехода к системе ответственного правительства.
При предлагаемой трансформации парламент превращается в центральный институт политической системы. Понятно, что в этом случае влияние депутатского корпуса на исполнительную власть усилится. Соответственно, возрастут и возможности гражданского общества по осуществлению связи с исполнительной властью через депутатов как представителей народа во власти.
Для реализации того потенциала, который заложен в модель правительства, ответственного перед парламентом, ключевое значение приобретает не только работа отдельных депутатов, но и представленных в парламенте политических партий. Именно парламентские партии, имеющие депутатов в парламентах различного уровня и в то же время обладающие большими организационными возможностями для налаживания работы на местах (разветвлённая сеть местных отделений, собственные каналы связи с избирателями и др.), призваны взять на себя значительную часть работы по налаживанию связи между гражданским обществом и властными структурами.
Следует подчеркнуть, что эффективность такой работы возможна только при создании реально демократического режима – политической системы состязательной многопартийности. При господстве единственной партии её работа с избирателями быстро скатывается к той или иной разновидности сталинской системы «приводных ремней», когда общественные организации рассматриваются лишь как передаточные звенья в механизме доведения до граждан содержания «политики партии и правительства». Напротив, наличие в парламенте разных партий, некоторые из которых не поддерживают правительство (находятся к нему в оппозиции) и стремятся отобрать власть у правящей партии по результатам следующих выборов, предопределяет иной характер работы партий с избирателями, равно как и иной характер работы партий в самом парламенте.
В условиях развитой системы состязательной многопартийности все участники политического процесса должны быть стратегически заинтересованы в максимальной открытости парламента для общества. И для того чтобы сделать парламентские процедуры наиболее прозрачными и эффективными, следует закрепить в законодательстве такие понятия, как «правительственное большинство в парламенте» и «парламентская оппозиция».
За парламентским большинством закрепляются исключительные права предлагать президенту кандидатуру премьер-министра, а также осуществлять выдвижение кандидатур на другие важные государственные посты (министры, председатель Центробанка, послы и т. д.). Иначе говоря – именно парламентское большинство получает в свои руки важнейшие рычаги государственного управления. Но одновременно на него возлагается и вся политическая ответственность за результаты деятельности правительства.
Парламентской оппозиции также отводится важная роль в деле государственного управления. Во-первых, оппозиция должна иметь возможность участвовать в обсуждении всех важнейших вопросов политической жизни страны в ходе парламентских дебатов по предлагаемым правительством законопроектам (включая бюджетные, налоговые и иные вопросы). Во-вторых, за парламентской оппозицией должны быть закреплены важные контрольные функции (подробнее см. Предложение 10).
Важно, что для предлагаемых преобразований на региональном уровне потребуется внесение лишь незначительных изменений в действующее законодательство. Во-первых, следует закрепить законом обязанность губернатора (главы региональной исполнительной власти) слагать полномочия после проведения выборов регионального парламента. Вторая поправка должна предусматривать обязанность президента страны вносить на утверждение законодательного органа соответствующего региона ту кандидатуру, которую ему рекомендует партия (группа партий), набравшая большинство голосов в региональном парламенте. Для определения такого большинства и подготовки представления президенту кандидатуры возможного губернатора необходимые консультации проводятся полпредом президента в соответствующем регионе. Третья поправка должна состоять в том, что региональный парламент должен получить право отправлять в отставку губернатора в любой момент (как это предусмотрено для премьер-министра во Французской республике). Введение изложенных поправок на деле позволит перейти к системе формирования правительств, ответственных перед региональными парламентами.
Переход к системе ответственного правительства на федеральном уровне может быть осуществлён двумя путями. Либо принимаются ограниченные по объёму изменения в Конституцию России (предусматривающие отставку правительства не после избрания президента страны, а после проведения выборов в парламент),4 либо под эгидой президента страны заключается многостороннее политическое соглашение между всеми политическими партиями о переходе к новой системе формирования правительства после очередных парламентских выборов.5
В заключение подчеркнём, что передача основных рычагов формирования правительства от президента (или губернатора) парламенту будет означать не только формальную смену «патрона». Ответственное перед парламентом правительство должно стать более самостоятельным. Главное, что внедрение принципа ответственного правительства в сочетании с партийным характером выборов создаст реальные предпосылки для работы эффективного канала воздействия на исполнительную власть со стороны гражданского общества.
Предложение 2: Изменить способ формирования верхней палаты федерального парламента с целью обеспечения его независимости от исполнительной власти.
В настоящее время парламент Российской Федерации фактически контролируется структурами исполнительной власти, что обеспечивается за счёт совместного действия многих элементов политической системы и, как правило, не обусловлено нормами права. По мнению авторов доклада, предлагаемая модернизация политической системы обеспечит самостоятельность и независимость парламента, расширит его реальные полномочия за счёт перехода к нему части функций, осуществляемых в настоящее время президентом.
Однако решение задачи повышения самостоятельности федерального парламента всё же нельзя осуществить без изменения некоторых юридических процедур, касающихся самого парламента, прежде всего, – без изменения порядка определения персонального состава его верхней палаты.
Как известно, Совет Федерации, согласно Конституции, не избирается, а «формируется» путём делегирования в его состав двух представителей от каждого субъекта Федерации; причём один из них представляет исполнительную власть региона, а другой – законодательную. В последние годы при системе произвольного назначения глав регионов президентом6 это приводило к тому, что половина палаты становилась автоматически подконтрольной главе исполнительной власти через цепочку подчинения «президент – губернатор – представитель губернатора в Совете Федерации». Кроме того, сама система назначения не прямая: по обеим кандидатурам (как «делегата» от губернатора, так и «делегата» от регионального парламента) предусматривается голосование в региональном парламенте и получение обеими кандидатурам большинства голосов депутатов. Неудивительно, что сегодня из 166 сенаторов Совета Федерации 116 – члены «Единой России», 15– члены «Справедливой России» и ни одного сенатора, который бы представлял реально оппозиционные партии.
В случае реализации провозглашённого президентом Д.А.Медведевым перехода к назначению губернаторов президентом по представлению партии, победившей на выборах в региональный парламент, влияние главы российского государства на определение персонального состава палаты по квоте исполнительной власти должно уменьшиться. Однако вполне вероятно, что и в этом случае фактический недопуск оппозиционных партий в Совет Федерации сохранится, так как ни одна из партий не сможет направить в палату своего представителя, не одержав полной победы на выборах в какой-либо региональный парламент.7
Таким образом, можно сказать о существовании двух пороков в нынешней системе формирования Совета Федерации. Во-первых, его состав зависит от главы исполнительной власти страны, поэтому палата не может выполнять возложенные на неё функции сдержек и противовесов по отношению к президенту и исполнительной власти в целом. Во-вторых, палата не выполняет должным образом функцию народного представительства.
Для устранения этих недостатков и обеспечения независимости Совета Федерации от Президента России предлагается изменить порядок формирования Совета Федерации по одному из двух вариантов.
Наиболее правильный путь решения проблемы – переход к избранию членов Совета Федерации по итогам прямого голосования избирателей. В этом случае необходимо изменить соответствующую норму Конституции и принять федеральный закон, определяющий порядок выборов членов Совета Федерации. По мнению авторов доклада, такой закон должен предусматривать выборы по двухмандатным округам, границы которых совпадают с границами субъектов федерации. При этом каждый избиратель должен получить возможность голосовать за двух кандидатов одновременно.
При невозможности изменения Конституции и перехода к выборам Совета Федерации предлагается другой вариант, также направленный на усиление влияния избирателей на состав Совета Федерации. В этом случае формирование палаты будет осуществляться законодательными органами регионов по следующей процедуре. «Делегата» от исполнительной власти региона должна будет определять партия (группа партий), получившая большинство на выборах в региональный парламент и формирующая правительство региона (о порядке формирования правительства – см. Предложение 1). Логично, чтобы второй «делегат», представляющий законодательную ветвь власти, представлял крупнейшую оппозиционную партию, не участвующую в формировании регионального правительства, при одном исключении: в тех случаях, когда правящая партия (группа партий), имеет более 3/4 мест в региональном парламенте, место второго делегата также следует закрепить за правящей партией или коалицией партий.
