Амосов М.И., Покровская О.Л., Вишневский Б.Л., Евдокимова Н.Л., Надточей Т.В.
Введение
Отставание России в социальной сфере и экономике в последние годы стало столь очевидным, что политическое руководство страны было вынуждено каким-то образом учитывать сложившуюся ситуацию. С фактическим признанием указанного отставания связано провозглашение президентом Д.А.Медведевым курса на осуществление модернизации страны.
В последнее время в России обострились и другие проблемы. Ряд государственных институтов явно демонстрирует неэффективность работы. Наиболее ярко эта тенденция проявляется в эволюции общественного отношения к правоохранительной системе страны. Органы внутренних дел всё чаще подвергаются критике, как со стороны средств массовой информации и представителей гражданского общества, так и со стороны лиц, близких к политическому руководству страны.
Для современного российского общества важными остаются также и другие вопросы, неудовлетворительно решаемые государством: развитие межэтнических и межконфессиональных отношений, организация иммиграции в Россию и др.
Ещё одной очевидной проблемой, существование которой вынуждены признать власти, является небывалый рост коррупции. По оценке международной организации «Транспэренси интернейшнл», на которую в одном из интервью (в мае 2009 года) сослался президент Д.А.Медведев, в мировом рейтинге состояния коррупции наша страна занимает 147 место (из 180 стран).1 В связи с этим президент инициировал разработку национального антикорупционного плана и ряд других шагов, направленных против коррупции. Однако усилия политического руководства страны в этом направлении пока не дают видимых результатов.
В контексте попыток решения существующих экономических и социальных проблем практически неизбежно встаёт вопрос о том, насколько задачам социальной и экономической модернизации соответствует современная политическая система России. Не случайно в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2009 год отмечалось, что «многие аспекты политической жизни подвергаются критике», указывалось на необходимость «добиться того, чтобы принципы политического управления были адекватны многомерности, идеологическому и культурному разнообразию общества».
Не случайно, видимо, и то, что в январе 2010 года по инициативе президента было проведено специальное заседание Госсовета России, на котором обсуждались вопросы совершенствования политической системы страны. К этому обсуждению были привлечены представители всех официально зарегистрированных политических партий. Дискуссии, касающиеся этих проблем, проходят и в оппозиционных общественно-политических движениях («Солидарность», Народно-демократический союз, Объединённый гражданский фронт и др.) и в ряде непартийных аналитических центров (ИНСОР и др.).
К сожалению, в большинстве случаев при таких обсуждениях представители «Единой России» и близких к ней сил не идут дальше предложений о незначительных (а иногда откровенно косметических) изменениях. Большинство оппозиционно настроенных представителей гражданского общества вносят предложения, направленные на фактическое восстановление политических механизмов, существовавших в 90-е годы. прошлого века. По нашему мнению, в этом духе выдержаны и предложения, подготовленные ИНСОР.
В настоящем докладе предпринимается попытка сформулировать пакет предложений по реформированию политической системы, учитывающий различные негативные тенденции в развитии политической системы, проявившиеся как в 90-е, так и в 2000-е годы. Это лишь один аспект модернизации страны, но на нём строится и все остальная составляющие жизни общества: экономическая, социальная, культурная и т.д.
Авторы доклада, убежденные в необходимости демократического пути развития страны, считали необходимым воздержаться от обсуждения революционных сценариев изменения системы и следовать эволюционному подходу, который не предполагает существенных изменений действующей конституции.
В разделе 1 даётся краткое описание развития политической системы страны с конца 80-х годов прошлого века. Данный раздел носит обзорный характер, в нём лишь вскользь затрагиваются вопросы конституционного и законодательного «обеспечения» происходивших изменений. Более подробно эти вопросы рассматриваются в двух следующих разделах.
В Разделе 2 рассмотрены конституционные основы политической системы России и особенности их применения с 1993 по 2000 год (период президентства Б.Н.Ельцина) и после 2000 года (время президентства В.В.Путина и Д.А.Медведева).
Важной частью работы стал сравнительный анализ конституционного устройства некоторых государств, связанный с проблемой реформирования политической системы России (Раздел 3). Основной смысл появления данного раздела состоит в том, чтобы в результате сравнения политических систем целого ряда стран получить наиболее объективную оценку ситуации в нашей стране. Кроме того, сравнительный подход может быть полезен при оценке некоторых направлений возможного реформирования политической системы России.