Такой подход позволит добиться большей зависимости Совета Федерации от результатов народного голосования при выборах в региональные парламенты и уменьшит возможность вмешательства со стороны исполнительной власти в процесс определения персонального состава Совета Федерации.
В совокупности с другими мерами предлагаемое изменение порядка формирования Совета Федерации будет способствовать большей самостоятельности и независимости федерального парламента от федеральных органов исполнительной власти, создаст новый важный канал воздействия гражданского общества на федеральные органы власти.
Предложение 3: Перейти к выборам представительных органов государственной власти по многомандатным округам с сохранением системы партийных списков.
Существующая в России избирательная система сложилась в результате многочисленных трансформаций и отличается эклектизмом. Роль и соотношение двух выборных моделей – по партийным спискам и по одномандатным округам – неоднократно изменялась.
Первоначально выборы в России проводились по традиционной для советского времени одномандатной модели. После принятия Конституции в 1993 году на выборах в Государственную Думу России была введена смешанная система выборов депутатов, когда половина из них избиралась по одномандатным округам, а другая – по партийным спискам. Одновременно в большинстве регионов преобладала модель выборов по одномандатным округам. В 2007 году выборы в Государственную Думу России проходили по новым правилам – только по партийным спискам. В ряде регионов России также была введена подобная система. Хотя сохраняются и такие регионы, где по-прежнему применяются иные системы выборов депутатов.
Опыт большинства европейских стран, где формируется правительство, ответственное перед парламентом, показывает, что выборы по партийным спискам успешно сочетаются с таким порядком формирования исполнительной власти. Вместе с тем в ряде стран, где выборы проводятся по одномандатным округам (Великобритания, Индия и др.), также формируются правительства, ответственные перед парламентом. В Италии после длительного господства системы выборов по партийным спискам проведена реформа избирательного законодательства, и теперь большинство депутатов избираются по одномандатным округам, хотя сохранены и партийные списки.8 Наконец, в Германии существует система выборов, отчасти напоминающая применявшуюся в России смешанную систему (в Германии каждый избиратель получает два голоса: «первый» он отдаёт за партийный список, а «второй» – за конкретного кандидата, выставленного в его округе от той или иной партии). Немецкая система голосования также хорошо работает в сопряжении с порядком, когда правительство формирует партия, набравшая на парламентских выборах абсолютное большинство мандатов (при нехватке депутатских мандатов у одной партии формируется правительственная коалиция).
Приведённые сведения показывают, что самые разные избирательные системы при выборах в парламент вполне сочетаются с предлагаемым в настоящем докладе порядком формирования правительства, хотя, видимо, не случаен и тот факт, что большинство европейских стран применяет систему выборов по партийным спискам, как наиболее полно отражающую партийные предпочтения избирателей. Последнее обстоятельство приобретает особое значение именно при формировании правительства, ответственного перед парламентом.
По мнению авторов доклада, при выборах Государственной Думы вполне можно сохранить применяемую в настоящее время систему выборов по партийным спискам, подвергнув её некоторым изменениям.
Прежде всего, следует уйти от архаичного выделения головной части списка из трёх кандидатов, составляющих «лицо» списка. Такая схема построения списков, введённая в первой половине 90-х годов, в то время была полезна, так как она помогала избирателям легче адаптироваться к выборам по партийным спискам. Но сейчас этот порядок нередко используют для обмана избирателей, когда для продвижения того или иного списка в его головную часть включают кандидатов, которые на самом деле не собираются работать в будущем парламенте и служат лишь своеобразной приманкой (или «паровозом» для всего списка) на период избирательной кампании.
В пользу отказа от головных «троек» говорит и то, что в такой огромной стране, как наша, каждый избиратель имеет право точно знать, кто из кандидатов той или иной партии будет представлять в парламенте страны интересы его региона (или группы соседних регионов). В противоречие с этим требованием существующий порядок выборов создаёт ситуацию, когда некоторые регионы вовсе не имеют своих представителей в Государственной Думе и могут надеяться только на заинтересованность лиц из первой «тройки», которые представляют избирателей всей страны. Данная ситуация ставит избирателей в неравное положение. Фактически среди депутатов оказывается непропорционально большое число лиц, проживающих в столичном регионе.
Весьма важно после выборов дать возможность гражданам обращаться по интересующим их вопросам к депутатам, избранным от разных партий, но представляющих в Думе конкретный регион (или группу соседних регионов). В этом случае могут быть созданы более благоприятные условия для непрерывной межпартийной конкуренции в ходе текущего функционирования органов государственной власти страны, что в свою очередь позволит представителям гражданского общества более эффективно влиять на органы государственной власти через своих парламентских представителей.
По мнению авторов доклада, устранить описанные недостатки существующей избирательной системы и решить задачу повышения ответственности власти перед гражданским обществом можно, применив такие правила выборов по партийным спискам, которые успешно используются в скандинавских и некоторых других странах с хорошо функционирующей состязательной многопартийной политической системой. Интересно, что подобный порядок использовался и в России – при выборах в Учредительное Собрание в 1917 году.
В предлагаемой «скандинавской» схеме выборов по партийным спискам страна разбивается на многомандатные округа с неравным числом голосов (в зависимости от числа избирателей), а распределение депутатских мандатов в каждом округе зависит от голосования за партийные списки на данной территории. При этом процедура подведения итогов выборов позволяет свести к минимуму возникающие отклонения в общенациональном распределении мандатов между партиями. Следует подчеркнуть, что в основе предлагаемого порядка лежит сочетание принципов партийной и персональной ответственности перед избирателями на каждой конкретной территории и в общегосударственном масштабе. Именно такое сочетание делает ненужным возвращение к выборам по смешанной системе, когда часть депутатов избирается в одномандатных округах.
При изменении избирательного законодательства и смежного с ним законодательства о политических партиях целесообразно рассмотреть и иные вопросы, которые могут способствовать укреплению механизмов влияния гражданского общества на органы государственной власти. По мнению авторов доклада, к числу таких мер можно отнести следующие изменения:
– снижение процента голосов, которые должна получить партия, чтобы быть представленной в Государственной Думе России, например, до 3-4%;
– переход к формированию избирательных комиссий на принципах паритетного представительства партий, участвующих в выборах, с назначением главой комиссии представителя крупнейшей оппозиционной партии (получившей наибольше число голосов из всех партий, не участвующих в коалиции парламентского большинства);
– уведомительная (автоматическая) регистрация списков кандидатов от всех политических партий, изъявивших желание участвовать в выборах и представивших решения своих руководящих органов о выдвижении списков;
– разрешение во время выборов межпартийных блоков (когда две или более партий выставляют совместный список кандидатов в депутаты, при этом название такого блока должно состоять из перечисления названий партий, участвующих в составлении списка).
Перечисленные меры избавят избирательную систему от не оправдавших себя искусственных ограничений и сократят возможности административного вмешательства в жизнь политических партий и в ход проведения выборов.
Предложенная схема выборов по пропорциональной системе с многомандатными округами (скандинавская система) в совокупности с перечисленными дополнительными мерами может успешно применяться и на региональном уровне, а введение единых принципов формирования представительных органов власти федерального и регионального уровней будет способствовать лучшему пониманию выборной системы избирателями.
Предложение 4: Упростить процедуру регистрации политических партий.