Раздел 4 представляет собой изложение позиции авторов по вопросу о желаемых путях развития политической системы России. Здесь намечены цели и задачи реформы, принципы её проведения. Наиболее важная часть раздела –это описание двенадцати основных направлений предлагаемой реформы политической системы.
Доклад завершают семь приложений, в которых даются справочные материалы, позволяющие более полно понять логику авторов доклада.
Раздел 1. Обзор развития политической системы страны с конца 80-х годов 20 века
Политическая реформа, осуществленная в СССР в конце 80-х – начале 90-х годов прошлого века и получившая название «перестройка», инициировала масштабные преобразования в политике, экономике, общественной жизни страны.
Первые шаги в направлении демократизации общества были связаны с ослаблением административного контроля над средствами массовой информации и с переходом к политике гласности. В результате граждане смогли в небывалых ранее масштабах получать информацию как о происходящем в текущей жизни страны, так и о неприглядных событиях советского прошлого. С особой силой политика гласности проявилась после неудачной попытки замолчать аварию на Чернобыльской атомной электростанции.
Дальнейшая демократизация периода перестройки привела к ликвидации монополии КПСС на власть и к созданию законодательной базы для развития парламентаризма и многопартийности. Результатом первых же «настоящих» демократических выборов 1989-90 годов, впервые проводившихся на альтернативной основе, стал приход к власти новой плеяды политиков – сторонников решительных перемен.
Следует подчеркнуть, что преобразования в экономической и политической сферах были тесно взаимосвязаны. Так, несомненно, что важнейшим стимулом, побудившим советское руководство пойти на перестройку, было плачевное состояние экономики. Тотальный дефицит товаров и их низкое качество, отсутствие современной сферы услуг, нелепые ограничения прав владения собственностью (в том числе запрет частной собственности на квартиры и земельные участки) – всё это служило богатой почвой для общественного недовольства.
Основной причиной такого положения вещей был монополизм государства в экономической жизни страны, являющийся естественным следствием политического монополизма – зафиксированной в Конституции власти одной партии и господства одной идеологии. И потому вслед за политической демонополизацией вскоре последовала глубокая реформа экономической системы.
Наиболее важные преобразования в этом направлении происходили в период после неудавшегося переворота в августе 1991 года, организованного консервативными силами в КПСС.
Вслед за провалом путча произошёл распад СССР, и власть в России перешла к её руководству во главе с президентом Б.Н.Ельциным. Затем была осуществлена либерализация цен, проведена масштабная приватизация, сняты ограничения внешнеэкономической деятельности, проведены другие преобразования. Главным результатом этого периода стал уход в прошлое советской хозяйственной системы. В России сформировалась новая экономическая система, главными чертами которой стали: распределение и потребление на основе рыночных механизмов, господство частнокапиталистической собственности, открытость во взаимодействии с внешним миром.2
Приметами нового времени стали обилие товаров, стремительная автомобилизация, развивающийся рынок жилья, расширение спектра услуг в области образования, здравоохранения, в социальной сфере, возможность свободных путешествий за рубеж, и самое главное - легализация права на занятие предпринимательской деятельностью.
Изменения экономической системы были проведены в жизнь теми, кто был избран в ходе альтернативных выборов: Президентом России, федеральным парламентом, региональными и местными органами власти. Таким образом, социально-экономические преобразования стали возможны вследствие перемен, произошедших в политической сфере, благодаря решительному сдвигу страны в сторону демократического политического режима.
Однако развитие политических институтов в этот период происходило на фоне драматических событий. Споры по вопросам развития страны, возобновившиеся после победы над путчистами, дополнились нарастающим противостоянием между президентом Б.Н.Ельциным и большинством федерального парламента. В центре конфликта оказался вопрос о распределении полномочий между органами власти. Результатом противостояния стал насильственный роспуск парламента в октябре 1993 года и сосредоточение власти в руках президента и подчиняющихся ему органов исполнительной власти. Кроме того, в нарушение федерального законодательства, были распущены многие представительные органы власти регионального и местного уровня. Президент отстранил от должности многих законно избранных руководителей исполнительной власти регионов и назначил на их место своих представителей.