Как следует из сравнительного анализа политических систем различных государств, представленного в Разделе 3 настоящего доклада, развитая многопартийность – непременное условие создания демократических режимов, обеспечивающих гражданскому обществу возможность эффективного влияния на правительство и иные органы государственной власти. Можно сказать, что именно наличие в той или иной стране нескольких политических партий сопоставимого «калибра» служит предпосылкой создания конкурентной политической системы с характерной для неё сменой правящих партий по итогам выборов.
Вместе с тем сегодняшняя политическая система России как раз характеризуется отсутствием развитой многопартийности. Не секрет, что большинство зарегистрированных партий находятся под административным контролем исполнительной власти. Оппозиционные партии фактически лишены возможности оспаривать право на формирование исполнительной власти не только на федеральном, но и на региональном уровне. Как уже неоднократно отмечалось, положение партий в политической системе страны можно охарактеризовать как приниженное.
Очевидно, что такому положению дел в немалой степени способствуют существующие законодательные ограничения на создание новых политических партий. Следует сразу же оговориться, что без какого-либо законодательного и административного регулирования процесса создания и регистрации партий обойтись невозможно. Однако существующие правовые нормы, а также применяемая административная и судебная практика явно нацелены на максимальное затруднение создания новых партий, независимых от действующей исполнительной власти. Эта ситуация требует решительного исправления.
Отметим, что лишь в нескольких странах установлены требования к минимальной численности политических партий – как правило, считается, что существенным является не численность партии, а её влиятельность, то есть – число избирателей, которые её поддерживают.
Так, в Швеции, Финляндии, Польше, Латвии, Литве, Эстонии и Венгрии законодательно установлена минимально необходимая численность политической партии – но нигде она не превышает 1,5 тысяч человек. В Латвии и Литве это соответственно 200 и 400 членов партии, в Эстонии – одна тысяча членов партии (и даже в Белоруссии достаточно иметь 500 членов в партии). В Великобритании закон устанавливает минимальную численность партии в… два человека, в Сингапуре – 10 человек.
В США, Канаде, Японии, Франции, Германии, Италии, Греции, Швейцарии, Нидерландах, Норвегии, Португалии, Бельгии, Испании закон не устанавливает минимально необходимой численности партий. При этом в Германии, Греции, Швейцарии, Дании и Нидерландах политические партии даже не обязаны регистрироваться, а в Ирландии регистрация необходима только для того, чтобы партия могла указать свое название рядом с фамилиями своих кандидатов. Правда, закон может устанавливать требование собрать определенное количество подписей в поддержку партии при ее создании – такие требования существуют в Португалии, Австрии, Испании, Уругвае и Норвегии, при этом нигде не требуется собрать более 5 тысяч подписей для создания партии (что не означает, что эти люди впоследствии должны стать членами этой партии).
Возможные шаги, направленные на упрощение процедур создания и регистрации политических партий в России, могут быть сведены, например, к следующим мерам:
– уменьшение необходимой для регистрации партии общероссийской численности её членов (например, с ныне принятых 45 тысяч до 5 тысяч человек);
– уменьшение необходимой для регистрации партии минимальной численности её региональных отделений (например, до 100 человек);
– уменьшение необходимого для регистрации партии числа её отделений (например, с ныне требуемых 42 до 20);
– изменение порядка регистрации политических партий: после предоставления документов на регистрацию Министерство юстиции либо сразу же регистрирует партию, либо, если оно полагает, что условия для создания партии не выполнены, обращается в Верховный суд Российской Федерации с заявлением, в котором требует отказать партии в государственной регистрации; при этом Верховный суд проверяет в открытом процессе достоверность предоставляемых партией материалов.
Предложенные меры обеспечат более свободную регистрацию политических партий, могут способствовать росту числа партий в стране и, в конечном итоге – будут способствовать созданию эффективных механизмов влияния гражданского общества на органы власти.
Предложение 5: Сконцентрировать усилия Президента России на исполнении функций главы государства, гаранта Конституции и координатора работы всей системы органов государственной власти.
Как уже отмечалось, для усиления влияния гражданского общества на органы власти России необходимы преобразования правовой и политической системы, включающие меры по перераспределению полномочий между ветвями федеральной государственной власти. Приведённый выше комплекс
мер (см. Предложения 1-4) превращает парламент в ключевой институт политической системы страны. Соответственно некоторые властные полномочия президента следует ограничить.
По мнению авторов доклада, частичное ограничение полномочий президента создаст условия для более полного исполнения им иных функций. Президент должен стать тем, кем его провозглашает Конституция России – главой федеративного государства и гарантом Конституции. В нашем понимании гарант Конституции – это лицо, обеспечивающее соблюдение прав человека, безопасность граждан и правовой порядок в стране, и, прежде всего,– это гарант соблюдения демократических процедур при формировании органов государственной власти, равноудаленный от всех ветвей власти. Это лицо также обеспечивает единство страны и согласованную работу разных уровней власти: федерального, регионального и муниципального.
Роль президента в качестве гаранта Конституции при проведении реформы политической системы необходимо повысить, так как в результате предлагаемых преобразований могут возникать новые угрозы для демократического развития.
Эти угрозы связаны с тремя обстоятельствами.
Во-первых, в случае создания политической системы с правительством, ответственным перед парламентом, определённая опасность для функционирования системы органов власти может возникать в условиях политических кризисов, например, когда ни одной партии или группе партий не удаётся сформировать парламентское большинство, или при разрушении сложившегося ранее парламентского большинства и т.д.
Во-вторых, опасность может быть связана с возможной излишней концентрацией власти у правящей партии, в руках которой оказывается одновременно законодательная и исполнительная власть. Особенно велика опасность такой концентрации власти при отсутствии ограничителей для произвольного использования правящей партией силовых структур.
В-третьих, в федеративном государстве со широкими полномочиями региональных властей, каковым должна стать Россия, может возникать опасность сепаратизма или какие-либо иные проблемы во взаимоотношениях федеральных и региональных властей. Соответственно, для предотвращения этих трёх опасностей могут быть использованы существующие полномочия президента или для него должны быть созданы новые возможности как для гаранта Конституции России.
Следует подчеркнуть, что за Президентом должно быть сохранено право в установленных Конституцией случаях распускать нижнюю палату парламента и назначать её досрочные выборы. Президент должен также обладать правом назначения на ограниченный срок «технического» непартийного федерального правительства (как, например, делается в Чехии). При таком порядке под ограниченным контролем президента окажется нижняя палата парламента, от которой и может исходить первая из перечисленных опасностей.
Решение второй проблемы возможно лишь в контексте изменения полномочий президента по назначению разного рода должностных лиц. При этом в ряде случаев полномочия президента следует сократить, а в других случаях сохранить или даже расширить.
Сегодня влияние президента на жизнь страны во многом определяется тем, что он осуществляет многочисленные назначения должностных лиц или обладает исключительным правом внесения кандидатур для назначения на должности, которые осуществляются одной из палат федерального парламента.
В число таких президентских «назначенцев» входят:
• Председатель Правительства России, его заместители
• федеральные министры
• председатель Центрального банка России
• федеральные судьи и руководство Конституционного, Верховного, Арбитражного судов Российской Федерации
• Генеральный прокурор Российской Федерации
• дипломатические представители России
• высшее командование Вооруженных сил Российской Федерации и всех силовых структур
• полномочные и иные представители Президента России
• члены Совета безопасности Российской Федерации
• высшие сотрудники Администрации Президента России
• председатель и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации
• треть членов Центральной избирательной комиссии.
Все они занимают свои должности, исходя из никому не известных соображений, которыми руководствовался президент страны. Такое положение резко контрастирует с принятым в России порядком, когда претендент на самую скромную должность государственной службы обязан пройти через установленную законом процедуру конкурсного отбора.
Для большинства должностей в исполнительной власти, назначение на которые проводится президентом, также должны появиться законодательно закреплённые процедуры подбора кадров.