В таких специфических условиях в декабре 1993 года на всенародном референдуме была одобрена Конституция России, подготовленная под руководством президента Б.Н.Ельцина и действующая до настоящего времени.
Одновременно с принятием конституции были проведены выборы в новый двухпалатный парламент. Важным новшеством стало то, что половина депутатов нижней палаты впервые избиралась по системе партийных списков. Несомненно, ряд норм заложенных в Конституцию и частичное введение системы партийных списков способствовали закреплению в новой политической системе некоторых прогрессивных черт. В частности, проведение выборов по спискам способствовало развитию многопартийности.
Однако в новой Конституции и в законодательстве России были закреплены нормы, прогрессивность которых, по меньшей мере, сомнительна. Особенно важно, что Конституция укрепила позиции президентской власти и ослабила парламент. Этому способствовало также осуществление ряда других шагов, среди которых следует упомянуть такие меры, как
– сохранение контроля со стороны органов исполнительной власти за ведущими телевизионными каналами, что создавало потенциальные возможности для возврата к практике политически мотивированного регулирования содержания новостных и политических программ, а также могло служить основой для манипуляций общественным мнением в ходе избирательных кампаний;
– выбор модели организации финансирования избирательных кампаний, когда почти все расходы на информирование избирателей о кандидатах покрываются за счёт частных пожертвований (в состав этих расходов, правда, не входили затраты государственных телевизионных кампаний, освещавших выборы, но в отношении них, как уже говорилось, мог быть осуществлён административный контроль со стороны руководителей исполнительной власти);
– проведение второго этапа приватизации с применением схемы залоговых аукционов, в результате чего были созданы условия для быстрого появления сверхкрупных собственников (так называемых олигархов), которые в ходе избирательных кампаний могли служить финансовой и организационной опорой режима (роль этого решения особенно важна в связке с выбранным вариантом финансирования выборов).
Важными по значению для развития политической системы были решения, принятые по вопросам организации органов власти регионального и местного уровней.
Во-первых, в тех регионах, где после октября 1993 года главы субъектов федерации были назначены Президентом России, в течение 1995 − 1996 годов был осуществлён переход к прямым выборам глав органов исполнительной власти. Несомненно, для условий того времени переход к прямым выборам глав регионов можно оценивать как прогрессивный шаг. Однако такое решение принижало положение парламентов и, что самое главное – политических партий. Дальнейшие события показали, что большинство избираемых глав регионов и мэров городов избирались в качестве непартийных кандидатов, которые в своей практической работе стремились проявлять лояльность к действующему Президенту России. А в тех случаях, когда избиратели отдавали предпочтение оппозиционным кандидатам, руководители федеральной исполнительной власти, как правило, добивались перехода избранного главы региона в статус беспартийного или его вступления в партию власти.3 Так формировались условия, благоприятные для выстраивания «вертикали органов исполнительной власти», когда возможности избирателей корректировать курс региональных властей существенно ограничивались. Роль политических партий как институтов, призванных осуществлять связь между гражданским обществом и властными структурами, оказывалась приниженной.
Второй фактор, ослабивший роль партий в политической жизни страны – практически повсеместный отказ региональных властей вводить систему партийных списков при выборах парламентов субъектов федерации. Результатом этого стал непартийный состав многих региональных парламентов и представительных органов местного самоуправления. Это способствовало политической дезориентации избирателей, а в ряде региональных парламентов привело к усугублению трудностей в формировании политически консолидированных групп депутатов (фракций). Всё это, в конечном счёте, сужало возможность общественного контроля над властью.
Третий фактор − нарочито непартийный подход при подборе руководящего состава отраслевых органов исполнительной власти (министры и т. п.) на всех уровнях власти.
В совокупности перечисленные факторы способствовали росту влияния чиновничества во властных структурах, что, в свою очередь, стало существенно влиять и на развитие политических процессов.
Отраслевые органы исполнительной власти (министерства и т. п.), формируемые вне прямой зависимости от результатов выборов и тщательно оберегаемые первыми лицами соответствующего уровня (президент, губернатор, мэр) от парламентского контроля всё в большей степени обособлялись от общества. В ходе выборов обычным стало применение так называемого административного ресурса, когда административный ресурс органов исполнительной власти так или иначе используется в интересах самих «первых лиц» (если они баллотируются) или в интересах кандидатов в депутаты, которых они поддерживают.