Назначение председателя правительства следует осуществлять после консультаций президента с парламентскими фракциями партий и исключительно по рекомендации фракций, обладающих необходимым числом депутатов для формирования правительственного большинства в парламенте. Назначения федеральных министров и руководителей правительственных структур, а также назначения председателя Центрального банка, послов, командного состава вооружённых сил и спецслужб следует осуществлять исключительно по предложению, исходящему от премьер-министра. Совет безопасности России должен формироваться по должностному принципу в соответствии с федеральным законом, его функции также должны быть законодательно закреплены.
И в ряде других случаев в качестве ограничителей президентской власти необходимо наличие четко прописанных процедур исполнения полномочий президента. В настоящий момент такие процедуры сформулированы лишь в редчайших случаях (например, для полномочий Президента распускать Государственную Думу или законодательные органы регионов). Да и то не так подробно, чтобы до конца исключить возможность необоснованных волюнтаристских решений. Так, например, отправить в отставку Правительство России, отстранить от должности любого члена правительства или губернатора региона президент может, не будучи связан никакими условиями и ничего не объясняя обществу.
На фоне предлагаемых ограничений возможности президента по формированию органов исполнительной власти вполне логичным представляется сохранение за президентом важной роли при назначении генерального прокурора – должностного лица, осуществляющего наиболее важные функции по контролю за соблюдением федеральных и региональных законов. При этом целесообразно расширить возможности генерального прокурора, наделив его полномочиями по надзору за соблюдением правительством законодательства Российской Федерации. На данный момент такими полномочиями генеральный прокурор не обладает, что не позволяет прокуратуре оценивать законность действий и решений Правительства Российской Федерации и вносить представления и протесты в случае выявления нарушений.
Кроме того, президент мог бы получить и другие полномочия по назначению руководителей контрольных органов, например, перспективным представляется создание независимого от правительства органа по контролю в сфере экологии, руководителя которого также мог бы назначать президент.
Предлагаемое «отдаление» президента от федеральных структур исполнительной власти (когда вопрос о персональном составе правительства фактически переходит к парламентскому большинству) позволит назначаемым президентом руководителям надзорных органов быть независимыми от исполнительной власти. Это будет способствовать более эффективной работе надзорных органов, в том числе более успешной деятельности по пресечению коррупции и борьбе со злоупотреблениями властью.
За президентом сохранятся также функции по назначению федеральных судей, однако, назначения должны производиться по такой процедуре, когда станет невозможным произвольное назначение судей.
Уменьшение влияния президента на формирование федеральных органов исполнительной власти позволит ему более эффективно исполнять функции, связанные с федеративным характером государства.
Президент и подчинённые ему полпреды в субъектах федерации должны взять на себя работу по организации межпартийных консультаций при формировании региональных правительств, ответственных перед парламентским большинством в соответствующем законодательном органе субъекта федерации (см. Предложение 1). Губернаторы должны назначаться президентом по итогам этих консультаций и получать подтверждение своих полномочий в результате голосования регионального парламента.
Президенту должна принадлежать важная роль и в некоторых других кадровых назначениях регионального уровня. В первую очередь сказанное касается руководителей милиции. Назначения на должности региональных руководителей подразделений, занимающихся уголовными и иными расследованиями (криминальная милиция), могли бы проводиться президентом по представлению министра внутренних дел России, а назначение на должность руководителей милиции общественной безопасности региона9 – по представлению руководителя правительства соответствующего субъекта федерации; в обоих случаях президент должен обладать правом увольнения региональных руководителей милиции. Такой подход позволит региональным властям более эффективно осуществлять политику по поддержанию общественного порядка, используя для этого не только имеющиеся у них бюджетные ресурсы, но и определять кадровую политику в подразделениях, финансируемых за счёт этих бюджетов. В то же время предлагаемый подход позволит сохранить федеральный контроль за работой всей системы милиции в регионах и обеспечит необходимую координацию работы различных подразделений милиции.
В связи с предлагаемыми мерами по возрождению федерализма (см. Предложение 7) необходимо принять федеральный закон, посвящённый предусмотренным Конституцией действиям Президента России по организации согласительных процедур между федеральными и региональными властями. Такой закон должен давать президенту страны реальную возможность по организации согласительных процедур, а также по принуждению «сторон» к соблюдению законных требований и интересов друг друга. Для защиты целостности федерации и пресечения возможного нарушения федерального законодательства этот закон должен предоставить президенту полномочия по приостановлению правовых актов субъектов федерации (с последующим рассмотрением их в суде).
Кроме того, в случае объявления чрезвычайного положения на территории какого-либо субъекта Федерации Президент России должен обладать правом вводить на ограниченный срок прямое президентское правление на соответствующей территории, в рамках которого кроме предусмотренного сейчас ФКЗ «О чрезвыча йном положении» приостановления полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации президент получает и право приостановления деятельности законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации.
В предлагаемой концепции преобразования федеративных отношений излишним представляется существование так называемых федеральных округов и соответствующих полпредов президента. Вместо этого полпреды президента могут назначаться в каждый субъект федерации. К их полномочиям следует отнести организационное и информационное содействие исполнению полномочий Президента России (сбор и анализ информации, взаимодействие с органами власти региона, участие в согласительных процедурах в случае необходимости преодоления разногласий между федеральными и региональными органами власти и др.). Особенно значительную роль полномочные представители президента могут играть после региональных выборов при проведении межпартийных консультаций с целью формирования правительственного большинства. При введении прямого президентского правления на территории какого-либо региона полпред может наделяться антикризисными полномочиями и формировать временные органы исполнительной власти.
В заключение подчеркнём, что при осуществлении изложенных мер институт президентской власти в России действительно наполнится новым содержанием. Президент и глава правительства перестанут дублировать друг друга при руководстве текущим социально-экономическим развитием страны. Эти вопросы будут находиться в ведении правительства, ответственного перед парламентом. В то же время за президентом будут закреплены права и обязанности по обеспечению бесперебойного и слаженного функционирования всей политической системы страны, включая вопросы обеспечения единства страны, федеративного характера её властных структур. Наконец, за президентом сохранятся важные функции по контролю за использованием вооружённых сил и других силовых структур.
Предложение 6: Вывести судебную систему из-под контроля органов исполнительной власти.
Эффективный контроль политической власти со стороны гражданского общества невозможен без справедливого суда, который не зависит ни от органов исполнительной власти, ни от преступного сообщества, ни от сильных мира сего.
Сравнительный анализ стран с разными политическими системами показывает, что высокая степень независимости судебных властей – характерная черта стран с развитой демократической системой.
В современных российских условиях, напротив, мы имеем дело со слабой судебной системой, поражённой коррупцией и находящейся в сильной зависимости от исполнительной власти.
В случае формирования в России системы многопартийной состязательной конкуренции с присущей ей ротацией правящих партий будут созданы политические условия для повышения независимости судов от исполнительной власти. Однако сегодня судебная система находится в зависимости от органов исполнительной власти и сама может служить препятствием на пути преобразования политической системы. В связи с этим вопрос о реформировании судебной системы представляется весьма важным.
Вопрос о направлениях реформирования судебной системы – наиболее сложный из затрагиваемых в настоящем докладе. По-видимому, он не может быть решён без активного участия самого судейского сообщества и юристов смежных профессий (адвокаты и др.). В связи с этим авторы настоящего доклада сочли возможным ограничиться изложением лишь некоторых идей, которые в дальнейшем могут быть предметом дополнительного исследования и широких дискуссий.
Среди возможных шагов, способствующих предотвращению коррупции и большей независимости судов, могут быть предложены следующие меры.
1).Повышение квалификационных требований, предъявляемых к кандидатам в судьи. Сегодня судьей может стать гражданин России, достигший возраста двадцати пяти лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет и сдавший квалификационный экзамен. Такие требования недостаточны для замещения должности судьи, который кроме непререкаемого морального авторитета и серьезного жизненного опыта должен обладать и весомым багажом специальных знаний. Чтобы получить такие знания, кандидаты на должности судей должны в обязательном порядке проходить специальное обучение для теоретического и практического овладения процессом судопроизводства.
2).Создание прозрачной и объективной процедуры назначения судей. В настоящее время назначение на должность судьи в решающей степени зависит от председателя суда. Именно председатель суда дает окончательную рекомендацию тому или иному кандидату на должность судьи. Учитывая, что предпочтения председателя суда не могут не быть субъективными, такой порядок сам по себе закладывает основу для чудовищной коррупции. Практически все предусмотренные законом этапы назначения судей закрыты для общества и никак им не контролируются. Для того чтобы процедура назначения судей была более объективной и прозрачной, необходимо вывести ее из ведения председателей судов, передав все функции по отбору кандидатов органам судейского сообщества. Кроме того, необходимо ввести (а вернее – вернуть) этап рассмотрения кандидатов в парламенте соответствующего субъекта Российской федерации, что позволит обществу контролировать назначение судей.
3). Введение новых видов судов в Российской Федерации. Учреждение в России таких видов специализированных судов, как ювенальные, трудовые и административные, позволит повысить качество рассмотрения дел и, следовательно, более эффективно защищать права граждан. Кроме того, это снизит нагрузку на судей. В перспективе возможно также введение специализированных жилищных судов.
4).Уменьшение влияния на судей руководящих составов судов. Для этого необходимо освободить председателей судов и их заместителей от администативно-властных полномочий по отношению к другим судьям. Председатель суда и его заместители должны заниматься организацией работы аппарата суда и не вмешиваться в судопроизводство (кроме тех случаев, когда они сами выступают в качестве судей, либо исполняют полномочия, предусмотренные процессуальным законодательством). К примеру, распределение судебных дел между судьями должно происходить по жребию либо по принципу территориальной ответственности судьи или его профессиональной специализации (а не по указанию председателя суда, как сейчас). Полномочия по проверке делопроизводства, которые в настоящее время используются председателями судов как орудие давления на неугодных судей, необходимо передать либо органам судейского сообщества, либо судебному департаменту. Необходимо также освободить мировых судей от администрирования со стороны районных судов.
Назначение председателей судов и других руководителей судебной системы следует проводить по итогам выборов, в которых в качестве выборщиков участвуют сами судьи. Процедура отбора кандидатов может проводиться по строго формализованным критериям. Например, для избрания председателя суда в бюллетень автоматически должны включаться пять судей данного суда, имеющих наибольший стаж работы. Подобный подход может быть применен и к отбору других руководящих работников судов. В конечном итоге необходимо стремиться к тому, чтобы председатель суда стал просто менеджером-организатором. В перспективе при таком подходе руководящий состав судов может назначаться органами судейского сообщества из числа опытных юристов, ныне судей.
5).Введение дополнительных гарантий финансовой независимости судов. Меры, направленные на обеспечение большей финансовой независимости судов, могут предусматривать действия по нескольким направлениям. Во-первых, возможно законодательное закрепление постоянной доли расходов, выделяемых на содержание судов; этот показатель может быть также дифференцирован по уровням различных судов (мировые, федеральные первого уровня, федеральные регионального уровня и т. п.). Во-вторых, расходование средств, закреплённых за судебной системой, должно находиться исключительно в руках самого судейского сообщества. Для этого необходимо создание специального федерального судебного департамента (или серьезная реформа уже существующего) и подчинённых ему региональных судебных департаментов во главе с коллегиальными руководящими органами. Формирование руководящих органов судебных департаментов можно было бы проводить по итогам голосования судей (федерального департамента – на всероссийском съезде судей, региональных департаментов – на соответствующих региональных конференциях). В-третьих, вопросы материально-технического обеспечения работы конкретного судьи должны решаться не руководителями суда и, тем более, не органами исполнительной власти, а быть предметом рассмотрения коллегиального руководящего органа соответствующего судебного департамента.
6).Обеспечение большей открытости судебных процессов. С этой целью необходимо предоставить сторонам возможность ведения видеозаписи судебных заседаний.
Суд самостоятельно обязан вести видеозапись на всех судебных заседаниях. Кроме того, на всех заседаниях должно быть обеспечено стенографирование независимыми стенографистами, отбираемыми по жребию непосредственно накануне заседания. Видеозапись и стенограммы заседаний (кроме тех, которые в соответствии с законом объявлены закрытыми по решению суда) должны быть доступны сторонам процесса, а в идеале – и общественности.
Необходимо также сделать общедоступными все судебные решения. При этом в решениях по гражданским делам фамилии и иные персональные данные участников процесса (кроме судьи) по их желанию не публикуются. Опубликование судебных решений (хотя бы в Интернете) – инструмент пресечения коррупции и необходимый шаг к обеспечению единства применения законодательства.
7).Усиление и демократизация органов судейского сообщества. Судейское сообщество и избираемые им органы (Всероссийский съезд судей, конференции судей субъектов Российской Федерации, Совет судей Российской Федерации, советы судей субъектов Российской Федерации, общие собрания судей судов, Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации, квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации) должны занять активную позицию в проведении судебной реформы. Но для того, чтобы деятельность и решения этих органов были эффективны и по-настоящему легитимны, необходимо установить на уровне закона процедуры их формирования и принятия ими важнейших решений.
Органам судейского сообщества должны быть переданы все полномочия по проведению конкурсного отбора кандидатов на должности судей и формированию коллегиальных руководящих органов судебных департаментов, организующих финансирование и работу судей, повышение квалификации судей и работников аппарата судов, а также текущий контроль судопроизводства.
При формировании Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации необходимо увеличить норму представительства общественности (до половины от численного состава коллегии). Представители общественности должны избираться в квалификационные коллегии через публичные парламентские процедуры, обеспечивающие участие в них правозащитных организаций.
Предложенные меры, наряду с другими шагами могут способствовать повышению независимости судов от исполнительной власти, понизить уровень коррупции в судебной системе и создать необходимые предпосылки для более справедливого правосудия в нашей стране.
Предложение 7: Восстановить федерализм на новой правовой основе.
Как было отмечено в вводной части настоящего раздела, возрождение прежних и создание новых механизмов влияния гражданского общества на власть возможно только в том случае, если преобразования политической системы охватят региональный уровень. Важнейшей мерой, направленной на увеличение самостоятельности регионов и повышение ответственности региональной исполнительной власти перед своими жителями, должен стать отказ от системы назначения губернаторов президентом (введённой В.В.Путиным в 2004 году).
Первый шаг в этом пути уже сделан президентом Д.А.Медведевым, по инициативе которого внесены изменения в федеральное законодательство. Новый порядок предусматривает право партии, имеющей большинство в региональном парламенте предложить президенту трёх кандидатов для назначения на должность губернатора; из этих кандидатур президент делает выбор, не будучи связан какими-либо реальными ограничениями.
Такая система назначения, однако, не означает перехода к системе правительства, ответственного перед парламентом. Роль политической партии, победившей на выборах, оказывается приниженной, поскольку эта партия лишена возможности самостоятельно проводить отбор своего регионального лидера и, соответственно, не может в ходе избирательной кампании ответственно обсуждать с избирателями вопрос о формировании будущего правительства. Не отработан и вопрос о возможном создании коалиционного правительства, формируемого несколькими партиями. Кроме того, сроки полномочий губернаторов не увязаны со сроками проведения региональных парламентских выборов. В связи с этим новации, введённые по инициативе президента Д.А.Медведева, не привели к реальным переменам.