Особенно масштабно и открыто административный ресурс стал применяться в период кампании по выборам Президента России в 1996 году, когда, ссылаясь на необходимость не допустить перехода исполнительной власти в руки представителей компартии, была организована масштабная пропагандистская кампания в пользу переизбрания президента Б.Н.Ельцина. В ходе этой кампании использовались административные возможности давления на телевидение и другие средства массовой информации, нарушались равные права кандидатов на доступ к государственным телеканалам, в отношении оппозиционных кандидатов распространялась ложная информация. Одновременно были использованы административные возможности органов исполнительной власти на местах по организации пропагандистской кампании в поддержку Б.Н.Ельцина. Руководители административных органов и подчинённые им госслужащие с помощью негласных административных распоряжений были использованы для организации массового «правильного» голосования военнослужащих, работников медицинских, образовательных и иных государственных и муниципальных учреждений.
После окончания президентской кампании 1996 года применение сходных методов стало обычным делом практически на всех избирательных кампаниях федерального, регионального и местного уровней.
Результатом такого развития событий стало дальнейшее свёртывание демократических преобразований, последовательное выведение власти из-под общественного контроля, превращение избирательной системы в инструмент воспроизводства существующей власти, ещё более открытый государственный контроль над основными средствами массовой информации, ограничение независимости судебной системы. К этому периоду относится также всё более частое появление информации о прямых подтасовках при подсчёте голосов избирателей (что было совершенно не характерно для периода конца 80-х – начала 90-х годов).
Обобщая характеристику произошедших перемен можно сказать, что во второй половине 90-х годов расширились возможности бюрократии по контролю над политическими процессами в обществе. Типичными приметами времени стали нарастание произвола чиновников и силовых структур, вследствие чего распространение получили общественная апатия широких слоёв населения, их отказ от участия в выборах и вообще в политической жизни, общий рост неверия граждан в закон и в возможность общества оказывать влияние на политику государства. Вместе с тем положение политических партий и других общественных институтов, призванных оказывать влияние на власть, в 90-е годы было очевидно приниженным, что отличало ситуацию в России от политических «стандартов» демократических стран. Таким образом, к концу 90-х годов в России сложилась ситуация, которую можно охарактеризовать как режим незрелой демократии.4
С 2000-го года после избрания на пост президента В.B.Путина действия власти, направленные на усиление бюрократического характера власти, ограничение гражданских прав и свобод, стали откровеннее и циничнее.
В самом начале этого периода были предприняты шаги по усилению центральной власти и ограничению автономии регионов. Так, бюджетные потоки перераспределены в пользу центра, руководители регионов лишены права участвовать в работе верхней палаты Федерального парламента, усилено административное давление на регионы через систему вновь созданных федеральных округов и др. Логическим продолжением этой линии стала отмена выборов глав регионов (в 2004 году).
После 2000 года был осуществлён ряд шагов, направленных на ослабление (а иногда и полное отключение) механизмов контроля над исполнительной властью. Изменена процедура формирования счётной палаты и Конституционного суда, президенту предоставлены небывалые полномочия по использованию вооружённых сил за рубежом и др. При этом фактически игнорировался смысл правовых конструкций, заложенных в соответствующие нормы Конституции.
Важной составляющей частью происходящих изменений стали меры по установлению административного контроля над электронными СМИ, проявившими независимость (кампании НТВ, ТВ-6 и др.) в период «вытеснения» из общественной жизни ряда «олигархов» − Б.А.Березовского, В.А.Гусинского, М.Б.Ходорковского и др.
Были ограничены возможности свободного функционирования неправительственных организаций и политических партий. Одним из итогов этой линии стало сокращение их числа. Так, если в 2004 году в России было 48 официально зарегистрированных партий, то к настоящему моменту такой статус имеют только семь организаций. С учетом того, что ещё ряд организаций хотели бы зарегистрироваться как партии и иметь возможность участвовать в выборах. Однако они лишены такой возможности из-за излишне жёстких правил регистрации и, что может быть ещё важнее − из-за фактической нереальности отстоять в суде свои права перед бюрократическими структурами федеральной исполнительной власти.