Характерно, что в ходе выборов в органы законодательной власти регионов осенью 2009 года (в Москве и других городах России) политические партии уклонились от обсуждения вопроса о формировании будущих региональных правительств. Никто из них не смог открыто заявить избирателям, кто конкретно будет возглавлять правительство в случае победы той или иной партии. Вероятно, с такой ситуацией «персональной безответственности» связан и другой феномен прошедших избирательных кампаний: в ходе предвыборной агитации партии уклонились от обсуждения с избирателями программ возможной правительственной деятельности; избирательная агитация строилась исходя из ставших привычными предвыборных программ будущей депутатской работы в региональных парламентах. Всё это свидетельствует о недостаточности мер, принятых по предложению президента Д.А.Медведева. Реального усиления влияния гражданского общества на процесс формирования исполнительной власти не произошло.
По мнению авторов доклада, решительный сдвиг в повышении роли гражданского общества при формировании региональных органов власти (что будет также означать и развитие федерализма) может произойти в случае перехода к системе формирования региональных правительств, ответственных перед соответствующими парламентами, на основе процедуры, изложенной в Предложении 1 настоящего раздела.
Разумеется, решение проблемы возрождения федерализма не может сводиться только к вопросу о порядке формирования региональных правительств. Сами эти правительства смогут стать по-настоящему ответственными перед избирателями только в случае наделения их значительными финансовыми, кадровыми и иными полномочиями. Следует постепенно увеличивать долю региональных и местных бюджетов в консолидированном бюджете страны. Регионы должны получить большую самостоятельность во всех сферах региональной политики. Следует, наконец, «доделить» государственную собственность на федеральную и региональную, а регионам передать часть своей собственности муниципалитетам.
Региональные власти должны отвечать за работу милиции общественной безопасности в пределах своей территории. При этом ответственность региональных властей должна стать более полной: помимо существующего сейчас «права» (точнее, обязанности) финансировать эту деятельность из своего бюджета, они должны получить возможность осуществлять подбор руководящих кадров. У них должна быть возможность находить нужные формы работы в данной сфере, исходя из своего понимания специфики региона и под свою ответственность перед избирателями. Только так можно будет устранить парадоксальную ситуацию, сложившуюся в стране, когда работа органов внутренних дел в регионах стала предметом острых дискуссий в обществе и в средствах массовой информации, но практически не обсуждается в ходе региональных избирательных кампаний.
В других сферах государственного управления также необходимо расширять самостоятельность региональных властей и усиливать их ответственность перед жителями соответствующих субъектов федерации.
При этом федеральные власти должны иметь возможность влиять на деятельность региональных правительств, используя в первую очередь меры законодательного регулирования. Важным стимулом для сотрудничества региональных властей с федеральным центром могут стать также программы софинансирования мероприятий по тем или иным направлениям в соответствии с планами, утверждёнными центром.
Кроме того, за федеральными властями будет сохранена возможность существенного влияния на кадровую ситуацию в регионе. Соответствующие полномочия, как правило, следует закреплять за Президентом России, как лицом, отвечающим за координацию работы всех органов государственной власти.
Важным противовесом, уберегающим федеральные и региональные власти от нарушения вновь формируемого между ними баланса, должны стать дополнительные полномочия Президента России, закреплённые в соответствующем федеральном законе.10
Предложение 8: Усилить региональные парламенты, обеспечить в них более широкое представительство гражданского общества.
Ограниченность каналов влияния гражданского общества на региональные органы власти во многом обусловлена эволюцией системы представительных органов власти регионального уровня, произошедшей в первой половине 1990-х годов. В начале этого периода в регионах России прошли первые выборы Советов народных депутатов, проводившиеся на альтернативной основе. Сформированные таким образом региональные парламенты были многочисленными и обладали широкими полномочиями. В то же время, в условиях отсутствия многопартийности и необходимой парламентской культуры у вновь избранных депутатов, не всегда удавалось обеспечить эффективность работы этих органов власти.
После событий осени 1993 года, когда противостояние президента и Верховного Совета России закончилось силовым роспуском российского парламента, на основании ряда указов президента были распущены и региональные Советы. Созданные на их месте новые законодательные органы регионального уровня (законодательные собрания, думы и т. д.) отличала ограниченность полномочий и малочисленность, кроме того, во многих случаях депутаты новых региональных парламентов работали на непостоянной основе, совмещая парламентскую деятельность с какими-либо иными занятиями, в том числе и с предпринимательской деятельностью. Именно эти черты и предопределили общую слабость региональных парламентов в выполнении их главной функции – представительства интересов различных сегментов гражданского общества во властных структурах. В результате своей слабости и, прежде всего, вследствие малочисленности региональные парламенты оказались не способны решить задачу эффективного контроля за деятельностью органов исполнительной власти.
Характерен в этом отношении опыт работы органов государственной власти в городе Москве. В состав Московской городской Думы входит только 35 депутатов, хотя и работающих на постоянной основе. Органы исполнительной власти гораздо более многочисленны: правительству Москвы подчиняется 51 отраслевой орган исполнительной власти (департаменты и т. п.), 10 территориальных властных структур (префектуры), есть ещё структуры, находящиеся в непосредственном подчинении мэру Москвы или в совместном подчинении мэру и правительству, само правительство Москвы состоит из 27 человек. Ясно, что при таком численном соотношении депутатский корпус Мосгордумы не в состоянии осуществлять должный контроль над структурами исполнительной власти. К сожалению, подобная картина наблюдается практически во всех субъектах Российской Федерации.
Невозможность для региональных парламентов эффективно представлять интересы гражданского общества и реально контролировать деятельность органов исполнительной власти, в свою очередь, стали причиной снижения общественного интереса к их деятельности, одно из проявлений которого – массовый отказ избирателей от участия в выборах в большинстве регионов страны. Таким образом, в результате преобразования системы власти на региональном уровне, проведённой после 1993 года, отчуждённость представительной власти от гражданского общества заметно усилилась.
По мнению авторов доклада, без серьёзного реформирования парламентской системы регионального уровня нельзя восстановить общественное доверие к представительным органам власти и повысить действенность парламентов при решении задач народного представительства и контроля за деятельностью исполнительных органов власти.
Частью региональной парламентской реформы должно стать повышение роли представительных органов в системе органов власти, что будет обеспечено в случае перехода к формированию региональных правительств, ответственных перед соответствующими парламентами (см. Предложение 1). Другое направление повышения эффективности региональных парламентов связано с модернизацией избирательной системы (см. Предложение 3). Однако и сами парламенты должны серьёзно измениться и избавиться от существующих организационных слабостей.
Во-первых, следует расширить возможности парламентов за счёт увеличения численности депутатов. В региональных парламентах должно работать от 50 до 200 депутатов в зависимости от числа избирателей в конкретном регионе; при этом для регионов со «средним» числом избирателей можно было бы применять норматив: не менее одного депутата от 10 тысяч избирателей.11
Эта мера обеспечит усиление позиций парламентов по целому ряду направлений:
– повысится представленность во власти интересов различных групп гражданского общества,
– парламенты смогут более эффективно противостоять давлению со стороны органов исполнительной власти (многочисленный депутатский корпус труднее подкупить, запугать и т. п.),
– будут созданы лучшие возможности для контроля исполнительной власти.
Особо следует выделить ещё одно следствие увеличения численности региональных парламентов: резко расширятся возможности более быстрой и более массовой «инкубации» квалифицированных оппозиционных политиков, способных в дальнейшем работать в органах исполнительной власти. Без ускорения такой «инкубации» переход к системе формирования ответственного правительства и к ротации правящих партий не будет обеспечен необходимыми политическими кадрами.
Вторая мера, направленная на организационное усиление региональных парламентов – их большая профессионализация. Переход депутатов к работе в парламентах только на профессиональной (постоянной) основе позволит депутатам уделять больше времени исполнению своих обязанностей и создаст лучшие возможности для работы парламентариев со структурами гражданского общества и с отдельными избирателями
Кроме того, эта мера позволит депутатам получить большую независимость от исполнительной власти (среди депутатов не будет больше работников бюджетных организаций или бизнесменов, выполняющих работы по заказу исполнительной власти), создаст условия для более действенного противостояния попыткам недобросовестного лоббирования со стороны бизнес-структур.