В контексте усиления контроля над неправительственными общественными организациями следует рассматривать создание Общественной палаты – органа, формируемого президентом и находящегося в полной зависимости от него. Линия на построение контролируемых властью общественных организаций проявилась при создании таких молодёжных организаций, как «Наши», «Идущие вместе», «Россия Молодая», «Новые люди» и др.
Наконец следует сказать, что итогом развития политической системы в 2000-е годы стало прямое ущемление бюрократией политических прав граждан. Дело не ограничилось лишь неоправданным ужесточением законодательства, регулирующего права граждан на объединение в общественные организации или на участие в массовых мероприятиях. Произвол и насилие постепенно превратились в обычные «инструменты» работы правоохранительных органов с оппонентами власти – об этом свидетельствуют не только средства массовой информации и правозащитные организации, но, например, и ежегодные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007, 2008 годы (доклад за 2009 год ещё не опубликован).
Определённым итогом общественно-политического развития страны стало то, что в некоторых региональных парламентах сохранились только фракции «Единой России». Там даже лояльные Кремлю партии «Справедливая Россия» и ЛДПР не участвуют в парламентской работе. Фактически можно говорить об установлении на части территории страны однопартийного политического режима.
В целом изменения, произошедшие в устройстве политической системы страны после 2000 года, носили негативный характер. На этом фоне должной роли не сыграли даже отдельные удачные нововведения властей. К числу таких новшеств можно отнести, например, переход к системе выборов по партийным спискам, что должно было бы укрепить российскую многопартийность, однако, как отмечалось выше, именно на этом направлении возникли искусственные преграды, что во многом способствовало дискредитации идеи многопартийной демократии в глазах широких слоёв общества.
Результатом общественного развития страны после 2000 года стало утверждение в России авторитарной политической системы с сохранением отдельных демократических элементов,5 включая наличие независимых от власти печатных СМИ, оппозиционных партий (КПРФ, «Яблоко») и др.
Важно отметить, что переход от неразвитой демократии к авторитарной системе с элементами демократии произошёл в пределах правовых рамок, заложенных Конституцией 1993 года, что говорит о большой степени гибкости её правовых конструкций. Однако и преуменьшать роль правовых рамок заданных Конституцией и иными правовыми актами было бы неверно.
По мнению авторов настоящего доклада, возникновению и развитию некоторых важных черт политической системы, сложившейся к настоящему времени, способствовали правовые решения, принятые при разработке Конституции 1993 года и даже отдельные политические установки, реализовавшиеся на более ранних этапах. В их формулировании нередко принимали участие даже представители демократического лагеря. Сказанное относится, например, к выбору в российских регионах персоналистских моделей организации власти (прямые выборы глав регионов, мэров; выборы депутатов «на персональной основе» и т.п.), что наносило ущерб интересам развития многопартийности.
В сегодняшних условиях представляется важным проанализировать истоки подобных установок, показать их последствия, выявить те правовые элементы, которые требуют «ремонта» или полной замены.
В связи с этим в следующем разделе доклада будет подробно рассмотрен вопрос о конституционных и законодательных основах сложившейся политической системы, а также выявлены те правовые конструкции, которые способствовали её становлению.
1Здесь и далее ссылки на позицию Д.А.Медведева приводятся по сайту президента России www.kremlin.ru
2Подробнее об особенностях и недостатках современной экономической системы см.: Г.А.Явлинский. Российская экономическая система. Настоящее и будущее. – М.: Издательство «Медиум», 2007. – 416 с.
3Такая «работа» была проведена с руководителями субъектов федерации, кандидатуры которых были выдвинуты КПРФ в Амурской, Брянской, Владимирской, Воронежской, Калужской, Кемеровской, Кировской, Костромской, Курганской, Курской, Новосибирской, Рязанской, Тульской, Челябинской областях, республике Марий Эл, Алтайском и Ставропольском краях.
4Данный термин был применён в 2000 году авторами доклада, подготовленного «Советом по внешней и оборонной политике» для вновь избранного президента В.В.Путина. См.: Стратегия для России: повестка дня для президента –2000. – М.: Вагриус, 2000. – 351 с.
5В Интернет-статье президента Д.А.Медведева (2009 год) политическая система России характеризуется как «неокрепшая демократия», однако авторы настоящего доклада не могут согласиться с такой формулировкой.