Третье направление реформирования региональных парламентов связано с обеспечением их большей открытости для гражданского общества. При проведении голосования на пленарных заседаниях и в постоянных комиссиях следует сделать их все поименными, а результаты – доступными для общественности (за исключением персональных вопросов, голосование по которым должно проводиться тайно путём подачи бюллетеней).
Следует ввести обязательную практику видеотрансляций по Интернету всех пленарных заседаний региональных парламентов, сделать открытыми для публики заседания парламентов и их постоянных комиссий. В Интернете должны размещаться стенограммы всех заседаний парламентов и поимённые результаты всех голосований. Парламенты должны публиковать ежегодные отчёты о своей работе и широко распространять их среди избирателей; при этом для оппозиционных партий, представленных в региональных парламентах, должна быть обеспечена возможность столь же широкого распространения отчётов своих депутатов.
В случае осуществления изложенных мер по реформированию региональных парламентов эффективность их работы как представительных органов власти существенно возрастёт. Более многочисленные, более профессиональные и более открытые парламенты смогут лучше осуществлять функцию связи между гражданским обществом и органами власти регионов.
Предложение 9: Расширить контрольные полномочия федерального и региональных парламентов.
Одна из важнейших функций парламентов в странах с эффективно работающей демократией состоит в контроле работы исполнительной власти. В условиях повышения самостоятельности и независимости парламента от исполнительной власти эффективность контрольных процедур должна возрасти. Кроме того, представляется целесообразным предусмотреть ряд дополнительных мер по повышению эффективности парламентского контроля, как на уровне федерации, так и на уровне её регионов.
Среди них могут быть предложены следующие меры:
– проведение ежеквартальных отчётных выступлений руководителя федерального правительства и руководителей региональных правительств перед соответствующими парламентами; проведение отчётов руководителей отраслевых органов исполнительной власти перед постоянными парламентскими комиссиями и на пленарных заседаниях парламентов; установление ответственности для руководителей исполнительной власти за отказ от этих отчетов;
– расширение возможностей по проведению парламентских расследований, включая: установление ответственности для любых государственных должностных лиц за отказ от дачи показаний комиссиям, проводящим парламентские расследования, а также закрепление за парламентским меньшинством (имеющим не менее 25 % депутатских мандатов) права на самостоятельное создание парламентских комиссий по расследованию деятельности исполнительной власти;12
– создание на уровне Федерального Собрания и во всех региональных парламентах постоянно действующих комиссий парламентского контроля, состоящих из числа депутатов; установление ответственности для любых государственных должностных лиц за отказ от дачи показаний комиссиям парламентского контроля;13
– повышение роли депутатских запросов, усиление ответственности руководителей исполнительной власти за непредоставление информации по запросам депутатов, одобренных на пленарном заседании парламента.
Предложение 10: Повысить роль парламентской оппозиции в осуществлении контрольных функций федерального и регионального парламентов.
В политической системе, при которой правительство формируется парламентским большинством, не достаточно эффективным представляется контроль деятельности правительства со стороны всего парламента, так как в этом случае всё сводится к самоконтролю (когда, созданные парламентом контрольные органы и контролируемое ими правительство формируются одной и той же партией или группой партий). В связи с этим необходимо закрепить за парламентской оппозицией право занять доминирующее положение при формировании контрольных органов.
Парламентская оппозиция должна иметь возможность оказывать решающее влияние на определение персонального состава формируемых парламентом контрольных органов, а также Центральной избирательной комиссии. На уровне федеральных законов парламентской оппозиции должны быть предоставлены гарантии по возможности определения ряда кандидатур, от утверждения которых парламент не может отказаться. Среди них:
• Председатель комиссии парламентского контроля
• Половина членов комиссии парламентского контроля (персональный состав)
• Председатель Счетной палаты
• Половина аудиторов Счетной палаты (персональный состав)
• Уполномоченный по правам человека
• Председатель Центральной избирательной комиссии
• Половина членов Центральной избирательной комиссии (персональный состав).
Аналогичный порядок формирования контрольных органов и избирательных комиссий необходимо предусмотреть на региональном и муниципальном уровнях.
Кроме того, парламентская оппозиция, как на федеральном, так и на региональном уровнях, должна получать информацию об итогах всех научных исследований, аналитических и иных работ, выполняемых по заказу исполнительной власти или самими подразделениями исполнительной власти. Парламентская оппозиция должна также снабжаться статистическими и иными данными в объёмах, равных тем, что поступают в распоряжение правительства.
Кроме того, оппозиционные партии, представленные в федеральном парламенте, должны получить право направлять своих представителей в руководящий коллегиальный орган Центрального банка России.
Предложение 11: Изменить систему финансирования избирательных кампаний, предоставить государственные гарантии по информированию избирателей о кандидатах в депутаты.
Современная система финансирования избирательных кампаний начала создаваться в России в период выборов в первую Государственную Думу в 1993 году.
Именно тогда, в целях усиления политического влияния недавно сформированных предпринимательских структур, была принята концепция, в соответствии с которой финансирование избирательных кампаний политических партий и отдельных политиков должно осуществляться преимущественно за счёт частных пожертвований. В реальных условиях России это означало и означает до сих пор, что финансирование кампаний осуществляется именно предпринимательскими структурами, роль пожертвований физических лиц незначительна.
В дальнейшем принятая концепция финансирования избирательных кампаний была использована бюрократическими структурами для создания финансовых преимуществ тем партиям и отдельным кандидатам, которые выступали за усиление административных рычагов в управлении страной и за ограничение демократических свобод. При этом всё чаще использовалось административное давление на предпринимателей с целью принуждения их к финансированию «нужных» кандидатов, в других случаях власти не гнушались применением мер административного и даже уголовного преследования в отношении предпринимателей, финансирующих кампании оппозиционных политиков.
«Партия власти» стала прибегать к незаконному финансированию своих предвыборных мероприятий за счёт полугосударственных и государственных бизнес-структур. Оппозиционные партии всё чаще были вынуждены применять «серые» схемы финансирования своей предвыборной деятельности, так как в условиях нарастания в стране авторитарных тенденций лишь небольшое число предпринимателей было готово открыто их поддерживать.
На этом фоне большое распространение получили фальшивые материалы, выпускаемые якобы от имени тех или иных кандидатов и партий. Характерно, что большая часть акций по выпуску и распространению таких материалов была направлена против оппозиции.
В результате пройденной эволюции сложилась непрозрачная и общественно неэффективная система финансирования выборов. Она не отвечает главной цели, которая закладывалась в изначальную концепцию: финансирование выборов перестало служить каналом влияния гражданского общества (или хотя бы его части в лице независимых предпринимателей) на политических деятелей, формирующих органы государственной власти. Каналы коррупционного влияния на властные структуры со стороны отдельных представителей бизнеса оказались гораздо эффективнее механизмов политического воздействия.
Следует подчеркнуть, что проигравшими оказались не только предприниматели, лишённые возможности делать свободный выбор по вопросу о том, в пользу какой партии направить свои пожертвования. Проиграло всё гражданское общество, включая «простых» избирателей (последние лишены возможности использовать механизмы коррупционного влияния на власть, а реального выбора между списками партий или отдельными кандидатами они сделать не могут подчас просто в силу отсутствия необходимой правдивой информации).
По мнению авторов доклада, в сложившейся ситуации реально равноправная конкуренция политических партий невозможна без отказа от старой псевдолиберальной концепции проведения избирательных кампаний на деньги частных жертвователей. Следует создать такой порядок финансирования предвыборных мероприятий политических партий, при котором были бы в большей степени, чем сейчас, гарантированы права избирателей на получение достоверной и достаточно полной информации о политических позициях партий и «независимых» кандидатов.
В связи с этим следует осуществить переход к финансированию кампаний по выборам органов государственной власти преимущественно за счёт государства. Предельные размеры средств избирательных фондов политических партий не должны превышать двукратной суммы, выделяемой в одинаковых размерах каждой партии государством.14
Необходимы также более эффективные меры, гарантирующие политическим партиям широкий доступ к бесплатным каналам телевидения в период проведения избирательных кампаний. На законодательном уровне следует предусмотреть обязательность участия представителей партий в открытых телевизионных дебатах в период избирательных кампаний.
Предложение 12: Гарантировать политический плюрализм на телевидении.
В большинстве стран мира, в том числе и в России, телевидение играет важную роль в политической жизни страны. Это обусловлено демократической природой телевидения – его доступностью и его присутствием в домах избирателей. Благодаря телевидению политики получили невиданные ранее возможности агитации. В немалой степени телевидение создаёт иллюзию «личного знакомства» с политиками, которые получают возможность обратиться практически к каждому гражданину (телезрителю) в домашней обстановке, практически «с глазу на глаз».
Реалии политической жизни современной России таковы, что все основные каналы телевидения в своих политических, публицистических, новостных и иных программах занимаются откровенной пропагандой правительственного курса. Мнение оппозиции представлено неадекватно, зачастую оппозиционные политики лишены возможности не только изложить свои взгляды в инициативном порядке, но, и лишены права на ответ в случае искажения их позиции. Подобная же картина существует на уровне регионов.
Распространено мнение, что развитие многопартийности и возвращение в политическую жизнь страны политической конкуренции само по себе – автоматически – будет способствовать плюрализму мнений в СМИ, в том числе и на телевидении.
Однако ситуация представляется более сложной. На пути адекватного и равноправного представления различных политических позиций в телеэфире воздвигнуты препятствия системного характера.
Существование таких препятствий обусловлено юридическим или фактическим государственным контролем над практически всеми общероссийскими телевизионными каналами (подобная монополизация существует и на уровне регионов). Так, каналы ВГТРК существуют в форме федерального государственного унитарного предприятия, государству принадлежит 51 % акций «Первого канала», телеканал НТВ принадлежит «Газпрому» (который, в свою очередь, контролируется государством), 68 % акций канала РЕН-ТВ принадлежит «Национальной медиа-группе», которую контролирует один из «друзей Путина» Юрий Ковальчук.
При отсутствии равноправной конкуренции партий это ведёт к монополизации электронного медиапространства правящей партией «Единая Россия» (с умеренным допуском в электронные СМИ других лояльных президенту и правительству партий, например «Справедливой России и ЛДПР).
С другой стороны, сама монополизация СМИ государством – один из важных механизмов, препятствующих развитию межпартийной конкуренции. Таким образом, создана самоподдерживающаяся система, без демонтажа которой демократизация в России вряд ли будет успешной.
Изменить ситуацию может принятие специальных законодательных норм, гарантирующих политический плюрализм в электронных СМИ. Для этого необходимо обеспечить парламентской оппозиции возможность реального влияния на вещательную политику части телеканалов, принадлежащих государству.
В качестве шагов, способствующих достижению этой цели, авторы настоящего доклада предлагают осуществить следующие меры.
1). На всех телевизионных каналах, контролируемых государством, формировать коллегиальные органы управления, включая в их состав, как представителей парламентского большинства, так и парламентской оппозиции. Созданные таким образом органы должны следить за поддержанием политического баланса в программах соответствующего телеканала.
2). На основной части контролируемых государством общероссийских телеканалах более половины мест в коллегиальных органах управления, равно как и все важнейшие посты (генеральный директор и т.п.), закрепить за лицами, выдвинутыми парламентским большинством. На одной трети контролируемых государством общероссийских телеканалов большинство мест в коллегиальных органах управления, равно как и все важнейшие посты (генеральный директор и т.п.), закрепить за лицами, выдвинутыми парламентской оппозицией. Одновременно установить правило распределения каналов на «правительственные» и «оппозиционные», в зависимости от масштабов партийного представительства в парламенте. Правящая партия должна получить возможность первой выбрать один из каналов, а крупнейшая оппозиционная партия выбирает канал во вторую очередь, право третьего выбора переходит к правящей партии, четвёртого – ко второй по значимости оппозиционной партии и т. д.
3). В регионах с единственным государственным региональным телеканалом необходимы иные механизмы гарантии прав граждан на получение информации о взглядах политической оппозиции. Например, оппозиционные партии, представленные в региональных парламентах, должны получить возможность прямых регулярных и нецензурируемых обращений к аудитории соответствующего телеканала.
* * *
Примерный перечень законопроектов, необходимых для реализации перечисленных предложений и краткое описание концепций законопроектов приведен в Приложении 7.
Перечисленные предложения, конечно, не являются исчерпывающими. Но авторам доклада представляется, что их реализация приведет к повышению эффективности государственной власти, постепенному снижению уровня коррупции, появлению реальной политической конкуренции и станет важнейшим шагом на пути превращения России в правовое демократическое государство, где высшим приоритетом являются права и свободы человека, его здоровье и благополучие.
1Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. – М.: Логос, 2000. – С. 196.
2Схожие мысли неоднократно ранее высказывалась ведущими политологами страны; например: Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. – М.: Логос, 200. – С.196.
3Предлагаемый приоритет реформирования политической системы на уровне регионов обусловлен двумя обстоятельствами. Во-первых, в настоящее время сложилась ситуация, когда на уровне субъектов Федерации пороки существующей административной вертикали проявляются наиболее сильно, так как отмена выборов губернаторов практически полностью вывела региональную исполнительную власть из-под контроля со стороны жителей. Во-вторых, развитие конкурентной политической среды на уровне регионов создаст необходимую кадровую и организационную (точнее говоря, организационно-партийную) основу для развития соответствующих процессов на федеральном уровне.
4Данная поправка будет одной из двух предлагаемой концепции политической реформы.
5В какой-то степени это соглашение может напоминать «пакт Монклоа», заключённый в 1977 году в Испании на начальном этапе перехода к демократической системе правления.
6Введена по предложению президента В.В.Путина в 2004 году.
7Если, конечно, «оппозиционная партия» не сумеет получить это место от партии большинства, как это произошло в случае с С.М.Мироновым, направленым в Совет Федерации от Законодательного Собрания Петербурга, где его партия лишь вторая по числу депутатских мандатов.
8Указанная реформа проведена после принятия соответствующего закона в 1993 году. По одномандатным округам избираются ¾ депутатов нижней палаты.
9Авторы настоящей концепции исходят из необходимости завершения процесса разделения милиции на региональном уровне на криминальную милицию и милицию общественной безопасности, руководители которых самостоятельны. В подчинении руководителя милиции общественной безопасности должны находиться патрульно-постовая служба, служба участковых милиционеров, а также региональные ГИБДД и ОМОНы.
10Подробнее см. Предложение 5 настоящего раздела.
11В случае наиболее крупных и или наименее крупных регионов норма представительства не соблюдается, число депутатов устанавливается на верхнем или нижнем пределе (200 или 50 депутатов, соответственно), что должны быть определено федеральным законом.
12По аналогии с практикой Германии, где соответствующий барьер установлен даже в 20 % (см.: Стратегия для России: повестка дня президента-2000. – М.: Вагриус, 2000. – С. 191).
13Идея создания постоянно действующей комиссии парламентского контроля, состоящей из депутатов, принадлежит депутату от «Справедливой России» Геннадию Гудкову, который подробно излагал её в эфире радио «Эхо Москвы». По мнению депутата только депутатская комиссия будет в состоянии осуществить для дачи показаний вызов министров и других ответственных лиц из правительства.
14Схожее предложение было сформулировано ранее в докладе: Стратегия для России: повестка дня президента-2000. – М.: Вагриус, 2000. – С. 193. Подобные системы применяются в некоторых зарубежных странах, например, во Франции и Канаде.
